学前教育装备标准制定必要性研究(上)

一、问题的提出

目前，我国新建、扩建幼儿园很多，学前教育装备(以下简称“学前装备”)工作处于高峰期，幼儿园配置的玩教具、设施设备很多。据研究，由于幼儿园办园主体多样，幼儿园的自主权大，学前装备的采购供应已经市场化，一些地方存在着学前装备购置缺乏依据、购置渠道混乱、缺乏监督机制的问题。有些地方不配备或少配备玩教具，而另一些幼儿园的玩教具和设备极度奢华。幼儿园中的一些玩教具不符合国家标准，质量低劣，有安全隐患[1]。学前教育行业对制定学前教育装备标准（以下称学前装备标准）或指南的呼声越来越高。2018年1月颁布的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)规定，制定标准要论证其制定的必要性。本文根据法律法规、国家标准和行业标准，论述了学前装备标准制定的必要性。

二、概念

标准：《标准化法》规定：“标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求……国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”[2]

标准主要包括以下内容：标准的范围、规范性引用文件、术语和定义、分类、技术要求、卫生要求、使用说明、标识、试验方法、检验规则、产品型号和基本参数、包装、运输与贮存等信息。产品标准还对产品的生产、销售和进口、检举、申诉和投诉、监督检查、安全认证、召回、法律责任等的实施与监督做出了规定。

《标准化法》规定：“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。”[2]标准化的作用是保障健康、安全，保护环境或促进资源合理利用，保证产品的适用性，便于接口、互换、兼容或相互配合，利于品种控制，促进贸易。标准是制定标准各方协商一致的结果，可以均衡反映各相关方利益，促进相互理解。标准几年修订一次给技术的发展留有最大的余地[3]。

学前装备“一般是指与学前儿童生活、运动、游戏学习活动直接相关的设施与设备。”[4]学前装备的核心是玩教具。学前装备标准是对学前装备的项目、数量、规格、使用对象、注意事项做出规范性要求的标准[4]。学前装备标准可以是一个标准，也可以根据其范围不同是一系列标准。

三、制定学前教育有关装备的标准是依法治教的要求

学前教育行业的依法治教是按照国家法律法规对学前教育行业实施管理，这是我国学前教育事业发展的需要。制定学前装备标准是依法治教的重要基石。

1.制定学前教育有关装备的标准是法律的要求

《儿童权利公约》是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定[5]。我国是这个公约的缔约国。《儿童权利公约》中第一部分第3条规定：“缔约国应确保负责照料或保护儿童的机构、服务部门及设施符合主管当局规定的标准，尤其是安全、卫生、工作人员数目和资格以及有效监督方面的标准。”

《中华人民共和国教师法》第二章第九条规定：“各级人民政府、教育行政部门、有关部门、学校和其他教育机构应当履行下列职责……提供符合国家安全标准的教育教学设施和设备；提供必需的图书、资料及其他教育教学用品[6]”。

《中华人民共和国教育法》第三章第二十六条规定：设立学校及其他教育机构，必须有“符合规定标准的教学场所及设施、设备等”[7]。第四十五条规定：教育、体育、卫生行政部门和学校及其他教育机构应当完善体育、卫生保健设施，保护学生的身心健康。此法还规定了违反此条款应负的法律责任。

《中华人民共和国未成年人保护法》第四章第二十六条规定：儿童食品、玩具、用具和游乐设施，不得有害于儿童的安全和健康[8]。此法还规定了违反此条款应负的法律责任。

可见，学前教育装备必须符合国家安全卫生标准，法律法规的规定十分概括，而目前保教人员对国家安全卫生标准的具体内容并不明确。制定学前装备标准有利于这些法律的执行。

2.法律法规对学前装备产品管理各个环节的要求

我国的法律法规对学前装备的生产、销售、质量管理、签订合同、违法的惩罚等各个环节都有法律规定，但是这些法律法规都需要学前装备的行业标准才能实施。

(1)学前装备的生产和流通领域管理环节

“法律上所说的商品质量，包括商品的外在质量、商品的内在质量和其他足以影响消费者或使用者对商品特性、特征认知的相关内容。”[9]有严重质量问题的产品、禁止销售的产品是指：“产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准”[10]的产品。

我国对学前装备中各类产品的质量都有所管理。例如，《玩具安全 第1部分：基本规范》规定：“依据《中华人民共和国产品质量法》的有关规定，国家对玩具（产品）质量实施以抽查为主要方式的监督检查制度……对违反本部分的规定，依据《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国认证认可条例》等有关法律法规的规定处罚。”[11]

《中华人民共和国产品质量法》第十三条规定：可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求[12]。

“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”[12]，还有统一、定期的监督检验等方式。国家质检总局质量技术监督部门对在国内生产、销售的学前装备产品进行有计划的随机抽样、检验，并对抽查结果公布和处理。根据《产品质量监督抽查管理办法》，国家质检总局依据法律法规、有关标准、国家相关规定等制定并公告发布产品质量监督抽查实施规范，作为实施监督抽查的工作规范[13]。并规定不符合安全标准的产品不能进行抽样和销售。

工商行政管理部门对流通领域商品进行监管。这个过程包括商品的仓储、运输、销售等过程，即工商部门通过法律和行政手段，监督经营者的活动，保证商品的质量合格，维护消费者权益和市场秩序。《流通领域商品质量监督管理办法》规定：实施抽检的工商行政管理部门公布有危及人身、财产安全危险且不符合强制性标准的商品名单后，辖区内经营者应当立即停止销售名单中同一商标的同一规格型号的商品[14]。经营者不得对此类商品提供运输、保管、仓储等便利条件，工商行政管理部门应当责令销售者立即停止销售，追查供货者责任，将相关线索通报生产者所在地相关行政部门。

可见，没有学前装备标准会影响质检、工商部门履行对学前装备产品的监管。

(2)学前装备签订合同环节

《中华人民共和国合同法》第六十二条规定：质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行[15]。而“推荐性标准被合同双方作为产品或服务交付的质量依据的，该推荐性标准对合同双方具有约束力，双方必须执行该推荐性标准，并依据《中华人民共和国合同法》的规定承担法律责任。”[16]制定学前装备标准，在装备的合同中用国家标准、行业标准对产品的质量加以规定可以减少装备的合同纠纷，保证合同的履行。

(3)幼儿园事故鉴定环节

标准是管理部门执法监管和消费者维权的依据[16]。《中华人民共和国侵权责任法》[17]中第三十八条规定：幼儿在园期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任。在幼儿园意外伤害事故处理中，学前装备标准是鉴别园方、教育者是否侵犯幼儿权利，是否尽到管理责任的依据之一。

(4)违法的惩罚环节

《中华人民共和国产品质量法》第十八条“县级以上产品质量监督部门职权范围”中规定：对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押[12]。第四十九条至五十四条规定：生产者、销售者生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，生产假冒产品、生产销售淘汰产品、伪造冒用产品产地、包装不符合产品包装标识，因产品缺陷造成人身、财产损害的，生产者、销售者要承担赔偿责任，管理部门要责令其停产、停售，没收违法生产、销售的产品。对生产者、销售者处以罚款、没收违法所得直至吊销营业执照，构成犯罪的要依法追究刑事责任。第五十八条规定：社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求，给消费者造成损失的，产品的生产者、销售者承担连带责任。

根据《中华人民共和国刑法》第一百三十八条“教育教学设施有危险，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的，对直接责任人员”有明确的刑事处罚[18]。第一百四十六条“生产、销售不符合安全标准的产品罪”规定：生产、销售不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品……造成严重后果的，处以年限不等的有期徒刑和数量不等的罚金。

我国目前没有学前装备行业标准，致使幼儿园使用的一些设施设备、玩教具出了安全、质量问题，不能追究这些生产者、销售者的责任或处罚较轻，幼儿园园方还要为此负连带责任[19]。

制定学前装备标准，在学前装备标准中引用国家标准、行业标准使装备管理标准化，让行业各部门有章可循，有法可依，各部门协同行动，才能建立有法律保障的学前教育质量保障体系。

3.制定学前装备标准是贯彻学前教育法规的需要

各个学前教育法规中都强调了学前装备产品要符合标准的要求。

《幼儿园管理条例》第八条规定：幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准。第二十五条、第二十七条规定了违反此条的罚则[20]。

《幼儿园工作规程》中规定：幼儿园的设备设施、装修装饰材料、用品用具和玩教具材料等，应当符合国家相关的安全质量标准和环保要求[21]。“幼儿园应当配备适合幼儿特点的桌椅、玩具架、盥洗卫生用具以及必要的玩教具、图书和乐器等。玩教具应当具有教育意义并符合安全、卫生要求。”

《中小学幼儿园安全管理办法》第二章第十四条规定：应当对学校(笔者注：本办法所称学校包括幼儿园)安全工作履行下列职责保证学校符合基本办学标准，保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准[22]。此办法还规定幼儿园“照明、消防条件符合国家安全规定”。

《学前教育督导评估暂行办法》中要求：幼儿园要做到设施设备配备达标，满足幼儿活动和发展的需要[23]。

《学生伤害事故处理办法》中规定：学校的举办者应当提供符合安全标准的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施……幼儿园发生的幼儿伤害事故,应当根据幼儿为完全无行为能力人的特点，参照本办法处理[24]。

早在1992年，《幼儿园玩教具配备目录》（以下称“92目录”)颁布。这个目录对全国幼儿园玩教具配备起到了很好的指导作用。但是“92目录”已经执行了近26年，目录中只有对玩教具的规定，幼儿园中还有大量的设施设备，需要学前装备标准解决购买、使用、维护、报废等过程中的问题，“92目录”已经无法满足目前幼儿园配备玩教具、管理设施的需要。

“92目录”是指导性文件。“当社会经济与教育发展的条件尚不完备时，‘标准’多以指导性意见的方式呈现，更多地体现引导、指导的特性。”[4]而在依法治教阶段，要使得法律法规更好地执行，就应当制定学前装备标准。在学前教育法规中引用国家标准，“可以更加科学合理地给出法规中的技术解决方案”[3]，有助于法规顺利实施。

4.制定装备标准是执行部门规章的需要

学前教育行业的管理是多部门分工负责。学前教育法规都是要求多部门配合学前教育部门工作，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等教育法规要求教育、公安、建设、交通、文化、卫生、安监、食药、消防、残联、质检、工商等部门协同管理各地幼儿园的工作。一些部门依据相应的法律法规、部门规章、国家标准、行业标准，管理本部门涉及学前教育机构的问题，例如：玩具行业依据GB6675.1-2014《玩具安全 第1部分：基本规范》等强制性标准、玩具CCC标志等管理市场上的玩具。安监部门依据GB/T29315-2012《中小学、幼儿园安全技术防范系统要求》[25]及法规管理幼儿园的安防工作。而保教人员对国家标准中需要保教人员执行的条款并不了解，影响了这些标准的贯彻执行。而学前教育部门“各项学前教育政策文本之间存在不同权威层级及其之间复杂而模糊的制约关系。”[26]学前教育行业装备工作容易出现各部门责任互相推诿的现象。

目前，由于没有学前装备标准，一些强制性国家标准没有在行业内执行。一些省市的装备标准对装备企业、供应商的管理力度不大，对于不符合国家标准规定的装备产品，没有强制性的措施，对于假冒伪劣产品没有什么抵御作用。我们要加强各部门的分工与协作，让各部门为我们提供专业的服务，整合行业内部的力量，才能形成促进学前教育事业发展的合力。标准是制定各方协调一致的结果，制定学前装备标准、在行业中执行国家标准可以很好地解决这些问题。因此，制定学前装备标准，是更好地适应多部门分工合作工作态势的需要。