论土地生态经济学与国土空间用途管制——兼论王万茂教授《土地生态经济学》的学科贡献

黄贤金

（南京大学国土资源与旅游学系，江苏 南京 210023）

土地作为自然经济综合体，是人地关系系统的重要组成部分；土地作为空间，则是生态文明乃至“五位一体”战略落实的支撑。而以土地要素为主导的土地生态经济系统，作为生产资料和自然综合体的土地要素在特定时空范围内的生态经济系统[1]，则是区域人地关系和谐的基础，更是生态文明尤其是国土生态文明建设的基础。因此，土地生态经济系统的认知与研究，不仅有利于更为科学地认知山水林田湖草生命共同体的理论内涵及实践意义，而且更是有效开展国土空间用途管制的客观需要。由此，南京农业大学王万茂教授于1992年牵头创建土地生态经济学，这不仅对于拓展土地学科研究领域、推进土地学科建设具有重要意义，而且为山水林田湖草生命共同体理念“落地”、促进国土生态文明建设尤其是实施国土空间用途管制制度提供了理论和方法支撑。

1 土地生态经济学的提出与发展

土地学科发展为土地生态经济学的创建提供了构架空间与学术“土壤”。自20世纪80年代以来，尤其是20世纪90年代以来，土地管理实践的发展，催生了土地学科建设。作为中国土地学科建设与发展最有力推进者，王万茂教授一直致力于推进土地学科建设的发展与倡导。围绕土地学科建设开展了较为系统的研究[2-6]，对中国不同阶段土地科学学科建设与发展产生了重要的影响, 尤其是其中所体现的土地科学学科发展战略构架对中国土地科学学科建设的进一步繁荣与发展具有重要意义[7]。

土地要素作为“万物之母”、“财富之母”，是多学科关注的对象，因此，作为以土地要素为研究对象的土地学科具有边缘性和交叉性，“所组成土地科学的分支学科可能具有不同的科学属性”。王万茂教授于1991年撰文提出,“若要进行学科分类, 最好将其分为基础学科、应用学科和工程技术学科三类。基础学科以土地自身为研究对象, 以研究土地和土地利用的形成、发育和演变规律为中心内容, 把应用学科的理论、原理加以抽象、概括、总结和提炼而形成, 如地籍学、土地利用学、土地生态经济学等”[2]，从而提出了土地生态经济学这一土地科学应用学科，因此，也正是基于中国土地学科发展的迫切需求，王万茂教授组织编撰并于1992年出版了《土地生态经济学》[1]。

《土地生态经济学》这一著作，提出了土地生态经济系统的内涵、特征、结构、功能，阐述了人口与土地生态经济系统的内在关系，论述了土地生态经济生产力、土地生态经济价格、土地生态经济评价、土地生态经济区划、土地生态经济规划等理论及方法，具体分析了耕地、林地、草地、水域以及市地、工矿地、旅游地等主要建设用地生态经济系统的开发利用，提出了土地生态经济发展政策，并构建了土地生态经济政策体系，其对土地生态经济学学科内容的阐述具有系统性、科学性、实践性特点[8]。需要指出的是，虽然此前已有学者关注土地生态经济问题，并开展了土地生态经济设计[9]等有关研究，但应对中国土地生态经济问题，系统揭示土地生态经济学的理论内涵的研究却未见报道。因此，这一著作的出版，不仅拓展了土地学科的应用领域，更是提升了土地利用与管理的基础性地位[10]，为基于山水林田湖草生命共同体理念，实施国土空间用途管制制度提供了学科支撑。

基于土地利用多宜性而产生的土地利用系统及其空间开发的生态经济问题，不仅是中国土地利用及国土空间管制所面临的突出现实问题，也是全球土地生态经济系统关注的重大科学问题。由此，《土地生态经济学》著作的出版，引起了学者对于土地生态经济问题更为广泛的关注，从而也积极地引领了中国土地生态经济研究的发展。从CNKI知网系统统计，1992年（含当年）前有关土地生态经济学的研究论文共计16篇（占4%），1993年以来则达到了355篇（96%），尤其是市地生态经济（36%）、土地生态经济（27%）、湿地生态经济（15%）、草地生态经济（10%）、耕地生态经济（8%）等方面的研究论文最多。其中，约1/6的土地生态经济论文、1/5的耕地生态经济研究论文来自王万茂教授培养的研究生或南京农业大学土地学科团队[10]。

土地生态经济系统是耕地、林地、草地、水域用地、建设用地、生态用地以及未利用地等各类用地生态经济系统的空间集合，因此，是“山水林田湖草生命共同体”的理论表述。一个运行稳定、效益持续的土地生态经济系统是土地与非土地要素、自然与非自然要素等在土地生态系统与土地经济系统中相互作用、有序协同、复合配置的结果，具有系统构成的复合性、资源禀赋的地域性、结构共轭的协同性、系统功能的可塑性等特征，表现出显著的国土空间异质性。由此，土地生态经济学科的建立为更为深刻地理解和认知国土空间用途管制制度提供了学科基石。

2 国土空间用途管制的土地生态经济学分析

国土空间是人类活动参与下空间域沿时间轴发展形成的动态、多维、复杂的人地关系时空系统[11]，并以土地为载体或空间依托。而国土空间用途管制的核心在于，以土地生态经济系统优化为基础，通过各类土地生态经济系统的用途管制实现国土空间整体或区域功能的最大化。因此，土地生态经济学为认知国土空间格局特征、引导国土空间格局优化提供了新的学科视角与理论基础。当前，中国国土空间格局中所存在的区域空间开发失衡、城乡差距保持高位、产业空间布局欠当、“三生空间”协调不够、陆海开发缺乏统筹等问题，其实也是一定程度上没有遵循土地生态经济系统规律的结果或产物。因此，基于土地生态经济学理论与方法，可以更深刻地揭示国土空间系统的规律性，并为国土空间用途管制制度实施提供理论借鉴与方法支撑。

2.1 协调土地生态经济系统结构关系，是国土空间用途管制有效性的基础所在

土地作为要素，是土地生态经济系统的重要组分，而以土地要素为载体或空间依托的国土空间，也是以土地要素为“底盘”的，因此，土地生态经济系统结构直接影响着国土空间格局及其功能特征。而要实现土地生态经济系统的优化，需要从可持续的生态经济生产力角度，布局或优化土地资源的开发、整治、利用、保护以及生态修复等决策，实现耕地、林地、草地、水域用地、生态用地以及建设用地等各类生态经济系统的有序耦合。可见，土地生态经济学的产生不仅为“研究土地和土地利用问题提供了有力的工具[1]”，而且也为优化国土空间格局提供了基础支撑。习近平总书记指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”[12]。十九大报告中进一步提出“统筹山水林田湖草系统治理”，这也是对生态整治[13]理论的具体化。分散设置、部门割据的自然资源管理体制及机制导致了国土空间的破碎化管理，而“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”[12]，为此，十九大报告提出了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”，这更加明确了以自然资源系统为统一体，以国土空间用途为管制抓手，以污染排放为重要监管对象的国土空间开发保护制度。因此，土地利用不仅是自然技术问题和社会经济问题, 而且也是一个资源合理利用和环境保护的生态经济问题, 同时承受着客观上存在的自然、经济和生态规律的制约[14]。因此，通过实现土地生态经济系统的结构优化，持续提升土地生态经济生产力，有利于提升国土空间冲突的应对能力，从而为构建人与自然和谐的现代化提供积极保障。

2.2 协调土地生态经济系统空间关系，是国土空间用途管制着力点的根本所在

土地作为空间，是土地生态经济系统运行的载体，也是土地生态经济系统组成中自然环境、经济社会等各类要素依存、作用或流动的载体，即“土地资源是无法替代的重要的自然环境资源，它既是环境的组分, 又是其他自然环境资源和经济社会资源的载体。土地本身就是自然、社会、经济、技术等要素组成的一个多重结构的生态经济系统”[1]。因此，其是人类赖以生存和发展的载体，是区域经济、政治、文化、社会、生态等要素相互作用的“底盘”，同时，也是经济社会转型时期经济、政治、社会、文化、生态等要素冲突的“焦点”[15]。虽然自20世纪90年代以来，土地利用及其生态经济问题业已引起了广泛的关注，并且在土地生态经济制度建设上给予了前所未有的重视，包括以土地用途管制制度为支撑的土地规划、土地整治、重大土地开发工程的环境影响评价制度建设，以及土地生态修复与重建工程的实施，土地利用的生态经济评价研究等方面都取得了积极的进步，但对土地生态系统与土地经济系统缺乏有效的协调，以及过度重视局地空间上以耕地规模为核心的耕地生态经济系统建设，影响了土地资源空间配置的生态经济效益最大化，一定程度上加剧了不同地类土地生态经济系统的不协调性，也导致了土地生态系统功能的退化，加剧了国土空间冲突。主要表现是：行业战略冲突，或侧重开发、或侧重保护，均是面向国家战略，但侧重单一目标；空间需求冲突，国土空间有限，行业需求无限，产生空间需求结构性冲突；不同部门规划会在同一空间上规划不同用途，产生空间布局冲突[11]。因此，《土地生态经济学》有关土地生态经济学理论、方法的系统论述，不仅阐释了“山水林田湖草生命共同体”的土地科学内涵，而且也为支撑山水林田湖草生命共同体这一理念落“地”提供了学科基础。

2.3 协同土地生态经济系统外部关系，是国土空间用途管制系统性的本质所在

土地作为环境，是土地生态经济生产力得以实现的重要基础。土地环境是指存在于土地外部的物质、空间和人类社会体系, 包括土地自然环境、土地工程环境、土地社会环境三大板块,土地环境决定着土地的价值、利用方式、利用结构和利用效益[16]。但是，长期以来，从中国土地利用与管理实践来看，更多地注重于土地资源本身的问题来开展土地利用与管理实践，对生态经济系统的外部性问题关注不够，包括土地利用的生态环境影响、社会发展影响以及对周边区域的影响等，这不仅影响了土地资源要素的可持续利用与管理，而且也影响了土地利用与管理在自然资源管理以及经济社会发展决策中基础性作用的有效发挥，从而加剧了土地要素与其他自然资源要素以及经济社会发展要素的配置或功能冲突。因此，土地生态经济学科的建立及其应用，进一步确立了土地要素在资源配置，尤其是新型人地系统构建中的基础性、战略性地位，为现代土地利用与管理创新、构建符合空间治理现代化要求的土地生态经济系统格局提供了理论支撑，也为更充分地发挥国土空间用途管制制度绩效提供了积极支撑。

3 基于土地生态经济学的国土空间用途管制创新

国土空间用途管制是土地生态经济系统有序运行的基础，而土地生态经济学是国土空间用途管制的理论支撑。作为土地生态系统与土地经济系统复合而成的土地生态经济系统, 其运行目标也具有多元复合特征，包括合理配置土地资源、持续增殖土地价值、创建且发展有序的人地关系格局、构筑并保持土地生态经济良性循环， 这4项目标要素相互制约、相互促进, 共同构成土地生态经济系统运行目标集合体[1]。为此，基于土地生态经济系统目标阐述国土空间用途管制。

一是以合理配置土地资源为核心，严格自然资源空间管理。土地资源作为土地生态经济系统中的自然经济综合体，承载着地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等自然要素以及城镇、村镇、道路、人文等社会要素，也是可度量、可定位、便于管制的具体空间[17]。因此，土地资源不仅是国界、行政界线划分的载体，也是自然资源产权界定的基础，还是自然资源要素配置的空间载体。为此建议：（1）严格合理配置土地资源的产权边界，以土地产权边界为基础，科学确定用水权、排污权、碳排放、采矿权等自然资源及环境产权，并建立合理的土地权益分享机制，从而为严格管理自然资源，并发挥市场机制在自然资源配置中的决定性作用提供基础支撑；（2）划定合理配置土地资源的“红线”边界，科学划定城市发展边界、基本农田划定、生态红线三条红线控制，协同生产—生活—生态“三生”空间，实现土地生态经济系统保护与发展的统筹与协调；（3）落实合理配置土地资源的“弹性”边界，城市发展、经济建设、技术进步等的不确定性，以及气候变化对于土地资源及其他自然资源利用的影响，影响着土地资源的合理配置，也为合理配置土地资源提供了一定的“弹性”边界，因此，需要揭示土地资源时空配置的规律性，并科学考虑各类因素的影响“弹性”，确定合理配置土地资源的“弹性”边界，实现土地资源要素与经济社会发展以及其他自然资源要素的时空协同。

二是以持续增殖土地价值为目标，提升土地生态经济生产力。土地生态生产力是土地生态经济生产力实现的基础，也是土地经济生产力实现的前提。因此，持续增殖土地价值，是土地生态经济价值的整体提升，但其核心是土地生态生产力的增殖，是土地生态价值的增殖，这是土地生态系统良性循环的根本要求。为此建议：（1）构建持续增殖土地价值的生态补偿机制。基于开发、整治、利用等重大工程可能引致的土地生态系统价值损失，建立土地生态补偿机制，实现土地生态系统的保值增值。（2）构建持续增殖土地价值的生态修复机制。针对业已破坏或损坏的土地生态系统，结合土地生态经济功能的需要，开展土地生态修复，改善或提升土地生态经济功能。（3）建立持续增殖土地价值的生态重建机制。针对土地生态经济功能不适应区域发展要求或生态环境建设要求的区域，结合自然条件以及经济社会发展需要，开展土地生态系统重建或再构，形成与区域整体发展相适应的土地生态经济系统，从而实现土地生态经济生产力的持续增长。

三是以创建且发展有序的人地关系格局为基础，优化土地生态经济系统结构。有序的人地关系格局依赖于土地生态经济系统结构的优化；优化的土地生态经济系统结构促进了人地关系格局的有序化。为此建议：（1）以资源环境承载力为基准，确定区域最大的土地开发度，协调区域资源生态环境与经济社会发展关系，并据此优化土地生态经济系统的保护与发展的空间结构；（2）以区域发展协同度为指引，促进区域间功能互补与空间共享，并据此优化区域及区域间的土地生态经济系统用地结构；（3）以全球竞争力为导向，并在全球分工中加强土地开发利用合作，促进区域人地关系格局优化，优化土地生态经济系统的境内外开发结构，改善或提升区域土地生态经济系统功能。

四是以土地生态经济系统良性循环为保障，构建支撑美丽中国的山水林田湖草生命共同体。土地生态经济系统良性循环，是土地生态系统与土地经济系统的协调发展，是美丽中国的“用地写照”，是山水林田湖草生命共同体的“用地体现”。因此，“为了实现物质文明、精神文明和生态文明的高度统一，就土地生态经济系统来说，必须推行土地生态经济协调发展政策”[1]。为此建议：（1）以物质代谢效率改善为前提，构建物质代谢效率高、土地占用少、生产力产出高的土地生态经济系统；（2）以土地要素与其他自然资源优化配置为路径，实现土地要素与水、土、气、生等要素的优化利用，形成用地结构合理、用地布局优化、用地效率持续的土地生态经济系统；（3）以山水林田湖草生命共同体构建为目标，建设用地、耕地、林地、草地、水域用地等各类用地生态经济系统功能协调、布局有序、产出高效，形成因地制宜、因时制宜、永续利用的土地生态经济系统。

（感谢南京农业大学王万茂教授在本文写作过程中给予的进一步指导；感谢南京大学国土资源与旅游学系博士生叶丽芳、硕士生谭琦川为本文文献分析、资料整理等方面所作出的工作。）

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