新加坡人民行动党一党长期执政原因探析——基于新加坡选举的视角*

余帅军

新加坡是东南亚国家中的一个小国，自1959年自治以来，在过去的几十年时间里，一跃成为东南亚乃至世界先进的工业化和现代化国家，实现了经济增长、政治稳定和社会治理等方面的协调发展，被世人称之为新加坡奇迹。而创造这一发展奇迹的原因，很大程度上源于人民行动党在新加坡所创建的独特的“一党独大”政党竞争体制。新加坡是典型的一党独大政体，自人民行动党1959年大选获胜以来，持续半个多世纪始终保持执政地位，成为世界上多党制国家中对国家控制力最强、执政时间最长的政党之一。

事实上，一党独大的新加坡并非只有人民行动党这一个政党，根据《新加坡年鉴》记录，到今天为止，新加坡注册的政党有28个之多，这些政党是独立且不受支配的反对党，所有的政党（除了共产党）都享有合法地位，都可以平等参与新加坡国会选举，在理论上也都有执政的可能。但新加坡的一党独大又有别于一般意义上的一党独大，这是因为，新加坡自独立以来就由人民行动党长期执掌政权，反对党也一直在这种政治形态下存在，根本无法在议会中获得议席，或只占了极少数的议席，虽然它的得票率并不是极少数。换言之，新加坡的政党体制既具有一党制中一个政党长期把持执政地位的特点，同时也具备了多党制中相互掣肘，互相竞争的特征。[1]因此，从形式上看，每5年一次的大选是人民行动党在多党竞争体制下获得执政地位的唯一合法渠道。但从实质上看，大选已然异化为对人民行动党执政地位的确认仪式。[2]而在新加坡的历次大选中，人民行动党之所以能够保持长期一枝独秀与一党独大，并将反对党排除在政权之外使其不能有所作为，与其所实行的选举制度、制定的选举规则，以及精心设计的选举战略密不可分。

一、人民行动党的选举战略：长期执政的前提

任何一个政党一旦登上执政党的舞台，就是要达到执政的预期目标，巩固自己的执政地位。要做到这一点除了要拿出政绩外，就是要排除反对党的干扰。[3]人民行动党及其领导人也充分认识到这一点，因此，在其执政期间，人民行动党根据国内外经济环境的变化，适时调整经济发展战略，经过几十年的不懈努力，取得了经济建设的斐然成就和民生的极大改善，充分展现了人民行动党出色的政治绩效，赢得了新加坡人民的充分信赖和广泛支持。在惩处异己与维护政权的有效性方面，人民行动党也从战略层面，进行了一系列设计，如吸收优秀人才，垄断政治精英、控制传媒与基层组织等，对选举所需资源的全面控制和垄断，使人力和物力都非常匮乏的反对党，只能在有限的框架内活动，从而使其永远处在政治权利的外围，确保了人民行动党的长期一党独大。

（一）延揽优秀人才，垄断全国精英

精英治理是任何国家的政治常态，从普罗大众中识别精英，满足他们的参政需求，有可能为执政争取更稳固的政治支持。人民行动党人相信，只有不遗余力的去发掘人才，并让他们加入人民行动党，才会不断壮大自己，同时，也会使反对党因为缺少人才而变得脆弱，无法对其统治地位构成挑战。因此，人民行动党在延揽人才和吸纳精英方面，主要采取了两方面政策：

第一，主动猎人，网罗优秀人才加入人民行动党。新加坡的人力资源十分匮乏，优秀的政治精英更是稀少。为了物色最优秀的人士组成政府，人民行动党一方面从党内基层组织的积极分子中选拔合适人选，另一方面也积极主动的招募和游说各行各业的优秀人士参政。为了确保所选拔的人才的综合素质足够优秀，人民行动党也实行了严格的政治人才遴选系统，并通过茶叙的方式，对所有具备参政潜能的人选，进行许多层次的面试、筛选，以及心理测试，以确定候选人的个人品能和心理素质足够出众。而对于那些不愿为人民行动党服务的社会精英人士，为了确保他们不会加入反对党阵营，人民行动党也通过安排他们加入政府的半官方机构、基层组织等方式，将其“收编”。因此，人民行动党正是通过这种“党找人才”的方式，将新加坡的杰出人士几乎吸收殆尽，从而使反对党常常缺乏人才，而无法壮大自身实力。

第二，惩处异己，形成震慑。为了达到对精英人士的全面控制和垄断，人民行动党一方面将有才干的人士引入党内，另一方面对于那些选择加入反对党阵营的人才，也采取严厉的打击行动，形成一种震慑效用。人民行动党对付反对党人士的态度异常决绝，手段也很多，除了以控告和逮捕行动之外，也广泛揭发和贬低反对党人士的品德，并进行大肆宣扬，使其遭受巨额的金钱损失而破产并退出政坛，也使他们的家人受到牵连。在新加坡反对党历史上，就先后有多起因领导人参选而导致家破人亡的事情发生，例如工人党候选人邓亮洪，在1997年参选前后，就接连遭受一系列诽谤诉讼，并最终流亡澳大利亚沦为政治难民，可以说是家破人亡。毫无疑问，人民行动党对反对党人士的这种惩处和打击行为，对想要加入反对党的人才形成了震慑，而这种人才垄断方法，既确保了行动党自身在人才获取上的优势，也断绝了反对党的人才来源，使其无法形成威胁。

（二）整合并管制大众传媒，为“我”所用

人民行动党政府相信，在一个公开和开放的社会中，传播媒介对民意的影响是巨大和深远的。因此，整合新加坡媒体资源，并实行严格的审查和管制是一个重要手段。在具体操作上，首先，人民行动党整合国内各语言报章的出版，成立新加坡报业控股集团，使其成为新加坡唯一的报章出版商，负责新加坡所有报刊的出版发行，并由内阁部长担任主席。其次，针对以互联网为媒介的新兴传媒的快速发展，人民行动党政府成立了媒体管理局，对新加坡的网络媒体进行实时监控。最后，制定并完善相关法律法规，如《报章与印刷品法》《新加坡广播局法》《互联网操作规则》等，对凡是批评政府政策或者传播不良价值理念的外国报纸和杂志进行制裁，对于企图通过网络实施犯罪行为者进行逮捕。这样，人民行动党通过一系列的举措实现了对新加坡报刊、广播、电视、网络等大众传媒的管控。

事实上，整合与管控只是手段，而人民行动党的最终目的是要使新加坡的媒体资源形成一种亲人民行动党的立场，并最终为自己所用。因此，人民行动党也积极利用这一优势，发挥传媒的“政治打手”作用。一方面，减少反对党的媒体曝光率，使反对党只能在有限的空间内实施竞选活动；另一方面，对反对党的政策及其领导人的行为进行大肆歪曲和抹黑，并制造负面新闻，而没有同等机会进行反驳和辩解，从而使他们处处受限。可以说，正是人民行动党对社会信息的全面垄断，使反对党在历次大选前后处于绝对不平等的劣势地位，使其很难有所作为。

（三）建构基层控制网络，限制反对党的发展空间和政治资源

基层组织是政府与民沟通以及民众给政府提供各种政策反馈和心声的重要桥梁，它既是政府行政的一个不可或缺的组成部分，也是民众参与民主程序的主要渠道。人民行动党深知，要争取民心，获取选民信任，将多元化的种族社会团结在人民行动党周围，就必须搭建基层组织网络。到目前为止，人民行动党已经形成了一个由人民协会统管，下辖四大基层组织（公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会，以及社区发展理事会）的庞大基层组织网络。这些基层组织分别负责与人民基本生活息息相关的各项管理工作，例如：组屋修缮、拨发救济金等，人民行动党安排所有的国会议员担任选区内的各基层组织顾问，议员也通过定期的联系选民，以及参加各基层组织的活动来接触选民，从而增加感情获得信任，但是当选的反对党议员却被排除在外，并且人民行动党政府还千方百计的阻止反对党靠近基层组织。这样就造成了反对党无法接近选民，进而导致自身发展空间受限，广大的基层政治资源更是无法获取，也更不用说获得基层民众的选票了。人民行动党通过构建并牢牢控制基层组织网络，从而限制反对党的发展空间，并堵塞反对党获取政治资源的途径，进而实现自身的一党独大。

二、人民行动党的选举规则：长期执政的重要条件

纵观新加坡的选举过程，人民行动党之所以能一直保持一党独大的地位，除了其创造了良好的政治绩效获得选民认可，以及利用执政地位精心设计有利于自身的选举战略之外，在选举规则的制定上，也不断压缩反对党的竞选空间。相对多数当选制、肆意的选区划分、以及将城市建设和生活保障与大选结果挂钩等操作，是人民行动党在选举规则上的设计，这些都使反对党处于不利地位，这种对选举规则的人为操控与做法，使新加坡的选举偏离了民主和公正的轨道。

（一）实行相对多数当选制，造成席票失衡，限制公平竞争

新加坡实行的是相对多数当选制，简言之，就是在一个选区竞选中，获得多数选民支持的候选人或者政党当选，而且得票不一定要过半，也被称为“赢者全得”。从这一选举规则来看，它能够使获选政党取得全部议席，而落选政党却得不到任何议席。其特性导致得票率无法真实反映在席票的比率上，产生国会的席次分配不成比例，从而造成严重的席票失衡现象。据统计，新加坡的反对党，从1984年至2011年的七次大选中，平均得票率是34.9%，但它的得席率只有区区的3.25%，相反，人民行动党虽然只获得65.1%的选票，却得到国会中97.6%的议席数。[4]从这一结果我们不难看出，相对多数当选制所造成的严重的席票失衡，是反对党当选机会减少与自身发展受阻的一大原因。此外，席票之间的巨大差异，也使反对党在国会中仅占有极少数议席，从而导致了大部分选民的利益不能在国会中得到真实反映，而这对于反对党的政策表达也极为不利，使其无法与人民行动党享有平等的参政议政权，限制了执政党与反对党之间的公平竞争。

（二）控制选举局，根据选情划分选区

在现代民主国家，选举局对政党参加政治选举十分重要，谁掌控了选举局就等于掌控了选举的主动权。新加坡的选举局隶属总理公署，通常在大选前由总理委任一个选区审议委员会，负责审查选前各选区情况并进行划分选区的工作，然后向总理提出建议报告，由总理批准公布施行，也就是说，总理实际上掌握了选区划分的权力。如果反对党在某一个选区拥有较高的支持率，可能会击败人民行动党，那么选举局就会根据有利于人民行动党竞选的条件，将这个选区合并到人民行动党占绝对优势的选区，或者将这个选区分割成为不同的单选区，最终分散反对党票源，进而稀释其支持率。自人民行动党执政以来，根据选情，利用选举局对选区进行划分，在历届大选都有发生，而且随着近些年，反对党议席的增加，选区划分的规模和幅度也越来越大，选区划分结果公布的时间也不断压缩，以至于每一次选举，反对党都是在一个新的选区中参加竞选。正是这种不合理的选区划分，使人民行动党在每一次大选中，都能有绝对的优势获得选举胜利。

（三）城市建设和政府津贴与大选结果挂钩，引导选民投票方向

民生问题历来关系到一国社会稳定和执政党政权稳固。新加坡人民行动党政府为了稳固其执政地位，利用手中资源，将民生问题政治化。在这方面较为突出的就是，将涉及城市建设的民生项目（如组屋翻新、改善居民生活设施）以及发放政府津贴等与大选结果挂钩，以控制选民的投票倾向，从而为自己的得票率加分。人民行动党在历次选举中，都会向选民明确表示，如果反对党在某选区选举中获胜，政府将很难为该选区拨款用以修缮组屋和改善居民的生活设施。事实上，这也就意味着，在反对党有可能取得选民多数支持的选区，选民要想获得生活条件的改善，他们就必须放弃支持反对党，转而将票投给人民行动党。[5]此外，人民行动党在大选前，还通过向选民发放“新新加坡股票”、①水电杂费回扣以及其他援助金等方式，获得广大选民对执政党的支持，并影响选民的投票方向。可以说，人民行动党凭借着在竞争资源和机会上的绝对优势，为自己的蝉联执政增加了很多筹码，同时，也使得反对党长期受到制约，无法取信于民。

三、人民行动党的选举制度：长期执政的制度基础

新加坡人民行动党之所以能够长期执政，选举战略的制定和选举规则的设计操作固然重要，但与其独特的选举制度也不无关系。新加坡的政治体制是西方议会民主体系的内阁制，每5年举行一次全国公开大选，胜出的政党执政，组成政府与内阁，允许反对党存在并可以平等参与竞选。但自新加坡成立自治政府起，执政的人民行动党就从自身利益出发，设计并实施了一系列有利于维护政权的选举制度。这些制度最大的特点就是：通过实行集选区制，以增加反对党竞选的难度；设立非选区议员制和官委议员制，展现新加坡民主政治的形象，满足选民希望国会有反对党声音的愿望。事实上，这些制度只是具备形式上的民主，并不能根本上改变人民行动党一党独大的威权本质。

（一）推行集选区制，增加反对党竞选难度

集选区制是新加坡政府在多元种族、多元文化社会背景下的一项独特性制度创举。它是指在全国划分出若干集选区，每个参与角逐的政党由3-6名候选人组成，并且其中至少包含一名少数民族候选人。其最初设立目的是为了确保少数民族在国会中的代表，但是，随着政治情势的不断变化，集选区制逐渐演变成为执政党压制反对党的竞争势头，阻碍反对党竞选的工具。具体来说，一方面人民行动党根据大选形势的变化，不断调整集选区的数量和规模，使反对党因为缺乏人才和资金，以至于无法参加全部集选区的竞选，从而使人民行动党不战而胜。另一方面，人民行动党利用掌控新加坡选举局，使变更选区更加容易。具体来说，如果某一选区的反对党有可能在竞选中获胜，那么选举局就会把这个选区分割为几个选区，或者并入到另一个更大的选区，通过这种选区划分的方法来分散反对党的选票，进而淡化和降低选区的影响力。因此，集选区制度的推行，虽然保障了少数民族的政治利益，但是也极大的增加了反对党的竞选难度，使其始终无法撼动人民行动党的绝对地位。

（二）设立非选区议员制和官委议员制，以形式民主掩盖威权本质

非选区议员制和官委议员制是人民行动党为了缓和人民希望国会有反对党的愿望，而在国会中增加的议员种类。从制度本身的角度来说，非选区议员制是为了确保国会中有反对党代表，而规定在每次大选落选得票率最高的反对党为非选区议员，人数为3-9名。官委议员是国会从新加坡各个领域的精英人士中遴选产生，这些人必须不属于任何政党，而且不需要选举就可获得委任，人数为6-9名。从功能的角度来说，这两种制度所能发挥的作用都十分有限。非选区议员和官委议员虽然都具有民选议员的一切权利和职责，但是对涉及一些关键性事务，例如涉及宪法修正案、拨款法案，以及对政府的不信任动议等方面却没有投票权和表决权。因此，可以说，两种制度的设立，的确丰富了国会的议员结构，满足了部分选民要求政治民主的愿望，但是这种带有明显凑数性质的行为，并没有对新加坡一党独大的威权体制产生任何实质影响，人民行动党在自己设计的制度里面，仍然可以自行其是。

一党独大的政党模式在新加坡取得了巨大成功。人民行动党通过一系列的制度设计，连续执政50多年，新加坡在人民行动党的带领下，实现了从一个资源贫瘠的殖民小国到今天成为一个经济发达、社会有序、人民幸福的现代化国家。从合法性的角度来说，人民行动党依靠自身清廉高效的国家治理所取得的政治绩效，构成了其一党长期执政的合法性根基。这种良好的政治绩效使人民完全有理由相信：没有人民行动党，就不会有新加坡经济的高速增长和人民生活的极大改善。

但是，在民主社会里，“政党若不能推进民主政治，其生存就要受到挑战。”[6]在新加坡，抑制反对党的发展是人民行动党的一贯政策，自人民行动党执政以来，就不断通过选举挤压反对党的参政空间，使得新加坡国内的民主政治环境并未得到明显改善，当前，随着中产阶级的兴起和新加坡政治进入“新常态”，新加坡人民对于“家长式”模式以及强政府运作的管理方式呈现出更多不满，人民要求有更多的政治参与，同时希望国会里有更多反对党议员的诉求和呼声也日趋强烈，人民行动党一党独大的威权体制也必然面临着国内外压力。在这一情势下，从短期来看，有利于人民行动党的体制和选举制度仍然存在，凭借对资源的垄断和选举规则的操控，人民行动党仍旧会在席次的分配上享有更多红利，但是从长远来看，随着知识经济的日益发展和国家治理现代化进程的不断推进，势必带来不同阶层民众对国家发展走向的深层次思考。随着民众意识的觉醒，不可避免的会推动新加坡的民主化进程，而在这一过程当中，反对党的参政空间将会大大增强，新加坡的民主政治发展必然会实现质的突破，人民行动党一党独大的政治现状也势必面临更多挑战。

注释:

①“新新加坡股票”，是新加坡人民行动党政府为缩小国民收入差距而推行的一项新的财政计划。在这一计划中，每一位新加坡公民都将获得配股，收入比较低的国人将获得比较多的股票，在一定期限内，持有股票的新加坡公民可按比例获得股息。当国家经济表现良好时，国民还可以获得额外的股息，他们也可以将这些股息兑换成现金。政府也正是通过这种施加资产增值的方式，来帮助收入低的群体，以此缩小收入差距。