虚拟社区对民众参与行政的平台作用浅析

王冬梅,李 艳

（遵义师范学院马克思主义学院，贵州遵义563006）

党的十九大报告提出要坚持全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法行政是建设法治政府的必然选择和内在要求，而依法行政需要民众多角度的参与，所以党的十九大报告又指出要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。网络虚拟社区的蓬勃发展为民众参与行政提供了平台和媒介。

一、虚拟社区为民众参与行政创设了平台

依法行政，一般是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政是市场经济体制条件下对政府活动的要求，也是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。行政机关依法行政直接决定着人民福祉的实现程度，因此依法行政需要民众的参与。

1.行政的目的决定了民众应参与其中

习近平总书记曾经说过：“政之所要，在乎民心。”保障人民群众的根本权益是依法行政的出发点和落脚点。我国人民民主专政的国体性质确认了人民群众当家作主的主体地位。人民群众是依法治国的主体和力量源泉，因此必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。在我国，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规的执法工作都是由行政机关承担的[1]，各级政府是否以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，能否严格执法、依法行政，直接体现着国家法治文明的程度以及法治中国建设成效的大小。

首先，行政机关作出行政决策或执行之前应当征求、听取或参考民众的意见。常言道：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”习近平总书记在2015年考察贵州遵义花茂村时指出：“政策好不好要看乡亲们是哭还是笑。”行政机关要为人民群众办好事、办实事，就应当从实际出发，深入基层，了解民众的利益诉求，让民众畅所欲言。不论是在行政法规、规章、政策的制定过程中，还是在具体行政行为的实施过程中，都应当倾听民众的声音，考虑民众的感受，否则难免存在主观臆断造成对群众利益的直接损害或间接损害。

其次，行政权力的运行和使用应当自觉接受民众的监督。由于权力存在对人财物的支配，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”我国在权力监督方面的力度逐渐加大，正在努力形成以党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等为主要内容的科学有效的权力运行制约和监督体系。基于行政权力的运行更接近民众，民众监督有助于促进行政权力运行的科学和有序。

2.传统模式下民众参与行政的积极性不高

依法行政的有效实施需要民众积极提出利益诉求并监督行政权力的运行，而从现状来看，民众以传统方式参与行政的热情总体不高。中国几千年的“家国”思想绑架和统治驯服造就的更多的“顺民”，对于施政者的行为持有冷漠麻木的看客心态，正如一些先进的中国知识分子在辛亥革命失败后所认识到的，少数先觉者的救国斗争之所以屡遭失败，其原因在于国民对此如隔岸观火、熟视无睹。随后的新文化运动对于人们冲破封建思想枷锁起到重要作用，五四运动之后中华民族救亡图存的新征程以及新中国建设的历程进一步教育了民众，人民当家作主的意识逐渐形成并发展，尤其改革开放以来，在行政机关遭遇“门难进、脸难看、事难办”的三难窘境得到明显缓解。但是民众的畏官心理依然明显，不愿向行政机关表达诉求，监督行政权力运行必然心存忌惮。事实上，前述状况反映了在现实社会中民众怠于行使建议权和监督权的一种文化状态。余秋雨先生曾经讲到，文化是一种养成了习惯的精神价值和生活方式。显然，要提升民众参与行政的积极性，要大力营造激发民众参与意识的文化氛围。

3.虚拟社区的开放式文化激发民众参与行政

虚拟社区的蓬勃兴起带动了参与式文化的发展。虚拟社区(Virtualcommunity)的定义最早是由瑞格尔德(Rheingole)提出的，他将其定义为“一群主要藉由计算机网络彼此沟通的人们，他们彼此有某种程度的认识、分享某种程度的知识和信息、在很大程度上如同对待朋友般彼此关怀，从而所形成的团体。”[2]目前国内许多门户网站都建有虚拟社区，一些网站创建社区是为了跟随时代发展而将其作为网站不可或缺的组成部分，如人民网的强国社区、搜狐社区等；一些网站将社区作为网站发展的重要依托，如天涯社区、知乎、铁血社区；一些网站创建社区是为了吸引访客并对其加以引导，从而促进其主营业务的发展，如淘宝等购物网站创建的社区，以及多数财经证券网站所创建的股票社区——股吧；一些高校的门户网站所创建的社区往往成为联络学生的重要纽带，如清华的“水木清华”社区、西安交大的“兵马俑”社区等。

虚拟社区曾经是“键盘党”的独有领地，而随着网络应用技术的提升，移动网络俘获了越来越多的“低头族”。民众之所以乐于沉浸其中，在于虚拟社区为民众创造了与现实环境不同的表达情景，具体而言，主要包括以下几方面：首先，接受与传递信息的方式不同，在虚拟社区中，人们可以冲破时间和空间的限制，与他人分享或者参与讨论所关切的问题，实现由“读”到“写”，由单向扩散走向双向互动，网民也不再是被动的信息接收者，甚至不是传统意义上的媒介消费者，他们变成了更为主动的信息分享者与传播者，这便是美国媒体分析家亨利·詹金斯提到的 Participatory Culture，即“参与式文化”。[3]其次，虚拟社区在很大程度上扩大了人们与他人交往的广度，有助于人们寻找志趣相同的人畅所欲言，“亚文化”的兴起也就成为其佐证。[4]再次，虚拟社区赋予人们更强烈的表达欲望，当前网络用户管理方面相对宽松的制度设定使得虚拟社区的成员可以蒙上“面纱”，很大程度上减少了人们发表言论时的身份、性别等顾虑。在虚拟社区参与式文化氛围的熏陶下，民众通过虚拟社区向行政机关表达诉求、监督行政权力运行的顾虑也会很大程度上削弱，从而提高行政参与的热情，实践也充分证明了这一点。

二、民众在虚拟社区的参与提升依法行政的效能

虚拟社区的快速发展弥补了传统社区中民众参与行政热情不足的缺陷，事实表明，民众通过虚拟社区参与行政对行政机关依法行政起到了积极的促进作用。

1.促进了行政行为的公开透明

阳光是最好的防腐剂，民众对行政权力的运行实施监督，首先应当了解行政权力运行的过程，即行政行为应保持适当的公开透明度，行政机关应当及时、准确地向公众提供可以为公众知晓的信息。工信部数据显示，2018年4月，我国移动宽带用户（即3G和4G用户）总数达12.2亿户，占移动电话用户的82.2%。4G用户总数达到10.8亿户。这些数据表明，随着信息技术的发展和移动终端数量的迅猛增加，当民众强烈地渴望获知某一信息而又无法从官方渠道及时取得时，虚拟社区将为小道消息迅速蔓延提供广阔的平台，即使这些信息不够准确甚至是谣言，仍然会有大量网民相信并轻松地转发出去，其结果有可能引发社会恐慌，甚至造成严重的社会危机。2011年“7·23”甬温线特大铁路交通事故后，被冠以“水军首领”“谣王”绰号的秦火火（本名秦志晖）编造了铁道部对中国人与外国人实施差额赔偿标准并向意大利籍乘客赔偿3000万欧元的谣言，该谣言在两小时便被转发一万多次，这一事实充分说明了虚拟社区成员渴望获取相关信息的迫切程度以及通过虚拟社区散布虚假信息的危害性之烈。

我国政府已经认识到建立政府信息公开制度的重要性并着手这方面的实践。当今世界许多国家已形成共识，即保障公民依法获取政府信息、参与行政管理有助于促进民主决策和依法行政，因此各国纷纷制定了信息公开法。我国基于政治改革的需要和顺应互联网快速发展的形势，国务院于2007年制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明文规定了行政机关应当公开的信息范围、方式和程序，但是在实践操作层面对于信息披露滞后或者披露不实的现象仍屡见不鲜。例如，2016年夏季，我国多地遭遇洪涝灾害，灾情牵动着亿万中国人的心，人们渴望获得详实的信息，但是个别地区的官方报道引发了网友在虚拟社区的质疑和吐槽。7月29日，李克强总理在考察国家防汛抗旱总指挥部时强调，各地要实事求是公开发布汛情灾情，及时回应社会关切。既不掩盖事实，也不要夸大事实，让政府公布的真相跑赢网上不实传言。[5]毋庸置疑，“谣言止于智者”，民众积极参与虚拟社区的讨论促进了政府行为更加公开和透明。

2.推动和促进行政立法的完善

依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力。江平老师在为《认真对待权力与权利》撰写的书评中曾这样表述：“公权（权力）与私权（权利）是法学不能绕开的永恒主题。私权法无禁止的即为合法，公权法无授权的即为非法，这是现代法治的精髓。”依法行政要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

依法行政首先应当明确所依据的“法”。我国在法治建设过程中主张依宪治国，宪法作为我国的根本大法，任何个人、团体或组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章为重要组成部分，由多个法律部门组成，我国已建成并且正在不断完善中国特色社会主义法律体系。行政机关立法通常是出于对上位法的执行，很多情况下会考虑行政效能的实现，而有时可能会由于过分强调效能而忽视对法律体系完整性的把握，在这种情况下，虚拟社区可以发挥重要的推动作用，促使行政立法的改进和法律体系的完善。2003年孙志刚事件是一个典型的例证，受此影响，国务院废止存续了20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这也标志着违反宪法的收容遣送制度的终结。从事件发生到国务院废除收容遣送制度，前后历时仅3个月。对于孙志刚事件的曝光，人们记忆犹新的是《南方都市报》的率先报道以及各类媒体的急速跟进，然而最先接触该事件的记者在十年之后回忆说他的线索来自虚拟社区——西祠胡同。[6]在行政机关立法过程中，虚拟社区的讨论也会起到积极作用。国务院在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定过程中，在征求意见的一年时间里，先后两次发布征求意见稿，分别收到意见和建议65601条和37898条。[7]对目前仍能检索到的信息进行统计显示，仅天涯社区就共计发布相关帖文76篇，单贴被回复较多的达到351人次，可见民众通过虚拟社区参与立法的热情。

3.促进行政机关公正、文明执法

首先，虚拟社区有助于行政机关公正执法。公正执法是法律公正精神的体现，是执法工作人员的执法准则和执法纪律。公正执法要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，力争做到不偏不纵、罚而有据。山西黑砖窑事件暴露出的是典型的行政机关对于违法行为在监管方面的不作为，从整个事件的引爆和发展过程来看，虚拟社区对问题的揭发和批判起到了关键性的作用。

其次，虚拟社区有助于行政机关文明执法。文明执法要求行政机关在严格依据法律的基础上，秉承以人为本、依法行政、执政为民的理念，充分尊重行政执法相对人的权益，坚持教育与处罚相结合，管理与服务相结合，不断提高行政执法效能，促进和谐、法治社会建设。然而实践中时常出现行政机关在执法过程中被指斥“暴力执法”、不文明执法的情形，不时引发虚拟社区网友的口诛笔伐，遭到讨伐最多的行政机关非城管莫属。安宁城管打人事件可谓是一个典型案例。2016年6月下旬兰州市安宁城管连续打人事件引发网友强烈谴责后，安宁区委、区政府迅速责成相关部门调查处理，并安排部署了为期两个月的城管执法队伍作风纪律大整顿，以“规范执法、严格执法、文明执法”为主题，加强队伍管理，全力推进标准化执法，提高执法水平，以防此类不文明执法行为再次发生。①详见王宏泽的报道《安宁城管10天之内打了6次人，执法局终于坐不住了……》，网址：http://news.gmw.cn/2016-07/03/content_20809783.htm。在改善行政执行形象的过程中，一些地区的城管实施的“鲜花执法”“围观执法”“敬礼执法”等执法创新曾受到网民的点赞。

三、规范和升华虚拟社区功能，促进民众有序参与依法行政

依法行政的实现需要民众的参与，通过虚拟社区这一平台发表见解是当前民众参与的主要方式，也是一种较为便捷、高效的方式，对于依法行政起到了积极作用，然而在全息信息理论视域下，虚拟社区的平台作用还没有得以充分发挥，笔者认为，应从以下两个方面进行提升。

1.为行政机关集纳民众的关切创设便捷通道

可以肯定，不论是民众在网络中对事件的揭露与传播，还是民众对时事的评说与寄语，凡是关乎行政机关职责的、关乎人民群众利益的，都牵动着行政机关的神经。我们看到，通过网络途径加强与民众的联系越来越为各级行政机关所重视，这也是政府实现效率与公平价值张力②刘振勇博士在《论效率与公平的价值张力及政策实践》一文中提到“效率与公平的价值张力”一词，他认为新时期我国政府应该秉持公平与效率的中庸和谐理念以及相应的政策实践。最佳状态的必然要求，因为民众的呼声中包含了对公平的理解与追求。各级人民政府及主要行政部门都建立了网站，这类网站成为行政机关向民众发布相关信息的重要平台，一些行政机关也将其作为收集民意的重要渠道，而这种收集更多地是以公开信箱的形式进行的。在众多行政机关网站中几乎没有为民众创建专供讨论的“社区”。这在一定程度上制约了民众发声的积极性，民众更乐于到相对自由的非官办网站发表意见。问题在于行政机关是否应当主动地从海量网络信息中找寻关乎行政的民众呼吁？行政机关又将如何去找寻？关于第一问，主要涉及行政权运行特征的问题。现代政治中，行政权被普遍认为应当为实现人民利益而运行，缘于它属于人民，故应当受制于人民。我国宪法规定公民有权对包括行政机关在内的国家机关及其工作人员进行批评和建议。①我国《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。民众在虚拟社区发表与行政相关的言论，一定程度上是在行使对行政机关的批评权、建议权和监督权，因此，行政机关应当听取。关于第二问，主要涉及技术层面可行性问题。一方面，应设立专职行政机构搜集与行政相关的网络信息；另一方面，为虚拟社区的网络平台管理者设定监管职责。

2.为社区成员的言论自由设定合理的限制

虚拟社区在民众行使言论自由方面发挥着重要作用，成为网民进行社会监督的主要阵地。英国《泰晤士报》曾指出：中国网民成为“网络义务警察”。2008年，在汶川地震哀悼日，一名年轻女子因在网络视频中辱骂四川地震引发网友震怒，随后一个“号召13亿人一起动手把她找出来”的“搜索令”在网上迅速传开。从网上声讨到警方根据网友提供的线索将该名女子找到并扣押，仅仅用了不到半天的时间，足见虚拟社区的强大。但同时，利剑的另一刃也可能伤及本应由法律保护的权益。2015年，国家互联网信息办公室发布《互联网用户账号名称管理规定》，确立了“后台实名、前台自愿”的原则，然而如何确保民众的隐私权不受侵害还有待网络技术的提升。

四、结语

民众应以行使建议权和监督权的形式参与行政，虚拟社区参与式文化的兴起为民众提供了参与的平台。凭借虚拟社区，民众的参与有助于促进依法行政水平的提升。如何更好地实现虚拟社区在民众参与行政中的作用，有赖于行政机关在虚拟社区搜寻民众呼声的实现程度以及民众在虚拟社区发声的限度。