宪法实施路径探析

闫亚新

(西北政法大学 行政法学院,陕西 西安 710122)

中共十九大报告提出,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。依宪治国是这一阶段的重大方略,法治建设也寄予了全国人民对于美好生活的追求。中国法治现代化是万众的事业,但是法治道路任重而道远,法治建设并非一日之功。随着法治现代化的不断推进,我国治国理念正在从依法治国向依宪治国转变,使得宪法重回人们的视野,这是中国法治建设的重大进步。依法治国进程不断推进的同时,依宪治国的方略也开始逐步实施。但是在纷繁复杂的社会背景下,寻求依宪治国的社会治理途径终究是一大难题,国家治理中宪法的地位能反映一个时代的信仰倾向,而宪法实施的程度能反映一个国家的法治是否发达。法治的安邦作用必须在宪法的领军下才能发挥,现阶段中国法治道路的崛起必须全面实施宪法,使宪法焕发生命力,只有充分发挥宪法在国家现代化治理中的作用,才能依靠法治的力量解决好中国问题,只有在依宪治国中不断推进宪法的实施,才能重建人民对于宪法的信任,推动中国法治建设长远发展。

一、依宪治国:法治中国崛起必由之路

(一)中国语境下的依宪治国

依宪治国在中国社会并不陌生,无聊国家领导层,还是每一个具体的公民，都在谈论依宪治国、法治国家。与中国法治建设不同,国外似乎很少提到“依宪治国”或“依法治国”。我们都知道,宪法当然是治国的,但是宪法是怎么治国的?把笼统的国家权力分解为立法权、行政权、司法权之后“分而治之”?其中有分工有制约,这是宪法的精髓所在[1]。从这个意义出发,探究依宪治国在中国社会的深刻含义就显得十分必要了。依宪治国不是对西方宪政的移植,而要合理借鉴,形成本土化的法治建设。但是很显然,宪法意识在我国远没有达到宪法实施下寻求的理想效果,这与西方将宪法作为一种信仰是有极大的反差的。在中国这片大地上培育具有本土特色的宪法设施体系,建设中国宪政模式,最为必要的就是将宪法与中国的国情与法治发展状况融合,构筑独有的依宪治国法治建设道路。

中国语境中的宪法究竟该做何理解?依宪治国之“宪”指的是宪法文本,广义来讲包括宪法原则或宪法精神,依宪治国之“治”是一系列动态行为。但是由谁来治的问题,从治宪逻辑上看,国家的权力来自人民,公权力行使需要具有合法性。依宪治国之“国”应当是指国事,即国家层面的事务[1]。立足于中国社会法治实践,追求民主法治与人权保障是依宪治国和依宪执政的实体内容,树立宪法权威,确保宪法的至上性是依宪治国、依宪执政的形式要求。治国思想根植于中国传统文化,法治观念是与时俱进的产物,将二者有机结合顺应历史的潮流。但是法治建设不应只关注法治思维与逻辑,尽管依宪治国针对的是纷繁复杂的国家现象,而宪法又是原则性、概括性的表述,中国法治社会实践的开展,必定会产生许多本土难题。在这种情况下,我们要树立宪法至高无上的权威,发挥宪法解决中国本土问题的现实意义,不能将其束之高阁。法治国家建设任重道远,中国语境中的依宪治国不是西方的复制品,更不是简单的纯理论口号,而是建立在中华民族伟大复兴基础上的伟大中国梦的实现。

(二)依宪治国是法治中国构建的有效途径

党的十八届四中全会提出建设社会主义法治体系与社会主义法治国家的总目标,并明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[2]。法治建设应以宪法为根本依托,宪法作为统帅中国特色社会主义法律的根本法终于焕发生命。当今社会是从形式法治走向实质法治的过渡期,这种理念的转变是从“法制”到“法治”的升级,显示出执政者的法律观念从工具理性向价值理性的质变。

强调依法治国,当然离不开当今社会法治建设的背景,首先应该厘清法治建设思路,提高现有依法治国的水平；其次要不断完善宪法,狠抓各项法治措施在宪法层面的具体落实；最后应进一步强化公正司法和维护社会公平正义。这些是从我国国情出发,在总结我国近年来法治建设的经验基础上得出的。如果认识上没有厘清法治思路,中国也就谈不上宏观的法治建设。治国理念从依照法律转向依照宪法,是从形式法治向实质法治的一大进步。依宪治国要求彻底摒弃治国理念上的人治思想,树立治国理政上的法治观念。宪法的生命力在于实施。总体来讲,我国法律数量并不少,是当之无愧的法律大国,颁行的法律法规不在少数,但从法律实施以及产生的社会效果状况来看,却远远算不上法治强国。所以,依宪治国任重而道远,依宪治国的法治思想方略道路虽不会尽是坦途,但却是解决中国难题、治理社会的最佳方略,法治改革势不可挡。

(三)依法治国与依宪治国的关系

党的十五大报告明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略[2],之后这一方略被写入宪法,作为社会主义民主政治发展的目标,确立了法治在治国理政层面的作用。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话也指出:中国法治道路建设要加快宪法实施,宪法的生命力在于实施,并提出依法执政首先要坚持依宪执政,依法治国要坚持依宪治国。在当今社会背景下,依宪治国与依法治国二者究竟有何本质区别？为什么提出了依法治国又要提出依宪治国?从不同层面解读法治理念,可将法治分为单纯表面的形式法治与追求治理状态的实质法治。从形式法治的意义来看,法律是治国理政的一种手段与工具,注重的是以法律手段去治理国家,单纯将法律作为一种工具;从实质法治的意义来看,则是强调法制基础上国家权力来源的合法性以及在宪法规定的范围内活动,把宪法放在至上的地位,强调宪法统帅作用与宪法权威。众所周知,形式主义的法治国家权力运转缺少透明度,也忽视民意的表达,其实质相当于“依法律治国”。在这种情况下,立法至上,人民的权利得不到保障,往往会走向法律工具主义道路。与“依法律治国”形式主义法治国家理念相比较,“依宪法治国”追求建设实质主义法治国家,制定法律重视民意的表达,强调民众的参与,而且将法治的监督制约对象也从行政权扩及立法权,这无疑是法治国家的进步。依法治国在法治社会转型期的作用是不可忽视的,单从法律构建层面讲,依法治国首先要发挥宪法在法律体系中的带头作用,要求做到依据宪法治理国家；但是从法治社会构建层面来讲,依宪治国不仅包含依法治国的落实,还包括依法执政、宪法实施、人权保障、民生建设等诸多要素。从这一层面上讲,依宪治国与依法治国又是相互统一的,二者必须有机结合,才能推动中国特色社会主义法治建设。

二、宪法实施与中国社会的治理模式

(一)宪法实施推动中国社会的转型

“法治的工具属性不仅不能改变,反而应是法治国家理念之根本。形式法治国当为治国理念之根本结构,而实质法治国理念恐只居于作为弥补形式法治国制度上可能偏差之用。”[3]而宪法实施正是对这一偏差的制度机制的纠正和弥补。这不禁让人产生思考:形式法治即法律工具主义要完全摒弃吗?宪法实施与中国社会的变革与转型是相互促进的,宪法实施推动中国社会转型,而中国社会的不断发展也必然要求宪法不断完善与尽快焕发生命力。宪法实施要结合中国的国情,对症下药,才能在法治道路上有所创新、扬帆远航。

宪法实施机制的完善与社会治理是相辅相成的,应该在社会治理中凸显人的尊严和主体性，在社会治理中强化宪法运用者的宪法意识，在社会治理中实现依宪执政的制度化、法律化。中国社会的治理模式必须是建立在中国的法治发展道路之上的,在社会治理中一定要充分保障人的主体性,注重宪法实施的制度化、观念化。宪法发展要确立适应时代要求的宪法观念与宪法文化,在具体落实环节突出宪法的调整功能与社会问题的宪法化,以问题为导向,在社会中运用宪法精神落实宪法要求，解决本土问题以实现社会治理的法治化。

(二)必须构建符合中国国情的宪法实施途径

宪法的生命力在于实施,宪法实施的重要性和必要性是毋庸置疑的，但是，在当代中国社会,宪法在很大程度上还没有得到彻底实施。从实证主义视角来讲,我国宪法实施的途径是政治性实施,即从当代中国宪法实施的观念与制度演进的特点出发构建法治道路。对于宪法实施问题不应闭塞地从单一的角度研究,而是应当从多元的视角进行分析、考量。在一党执政领导体制下,结合中国特色社会主义法治的国情来看,宪法在中国的实施大致是:政治性实施与法律性实施的二元途径。这是在中国法治建设中不断探寻与实践的结果,宪法在中国的实施应摒弃一切机械移植和完全效仿西方主义的观点，应当结合中国社会的矛盾,挖掘宪法实施的最佳途径。

从1954年宪法实施的情况来看,在国家治理体系中,宪法似乎并未起到巨大的作用,这表现在执政党以宪法的形式确立的关于国家发展与建设的基本政治引导性规范没有能够按照宪法的规定施行,法律程序置而不理。不可否认,在二元制审查机制——政治性审查与法律性审查中,就规范内容而言,宪法中的政治性规范与《中国共产党党章》许多内容是高度契合的,因此宪法实施在很大程度上取决于执政党的执政行为是否符合宪法,对于执政党是否违宪的问题,需要有专门的违宪审查机构,但这正是目前关于违宪审查的一个难点[4]。保障政治性规范实施的关键在于建立一套符合中国国情的中国政治特色的政治性审查机制。

三、中国法治背景下宪法实施的具体路径及意义考量

(一)构建当代中国宪法核心价值观

宪法是凝聚社会共识的产物,是一个国家实现民主的规范蓝图。在法治国家中,宪法试图构建的是一个权力约束权力的体系。宪法实施也是一套价值与理念的实施过程。在中国这块土地上培育宪法生长的基因,在于重拾人们对宪法的信任,发挥宪法的应有作用。人们何以崇拜宪法,宪法有什么作用,这应该是大多数人心中的问号,宪法仿佛消失了许久,但随着党中央以及国家领导人的重视,大家纷纷又都喊起了依宪治国的口号,但是不可否认宪法观念与价值理念并未深入人心,公民的宪法期待与基本权利救济不成正比。理想状态下当代中国宪法核心价值观应当包括:主权在民、人权保障、权力制衡、宪法至上、司法独立等。法治社会中的法治不仅是一种社会治理常态,更应该是一种生活方式。

宪法核心价值观念构建蕴含着人民对于宪法品质的信任,在我国传统的政治文化和实践中,人们往往寄托理想于修身治国平天下,人们希望通过道德教化和个人修养来达到修身、齐家、治国、平天下的理想境界。宪法价值观念需要法治建设的实践与法治精神的沉淀,要在中国语境下找到生存发展的土壤。一个制度理念的构建绝不是喊一个口号,而是在中国这个现实国情中培育其生长的土壤,让宪法为人民发声,在依宪治国方针下培养公民的宪法观念,最大程度上保障人民的权利。

(二)从宪法宣誓制度出发,发挥宪法潜在功能

宪法实施的实践性和社会影响不能笼统地用一个大概念去解答,更不应该滥用宪法实施概念表达各种非宪法实施现象或问题。但是我们不能仅仅以我国现行采用的“宪法宣誓制度”以及国家宪法日等,作为“依宪治国”的具体实施与落脚点。不可否认, “宪法宣誓制度”的确是法治文明的一大进步,越来越多的人在这两种制度下了解宪法,并且学习宪法,让宪法不再有距离感,但是仅仅凭借这两种制度发挥宪法的作用和功能是远远不够的。宪法本身就与政治息息相关,用宪法宣誓等制度来加强宪法的政治功能难免有些复合重叠。宪法实施应当承载多数人的价值追求,最大限度地维护社会稳定,保障民主自由,还要协调各种价值立场,甚至可以成为国家意识形态统合的平衡器。

宪法发挥的影响是有限的,要进一步发挥宪法的潜在功能。宪法不能束之高阁,不能继续奉行“大而空”行事,宪法应该是每个公民最熟悉、最认知的行为规范与价值准则。宪法的潜能应当被激发,全社会应该信仰宪法,遵从宪法,要加强宪法教育,弘扬宪法精神。通过宪法教育,弘扬宪法精神,在全社会构建浓厚的宪法至上、崇尚宪法的氛围,让宪法在全社会得到普遍认同、自觉遵守、有效维护,从而构建法治文明的美丽新中国。

(三)在进行合宪性审查的基础上,进一步建立违宪审查制度

十九大报告提出“加强宪法实施与监督,维护宪法权威”的论断。在以往的法律实践中,宪法被看作一种政治规范标准去审核某种法律法规或者现实中的某项制度十分常见,大多数法律或者草案中都会写上“依据宪法,制定本法”的文辞,但是宪法在具体法律操作中是否作为评价、审核某种法律法规或者其他法律文件的依据,则有待深究。当今我国法律实践中,这种审查工作一般都是审查文件表现的合法性,很难说都是依据宪法所做出的合宪性审查;即使进入合宪性审查的层面,也只是停留在条文字句上的文面审查,并不会深入,而且这种审查工作也不公开[5]；对于社会公众所提出的审查请求不做公开声明,对涉嫌违宪的法律法规或其他规范性法律文件是否进行了审查,无从知晓,为此不能充分发挥纠纷解决机制的功能。

笔者认为,合宪性审查与违宪审查是一个事物的两个方面,二者本身也是相互作用,相辅相成的。不仅合宪性审查在当今中国实践中应该不断完善与变革,违宪审查也是宪法实施环节不可或缺的一个重要措施。要彻底健全和完善我国现行的宪法实施监督制度,对于宪法的标准规范作用的确不应该忽视,合宪性审查应当深入开展。

(四)宪法修改与宪法解释互为补充,双管齐下

宪法要不断适应新形势，吸纳新经验，制定新规范,才会具有持久生命力。一部宪法应该树立权威,才会最大限度地让人民坚守并且践行,宪法修改是一种刚性手段,中国社会总是会出现形形色色的矛盾与新问题,所以要关注宪法解释这一柔性手段,落实好宪法解释环节,发挥解释宪法的实用功能。

宪法解释,作为宪法适用的主要方式之一，显然正在被遗忘。宪法解释的作用与功能是强大的,一方面能够保持宪法在社会中的稳定性和权威性,另一方面也可以为宪法实施的灵活运用提供必要的基础与方法。通过解释宪法来弥合宪法规范与变化的社会现实之间的缝隙,是加强宪法实施的一项关键举措。加强宪法实施离不开对宪法进行合理的解释,宪法解释应当从宪法精神出发,在不断变化的社会生活中补充缺漏。同时还要注重保障宪法权威,加强维护社会主义法治统一,还要判定哪些是违宪行为,更好地适应社会的发展等。在我国国情下,宪法解释运用得并不多,没有形成制度化与规范化,我们要充分发挥宪法解释的作用,以加快宪法实施进程。将宪法解释与宪法修改优势互补,也要注重司法解释的运用，使宪法在保持稳定性和权威性的基础之上做到观念革新和与时俱进。同时,健全宪法解释的程序机制是完善当今宪法监督与实施的重要任务,而且也要防止、限制宪法解释权的滥用。

当下社会对依宪治国,法治国家构建的大力倡导,让人们对宪法实施寄予了更大的期待。中国法治道路要走中国特色依宪治国道路,宪法实施是发挥宪法作用的基础,更是树立宪法权威和焕发宪法生命之所在。全面贯彻实施宪法,对整个法律体系的构建和依宪治国道路的发展具有决定性意义。宪法实施与现代国家法治建设互相促进,在宪法实施过程中国家认同观、公民宪法意识观将会在很大程度上推动法治中国的构建。由此可见,在法治建设中推动宪法实施是大势所趋。

参考文献:

[1]马岭.依宪治国的涵义初探[J].环球法律评论,2013(5):10-13.

[2]韩大元.中国共产党依宪执政论析[J].中共中央党校学报,2014(6):5-9.

[3]郑贤君.宪法实施与法治的中国化[M].北京:社会科学文献出版社,2015:121.

[4]林来梵.转型期宪法的实施形态[J].比较法研究,2014(4):26-39.

[5]林来梵.依宪治国需要发挥宪法的潜能[J].理论视野,2017(2):50-53.