碳交易新政突围

刘俊卿+陈少智

碳价要到比较高的水平才能让企业将减排纳入决策因素。

试点6年后，备受瞩目的中国碳市场终于在全国范围内开始推行。

2017年12月18日，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（下称“《方案》”）。这标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，已从发电行业率先正式启动。2018年也因此成为碳市场从试点走向全国的关键年份。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对《财经国家周刊》记者表示，由于尚处摸索期，全国碳市场启动之初可能遇到配额超发、碳价异常波动、市场透明公开程度不足等问题，这将可能使整个碳交易的有效性打折扣。

试点难题

所谓碳市场，就是指交易温室气体排放权的市场。通俗地说，即把以二氧化碳为代表的温室气体的排放权视作“商品”。但由于排放权本身并不是实物，仅是一种行政许可，所以交易的排放权是企业实际排放量与限额之间的差额。

不同企业的碳减排成本不尽相同。通过碳市场，碳减排成本低的企业可以通过多减排，将富裕的配额卖给碳减排成本高的企业，这不仅能够使企业利益最大化，还同时降低了买卖企业的碳减排总成本。

2005年全球首个主要的碳排放权交易系统投入运营，即欧盟碳排放权交易系统。而在此后的短短10年间，接近20个碳交易系统相继出现，覆盖地区GDP总量占全球的40%。

中国在“十二五”期间开始了碳排放权交易试点，推进全国碳排放权交易体系建设。

2011年10月，北京、上海、深圳等7个省市开展碳排放权交易试点工作。截至2017年12月19日，7個试点碳交易平台的排放企业和单位共有2801个，分配的碳排放配额总量合计约49亿吨。2017年配额交易总量约4652万吨，达成交易约7.03亿元，这使整个试点市场已经成为全球第二大碳交易市场。

从效果看，试点范围内碳排放总量和强度均呈现出了双降趋势，在推动参与企业和试点地区的低碳发展、有效控制二氧化碳排放方面，试点发挥了积极作用。

然而，7个碳交易试点市场流动性仍然很低，良好的价格机制尚未形成。每年履约期前一个月交易量出现爆发式增长。

北京大学国家发展研究院副院长徐晋涛认为，这些现象说明试点市场有效性不足，特别是对于企业来说，参与碳交易更多是被动应付地方政府的履约要求而非主动寻求的投资机会。

北京理工大学能源与环境政策研究中心相关模式研究发现，“十一五”和“十二五”期间，全国火电行业二氧化碳边际减排成本平均在150元/吨以上。如果同一时期在火电行业引入碳排放权交易，全行业二氧化碳边际减排成本可以降低到80元/吨左右。

北京理工大学能源与环境政策研究中心教授王科对《财经国家周刊》记者表示，全国各个试点市场的成交均价约为20元/吨，远低于80元/吨的边际成本，试点市场的碳交易配额交易价格不能有效反映火电行业的边际减排成本。只有形成一定的成本压力，才能真正实现减排。换句话说，试点市场的碳交易价格并未对火电企业形成倒逼。

由此可见，中国碳市场活跃度低、以履约为目的的撮合交易是困扰碳交易市场正常运行的关键问题。在7个碳交易试点成功经验有限的情况下，推动全国性碳交易市场的建立仍须谨慎。

期待合力

不过就当业界以为全国碳排放交易体系将再次推迟之际，《方案》公布并提出要求，全国碳市场以发电行业作为突破口，纳入的企业达到1700多家，排放量超过30亿吨，几乎涵盖了所有主要火电企业。

国家发改委应对气候变化司司长李高表示，选择发电行业，主要考虑发电行业排放量比较大，数据基础比较好，产品相对比较单一。可即便是仅仅一个发电行业，交易规模也已经远远超过世界上正在运行的任何一个碳市场。

国家发改委气候司副司长蒋兆理表示，未来管理水平高、单位产品排放低的企业将相应获得更多配额，竞争优势越来越明显，而管理、技术装备等水平较低、单位排放又比较高的企业，未来可能处于劣势。

能源基金会中国低碳转型项目主任刘爽对《财经国家周刊》记者表示，碳价到了一个比较高的水平才会让企业将减排纳入决策因素。初期更多的还是建立、推行、完善碳交易政策。为了更好发挥碳交易的所用，发电行业需要进一步市场化，才能使碳减排成本通过电价进行传导。

在先期启动发电行业碳交易的基础上，全国碳交易市场将逐步纳入其他的高耗能、高排放的行业。李高表示，将来纳入碳市场的门槛要进一步降低，以成熟一个行业、纳入一个行业的原则，把更多的企业纳入到碳市场的覆盖范围。

《方案》为了保证全国碳市场建设平稳实施，提出了按“基础建设期”“模拟运行期”“深化完善期”3个阶段推进碳市场建设工作。在对每个阶段的具体任务提出明确要求的同时，针对碳市场的主要要素，提出了3项制度体系和4个系统的建设思路。共同勾画出了中国碳市场建设的路线图。

其中，2018～2019年，全国碳市场建设将处于基础建设和模拟运行期，暂时不会进行实际的配额现货交易，因此暂时不会对发电行业的发电成本产生实际影响。预计到2020年，全国碳市场开始配套现货交易以后，对发电行业控制二氧化碳排放和降低减排成本的作用才会逐渐发挥出来。

要高质量完成这些任务无疑是非常艰巨的，因为这不仅涉及到碳市场建设的本身，更涉及到与之相关的各项政策的协调。事实上，除了防范金融风险外，对于发电行业，应对气候变化的政策工具长期体现在节能提效的政策工具和调整电力结构、淘汰落后产能等政策工具方面，且与污染控制政策工具之间有千丝万缕的联系。

这就使得这些政策工具会涉及到行业管理、环境保护、财政、税收、价格、金融等多个政府管理部门，涉及中央和地方政府的事权。考虑到各种政策工具之间可能发生的矛盾和交叉，无疑有必要做好统筹考虑碳交易政策与其他政策的协调的顶层设计，形成合力。

例如煤炭消费总量控制、单位供电量能耗限额、能源效率约束性规划目标、电力体制改革中的节能调度等政策都会直接或间接影响到碳交易体系。

刘爽表示，未来随着全国碳市场覆盖的行业范围、企业数量和碳排放量的逐渐扩大，碳市场的管理也将更加复杂，非试点地区由于缺乏经验，相关能力、系统和管理制度进一步建设还需要很长时间。endprint