制度理想与现实困境*——城乡居保激励机制失效的理论分析

肖彩波 刘红卫

(1 武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072；2 西藏大学理学院，西藏拉萨，850000)

一、引言及文献综述

2014年2月，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(以下简称《意见》)，决定将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险(以下简称“城乡居保”)，合并后的“城乡居保”扩大了缴费档次的选择范围，城乡居民自主选择参保时间及缴费档次，居民的参保能力并未受到影响。自主参保和分档次设置缴费水平在保证城乡居民参保可及性的同时也产生了参保缴费的“逆选择”问题，“差别化”的缴费补贴方式从制度上强化了“长缴多得、多缴多得”的激励机制，但实施效果并不理想，究竟是补贴制度自身的原因，还是因为制度以外的其他因素导致的激励机制失效呢？

在制度统一之前，部分学者通过对“新农保”激励机制下的养老金收益进行了理论分析，形成了两种观点：一种观点认为“新农保”制度能使参保农民受惠，也能实现“长缴多得、多缴多得”。从政府补贴角度看，“新农保”是一项纯受益赚钱的制度，缴费年限越长，养老金的净转入额就越多。[1]另一种观点认为新农保的激励效果不明显甚至是累退的，[2]得出这一观点的研究多从相对额(养老金替代率)角度出发，通过计算养老金替代率发现，“新农保”个人账户养老金替代率与缴费时间、缴费档次之间并不必然呈递增关系，即“长缴多得、多缴多得”不一定总是成立的。进一步的研究发现，不同的缴费方式对养老金替代率有不同的影响。[3]当采用固定缴费率的方式时，不论农村居民人均纯收入的增长水平如何，参保年龄越早替代率越高，即“长缴多得”。当采用固定缴费额的方式时，养老金替代率与农村人均纯收入增长率相关，当农民人均纯收入增长率高于个人账户利率水平时，养老金替代率呈现出“先增后减”的趋势，即“长缴未必多得”。[4]这与制度设计的目标是相悖的，也就是说个人账户的利率水平若低于农民人均纯收入增长率，则制度“长缴多得”的激励机制将失效。

制度统一前的个人账户缴费实行“一刀切”的财政补贴方式，对不同缴费档次均给予相同金额的补贴，在这种情况下，居民选择最低缴费档次即可获得与选择较高缴费档次相同的补贴金额和基础养老金领取资格，选择较高缴费档次难以获得额外收益，还使高于最低缴费档次的缴费额损失了流动性，[5]因此，个人更偏好于流动性较强的私人储蓄，[6]导致最低缴费档次更受欢迎。部分学者提出变“一刀切”为“差别化”的补贴方式，选择较高缴费档次与养老金收入增加相结合，激励居民选择较高缴费档次。[7][8][9]统一后的城乡居保制度采取了“差别化”补贴方式，但新的补贴方式对提高居民缴费档次的效果并不理想，根据人力资源和社会保障部公布的2013—2016年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中相关数据计算发现，制度统一后全国参加城乡居保的个人账户平均缴费水平约为133元/人～144元/人(具体结果见表1)，人均缴费额并未出现较大波动，结合较低的人均缴费水平可以推断出，城乡居民的参保水平仍集中于最低缴费档次，“差别化”并未使制度走出负向激励困境。这也说明，在“差别化”补贴方式外，还存在缴费档次选择的其他影响因素。

表1 2013—2016年城乡居民参保者人均缴费情况

数据来源：2013—2016年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

居民参保及缴费档次的选择，是有限理性条件下的一种跨期消费决策行为，[10]受多种因素的影响，激励机制需要通过中介因素作用于参保对象才能发挥最终作用，中介因素构成了居民参保的影响因素，为此，研究激励机制需要结合居民参保行为的影响因素进行分析。部分学者认为一些制度外因素是影响居民参保缴费行为的主要变量，除了需要相应的经济水平作为基础支撑外，还要有较高的政策认知度、[11][12][13]政策信任度、[14]财政边际补贴水平和准确的预期未来给付水平，[15]同时还受“伙伴效应”和基层干部解读或潜在诱导的影响，[16]个体健康状况、子女养老能力等也会影响个体的参保行为。其中，收入水平、政策认知度、政策信任度对参保行为具有正向影响，[17]个人健康状况和子女养老能力对参保行为具有负向影响，子女数量对参保行为的影响方向不确定，有些研究发现子女数量，尤其是男孩数量与参保行为负相关，[18]也有研究认为子女数量与参保行为正相关，[19]得出相反结论的原因在于研究对象的子女年龄不同，家庭抚养子代的经济压力不同，也即子女数量与社会养老之间的关系是非单调的。

现有研究多从三个方面来分析居民的参保行为：一是制度的缴费、补贴方式对参保行为的影响；二是制度以外的因素对参保行为的影响；三是综合上述两个方面进行研究，但缺少对制度统一后的“差别化”补贴方式所引起的未来养老金替代率变化的理论分析。为此，本文通过建立精算模型，对“差别化”补贴方式下的养老金替代率水平进行分析，进而结合缴费方式变革，甄别激励机制失效的深层次原因。

二、“差别化”补贴方式下“长缴多得、多缴多得”的实现方式

根据城乡居保制度设计，目前“长缴多得、多缴多得”的实现方式主要表现为：一是规定最低缴费年限；二是根据参保时间和缴费档次进行“差别化”补贴，主要有“补入口”和“补出口”两种方式。对于参保补贴，《意见》仅提出：对最低档次标准缴费的补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额，选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。由于各地经济发展水平及老龄化状况不同，城乡居保补贴水平存在较大的地区差异。补贴水平最高的为上海，补贴标准从200元～575元不等；其他多数省市在《意见》规定的最低补贴标准基础上，以5元或10元标准逐级递增；少数省份(广东、河南、山东、浙江)基本参照《意见》规定的最低标准实施。多数省市还明确规定了对长期缴费的“出口”补贴措施，包括对超出缴费年限进行绝对额或相对额的补贴。

“差别化”补贴方式主要体现在两个方面：一是与超出最低缴费年限相关的基础养老金的差别，可称为缴费时间差别化；二是与个人缴费档次相关的个人账户缴费补贴，可称为缴费档次差别化。基础养老金水平不受个人缴费档次的影响，只要缴费满15年(或政策实施时年满60周岁)即可享受，不具备“多缴多得”的激励功能，但有一定的“长缴多得”的功能，多数省、市、自治区明确规定了缴费满15年后每多缴1年，基础养老金按一定金额或比例增加，多数增加额为2元～4元，上海、青海最多为10元，浙江通过设置缴费年限养老金来鼓励参保者长缴费，缴费年限养老金最低为30元，每多缴1年，增加5元，体现了缴费时间的差别化。地方政府对个人账户的补贴更多地表现为“多缴多得”。目前各地对个人账户的补贴方法可以分为两种：第一种是在中央规定的最低补贴水平基础上以5元或10元标准逐级递增；第二种是分段补贴，对某几个缴费水平实施同一补贴标准。从“多缴多得”角度看，第一种显然优于第二种，采用分段补贴不利于农民在同一补贴段内选择更高的缴费档次。

三、“差别化”补贴方式下“长缴多得、多缴多得”的模型分析

(一)精算模型设定

根据精算平衡原理，参保人在缴费期的积累总额等于退休后领取总额的现值。根据城乡居保制度规定，参保者年满60周岁即可领取基本养老金，其中，个人账户养老金可领取至参保人死亡，虽然这一规定与精算平衡原理并不一致，但个人账户养老金水平由个人账户积累额和计发系数决定，因此，仍可参照精算平衡原理计算个人账户养老金替代率水平。

假定参保者在每年年初缴费，参保期内连续缴费，不考虑断保情况，缴费金额为Fi，i为缴费档次，i{1，2，…，12}，相应的缴费补贴为Si，利率为r，为个人缴费和政府补贴的年增长率，*尽管城乡居保制度未建立个人缴费和政府补贴的正常调整机制，但从长期发展来看，个人缴费和政府补贴都将随经济发展而提高，为更符合制度未来的发展趋势，本文考虑了个人缴费和政府补贴增长率。a为参保年龄，n为缴费年限。参保第一年年初所缴费用在领取养老金第一年年初的积累金额为：T1=(Fi+Si)(1+r)60-a，第二年年初所缴费用的积累额为：T2=(Fi+Si)(1+)(1+r)60-a-1，第三年年初所缴费用的积累额为：T3=(Fi+Si)(1+)2(1+r)60-a-2，缴费期最后一年年初所缴费用的积累额为：Tn=(Fi+Si)(1+)60-a-1(1+r)。居民在60岁开始领取养老金时个人账户基金积累总额可以记为：

(1)

(2)

根据精算平衡原则，个人账户基金积累总额T等于养老金未来给付精算现值M，即M=T，由此可以计算出参保者的养老金月领取额为：

(3)

进而得到城乡居保个人账户养老金的替代率：

(4)

其中，I=I0×(1+ε)60-a，为给付期前一年的城乡居民人均收入，I0为开始参保缴费开始前一年的城乡居民人均收入，为城乡居民人均收入年增长率。

(二)参数假定和数据选取

1.参保年龄和领取年龄

《意见》中提到的参保对象须年满16周岁，领取年龄为年满60周岁，且累计缴费满15年。所以，相对应的缴费期为开始参保缴费的年龄至59岁，最短为15年，最长为44年；给付期为60岁至死亡，实际给付期长短通常由预期余命决定。

2.个人账户基金投资收益率

根据城乡居保个人账户计息方法，个人账户计息利率参考一年期存款利率，为提高预测精准度，根据现有研究文献，对缴费期和给付期的利率r取值估计为：2.25%、3.0%、3.5%。

3.个人账户养老金计发系数

根据《意见》规定，统一后的城乡居保个人账户养老金计发月数仍为139，即制度设定的参保者的预期存活期限为11.58年。所以，个人账户月养老金数额=个人账户养老金积累额/139。

4.个人缴费和补贴增长率与城乡居民人均收入增长率

城乡居保目前采取定额缴费方式，该方式虽有一定的优势，但可能导致未来养老金替代率水平下降等问题，因此，需要通过缴费调节机制进行适时的调整。《意见》中也指出根据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准，在计算中考虑缴费和补贴的增长率更符合制度发展趋势。为实现替代率水平的稳定，缴费档次调整速度应与城乡居民人均收入增速相当。为此，本文的个人缴费和缴费补贴增长率与城乡居民人均收入增长率相等。

我国城乡居民人均纯收入在过去20年的时间里始终保持稳步增长，根据2020年全面建成小康社会的目标和具体要求，到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，据此测算出，从2017—2020年农村居民人均收入将保持4.08%的平均增速。[20]鉴于2020年之后老龄化的逐渐加重，尤其是2030年老龄化高峰期的到来，将改变我国人力资本和物质资本的供给情况，实现经济持续增长的难度增加，城乡居民人均收入的增长速度面临一定压力。但二孩政策的实施和我国经济的逐渐转型，又是未来经济持续发展的有利因素。鉴于未来经济发展的复杂性，借鉴现有研究中居民人均纯收入增长率的设定，本文假定2018—2050年的城乡居民人均收入增长率为4.0%。

5.缴费额与补贴额

《意见》规定的城乡居保缴费档次为100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元，共12个档次，缴费补贴最低为30元，500元以上的最低补贴为60元，各地可根据经济情况对缴费档次和补贴进行相应调整。实际实施中，北京、上海、天津三地的最低缴费标准均在500元以上，补贴水平也较高，其余省市的最低缴费标准多为100元，补贴水平在最低30元的基础上以5元或10元幅度逐级递增。为此，本文在计算过程中采用《意见》规定的缴费档次，补贴水平则采取在30元基础上以5元和10元两种方式逐级递增。

(三)结果分析

本文假定某一代表性居民在2017年年满16周岁，可在不同年份选择不同缴费档次参保，参保后持续缴费至59周岁，将各参数的取值代入式(3)和(4)计算可得该代表性参保者的养老金替代率。由于目前城镇居民和农村居民人均收入存在较大差距，本文分别计算了城镇居民和农村居民的养老金替代率，结果见表2、表3、表4。

表3 “一刀切”补贴方式下的城乡居保养老金替代率

表4 固定缴费率下城乡居民基本养老保险个人账户养老金替代率

1.城乡居保养老金替代率水平低

根据计算结果发现，不论在何种补贴方式下，城乡居保个人账户养老金替代率水平都过于偏低。在“一刀切”补贴方式下计算的最高替代率水平，城镇居民为14.7%，农村居民为43.4%；按照个人账户缴费补贴5元(10元)递增的标准，城镇居民最高水平为25%(25.6%)，农村为73.8%(75.5%)，城镇居民养老金替代率最低水平为0.5%(0.5%)，农村为1.4%(1.4%)，“差别化”下的最高养老金替代率为“一刀切”下的两倍。按照目前参保居民以最低缴费档次为主且参保年龄较晚的情况，未来城乡居保个人账户养老金替代率水平很难满足城乡居民年老后的生活需求，即使加上基本养老金替代率水平也难以达到养老金替代率的适度水平区间(39%～56%)。[21]这也说明城乡居保的缴费水平虽具有很高的参保可及性，但由过低缴费档次导致的未来过低养老金替代率水平，是城乡居保发展的一大隐患。城乡居保制度虽然已经统一，但由于城乡居民人均收入存在较大差距，二者的养老金替代率也存在较大差距，农村居民的养老金替代率水平较高的原因在于其较低的人均收入水平。城乡居保制度存在的较大的替代率差距也反映出，制度统一后面临着如何确定适度的养老金替代率水平及基本养老金水平的问题。

2.不同参保年龄的个人账户养老金替代率的比较

从模拟结果可以看出：在相同利率水平下，参保年龄越晚，替代率水平越低，缴费档次越高，参保年龄对替代率水平的影响越大；利率水平越高，参保缴费时间对养老金替代率的影响越大。表2、表3中替代率水平均存在50岁之后反而升高的现象，这与计算中对参保年龄不足15年，需要补缴时采取的缴费水平为参保当年的缴费标准有关，按照设定的城乡居保缴费及补贴增长率，参保年龄越晚，相应的缴费额越高，所以50岁之后的替代率出现反弹，但仍低于参保较早者的替代率水平。

3.不同缴费档次的养老金替代率比较

在“一刀切”补贴方式下，当选择最高缴费档次时，养老金替代率下降的趋势在“差别化”补贴方式下得以改变。当参保年龄确定时，城乡居保的缴费档次越高，养老金替代率水平也越高，利率水平越高，缴费档次所对应的养老金替代率水平差距越大。这也说明，个人账户记账利率也是影响制度激励效果的一个重要因素。由于农村居民人均收入水平较低，在相同的缴费水平变化下，其养老金替代率水平的变化幅度大于城镇居民。

4.不同缴费补贴递增水平下的养老金替代率比较

对不同缴费补贴递增水平下的养老金替代率进行比较发现，以10元递增的补贴方式下养老金替代率水平高于以5元递增的补贴方式，但这种差异在较低缴费档次下并不明显，只有当选择较高缴费档次(600元以上)时，10元递增补贴的影响才凸显。

5.固定缴费率方式下的养老金替代率

根据分析结果，不论在何种补贴方式下，城镇居民和农村居民的养老金替代率水平都存在明显差异，造成这一差异的主要原因在于城镇居民和农村居民人均收入差距较大。为使统一后的制度在养老金替代率方面也能有统一的衡量标准，确保城乡居民缴费水平随其人均收入的增长而增长，从而保证老年后的养老金替代率水平，本文进一步计算了固定缴费率下的城乡居保个人账户养老金替代率水平。具体方法为，参照“城职保”个人账户缴费比例，城乡居保个人账户缴费比例也采取8%，缴费基数采取了城乡居民人均收入水平，政府补贴为个人缴费水平的20%(计算结果见表4)。在固定缴费率方式下，城乡居保个人账户养老金替代率相同且有了不同水平的提高，替代率的变化主要受参保缴费年龄和个人账户记账利率的影响，记账利率变化对替代率的影响大大超出了参保缴费年龄变化的影响。

根据上述结果分析，与“一刀切”补贴方式(表3)相比，“差别化”补贴方式下的养老金替代率增加了0.1%～0.5%，缴费档次越高，参保年龄越早，替代率水平增幅也越高。“差别化”补贴方式虽然强化了“长缴多得、多缴多得”的激励机制，但效果并不明显，当制度缴费方式变为固定缴费率时，养老金替代率水平得到明显提高。

四、结论及政策建议

尽管“差别化”补贴方式提高了替代率水平，但由于缴费档次过低，导致过低的个人账户养老金替代率水平，也使“差别化”的激励效果并不明显。而固定缴费率的方式可以有效提高养老金替代率，也能防止城乡居民收入差距导致的养老金替代率分离。城乡居保激励机制所遭遇的现实困境反映了制度缴费方式中存在的问题及制度的不成熟，也提醒我们在扩大养老保险覆盖面的同时，更要注重对制度的完善。

本文认为应从以下几个方面对现行制度的激励机制进行完善：(1)城乡居保个人账户基金收益率是“多得”的条件，如何提高收益水平是增强制度吸引力的关键。较低的统筹水平、欠发达的金融环境等因素使城乡居保个人账户养老金的安全性和收益率面临更大的挑战，如何在保证资金安全的情况下实现高收益率是城乡居保制度发展的关键。(2)虽然采取多档次的固定缴费额方式，能很好地解决居民参保可及性的问题，但也限制了制度的保障水平，且不易反映经济发展水平对缴费的影响。而采取固定缴费率的方式，不仅可以使城乡居民的养老金替代率水平得到统一，还能使个人缴费充分体现人均收入的增长情况。(3)要在自愿的前提下实现制度的激励效果，不仅要做到制度的透明、公正，更要赋予居民应有的权利。尽快实现城乡居保信息化管理，使参保居民通过社保卡可以及时清晰的查询个人账户的缴费、收益等信息，降低养老保险等待期过长对居民参保缴费行为的影响，通过“看得到”的实际收益减弱农民的观望心理，提高居民对制度的信任水平和忠诚度。同时，建立参保居民对制度运行、资金管理等的了解和监督渠道，加深居民的政策认知度。

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