权力结构变更下的亚洲区域性公共产品供给

毕琳琳

一、区域性公共产品的理论阐释

“区域性公共产品”的概念首先由托德·森德勒提出，[1]指在一个更有限的地理范围内所产生的非竞争性和非排他性收益。戴威林·埃斯特瓦多道尔认为，区域性公共产品特点在于其好处有益于确定的区域。[2]在国际政治理论领域，现实主义首先使用“国际公共产品”概念，并将霸权稳定理论与公共产品供给理论联系起来。随后，自由主义也将这个概念应用于国际关系中，以解释国际关系中相互依存现象、共同机制建立以及共同行动的困境等问题。在国内，很多学者对提供区域性公共产品进行研究。樊勇明认为，一般来说，国际安排，机制或制度的成本只是由其所服务的国家共享并适用于某个地区，这些制度或机制被称为“区域性公共产品”。[3]

公共产品可以划分为三类：纯公共产品、准公共产品和俱乐部产品。与国际公共产品相比，区域性公共产品更侧重国家的重要性，通过各国中央政府、地方政府、国际组织等行为体的协同合作，在一定范围内提供跨越国界的公共产品，旨在解决贫困、恐怖主义、流行病等各类区域性问题。[4]公共产品的供给和需求是否平衡是衡量供给有效性的最高标准。[5]在实践中，区域性国际公共产品的讨论主要集中在三个地区：欧洲、北美和东亚。在欧洲地区，以法德为核心领导欧洲国家，探索出国家间共同供给模式；在北美，美国领导周边国家，形成以北美自由贸易区为代表的霸权国家供给模式。综合来看，在路径选择上，基于外溢效应的国家本位是区域路径成功的前提，贸易一体化通常是迈向富有意义的区域性公共产品供给一体化的第一步。[6]

从国家的角度出发，工具理性是区域公共产品视角下区域合作的核心理念。在全球化和区域化的大背景下，区域合作往往首先是一国国内政策的延伸，区域公共产品是国内公共产品的外部化。经济高速稳定发展和国内政治环境稳定可以为国家有效提供公共产品提供保证，并为其邻国带来积极的外部效应。仁慈领袖的存在是区域一体化的重要条件。[7]区域公共产品往往是区域一级国家“比较优势”国内公共产品的投影。在产品供给的后期，产品逐渐脱离一国国内公共产品的特性，逐渐形成跨国家的合作制度和机制，产生集体行动。早期地区公共产品的主要提供者占据领导地位。在满足本国需求的前提下，为了维持机制运转，克服集团行动的困境，领导国将继续提供全方位的区域公共产品，包括主导地区协调规则和政策，建立缓解紧张局势的机制等等。但是，在这一过程中，上述“比较优势”不仅受到国家的外交战略和国家意志的影响，也受到国内经济的起伏和国家整体的国力，以及国内各利益集团的博弈，及一个国家对特定区域合作的成本和效益的权衡等多重因素影响。

二、东亚地区公共产品的供给困境

区域公共产品首先在于制度等基础设施建设，其次在于基础制度之上的治理创新。前者提到旨在促进有关领域合作的体制安排，涉及国家行为者和非国家行为者。而后者则指的是利益相关者自发组织的关系网络中的政策举措的变化和完善。[8]在东亚地区尚未迈出第一步。战后初期，东亚地区的首要问题是供应不足。根本原因在于地区公共产品的私物化。尽管在东亚地区内存在一个或多个国家自愿同意提供公共产品，但提供的并不是纯粹的公共产品，而是设立了准入机制，创建了一个提供专有公共产品的俱乐部。出于对自我利益的追求和维护，提供者倾向于产品的私物化，是俱乐部产品。[9]没有对公共产品供应成本做出贡献的人被排除在外。[10]第二个困境是集体行动的困境，行为者常常采取的搭便车行为，均不愿承担供给的责任，因而难以在区域内建立有效的区域性公共产品。冷战结束以后，美国成为东亚地区安全公共产品的主要供应者，但在经济领域，没有对区域性公共产品的供给进行规划。1997年金融危机爆发时，亚太经合组织、美国主导下的国际货币基金组织的无效暴露了东亚地区经济类公共产品的不足。美国在东亚地区不完善的公共产品安排、东亚地区区域性霸权的缺失使公共产品的供需失衡，在供应初期就难以保证其有效性。

目前，东亚经济秩序有三大类：美国领导的全球经济体系，日本领导的TPP，中国领导的一带一路倡议和东亚RECP。除两大经济一体化的安排之外，还有“10 +3”和“10+6”，中日韩自由贸易协定以及亚太自由贸易区、亚太经合组织、北京峰会、FTAAP等。东亚地区的合作机制以由东盟领导的小型联盟和“10+3”主导供应，三个地区性大国——中国、日本和韩国作为次要的参与者。这是一类多层次的非正式经济机制。由东亚10个小国组成的东盟主导了东亚地区的国际公共产品的提供，有学者认为，在当前东亚国际政治经济格局下，区域公共产品的联合供应是现实的政策选择。以东盟为代表的地区论坛、对话机制等的运作，显示出国家间的联合作为区域公共产品提供者发挥了积极作用，有效地促进了东亚地区的经济合作。但是，它更像是一个沟通平台而不是执行机构。东盟作为职能中心具有“中心性”，但职能中心与权力中心的不对称存在，使东盟只能通过不断构建新的合作框架才能维持其“中心地位”，导致其“重进程，轻进展”。[11]尽管区域经济中的公共产品主要由区域组织提供，但以东盟为主导的合作模式并不能解决频繁地区经济摩擦，地区性公共产品供给处于逆差状态。

东亚地区仍需要一个基于东亚现实的模式的规则提供者。与世界其他主要地区相比，东亚地区的经济合作起步较晚，合作机制不高，没有涵盖所有国家的经济合作组织，严重不符合该地区各国之间的密切的经济状况。实际上，尽管东亚的经济协调和稳定在一定程度上取决于东盟的团结和领导能力，但更重要的决定性因素仍然是地区内力量结构变化，即取决于中国与日本之间的权力对比中国与美国之间的变化。[12]亚洲地区以发展中国家为主，在发展中国家集中的地区，大国之间的竞争以及领导性权力的缺乏阻碍了区域公共产品的提供。[13]

三、中国崛起背景下的亚洲公共产品供给的竞争与变动

在东亚地区，在没有形成区域公共产品的前提下，机制形成的初期阶段需要区域性霸权国家承担成本，搭建和填充公共产品的框架。冷战结束以后，美国搭建的东亚地区经济与安全秩序承担着亚洲公共产品的供给责任。随着美国在国际体系中的相对衰落，亚洲四小龙的崛起使区域性经济架构构建的责任发生转移。当地区主导国家对区域外部世界具有更多战略目标时，它往往将自身地理所属区域视为安全屏障或战略基地，并因此倾向于通过提供更高水平的区域公共产品来巩固和提升其地区主导权的合法性。[14]除了组织全球经济安排的美国之外，中国、日本和韩国三国的实力强劲，在强经济实力的基础上追求更高的政治地位，因而均对地区自贸区建设有合作意向，日本、东盟也对地区整体性经济组织架构的建设进行了探索。

从制度合理性的角度来看，多区域治理机制的并行发展是东亚合作的总体特征。不同国家可以从不同机制的不同层面实现不同的目标，增强区域和区域间合作的灵活性，开展良性的“机制竞争”。[15]从地区经济合作机制角度来看，东亚地区存在着复杂的多重架构，其背后是各大国推行的自贸区模式之争。而这种模式之间的竞争关系则由该地区出口贸易结构的差异决定。“贸易结构差异论”反映了东亚各国不同的经济发展水平和分工地位。[16]东亚地区内国家经济发展水平和分工地位的变化也自然影响着不同经济机制模式的建立，同时，地区秩序的维持也需要区域内公共产品供求市场中各行为体的协同互动。

在早期，中日两国在地区主导权中形成了竞争的趋势，贸易结构的差异使双方难以达成合作。对日本而言，2001年以后，日本主要集中在双边自由贸易和多边自由贸易方面。重点是建立自由贸易协定（FTAs）和经济合作协定（EPA），以及在环境保护、能源开发和气候治理等领域发挥作用。然而，日本在上述各阶段提供的公共产品更像是“俱乐部产品”。在独立和互惠的前提下，日本愿意就特定问题领域向俱乐部成员提供公共物品，但每个成员要支付不同的准入成本。[17]以日本政府开发援助为例，尽管利于当地国家基础设施建设，促进环境领域的技术合作，但日本要以受援国的政治、经济、社会情况以及与日本合作的意义、目标和方向为考虑因素，其实质并非促进合作，而在于以经济地位交换政治地位。自建立初期就受到东南亚国家的警惕。随着“广场协议”后日本经济受到全面打击，日本整体国力下降，追求政治大国的战略目标屡屡受挫，日本开始重新衡量地区性公共产品供给的必要性。但由于10余年的高速增长，中国的相对实力显著提升，东亚的基本权力结构发生了根本性的变化，中国追求地区公共产品供给领导者的意愿显著加强。

随着中国实力的增长、东亚权力结构的变动以及美国亚太战略的调整，中国在东亚安全公共产品的供给中逐渐转变在公共产品供给中的“搭便车”的角色，成为一个“被搭便车者”，在东亚探索出了一条符合历史经验的以国家本位为核心、以贸易为主导的供应路径。

中国经济处在快速增长期，对外公共产品的供给是国内需求向外扩张的表现，有其产生的内在动因，其对外需求是对本国需求的反映。中国奉行互利共赢的发展战略，积极发展与周边地区的经济合作，深度融入世界经济，地区内的经济安全与中国经济紧密相连。中国政府为满足国内社会和经济发展的需要，指导优化配置社会资源，愿意承担责任，提供地区性公共产品。在波动复杂的国际经济环境下，中国推出的“一带一路”倡议，旗下的诸多跨国活动具有区域性或区域间公共产品属性。率先对周边地区的基础设施、资源进行开发、投资和建设，同时，敦促区域内其他国家完善产业对接的前期必要准备，参与到基础设施的联合建设中。同时，“一带一路”倡议的推行助于凝聚周边国家的共识，尤其就发展所带来的环境保护问题、和平建设、知识共享等达成一致，共同参与到区域内问题的治理中去，共同受益。呈现以中国为主导、周边国家共同合作的公共产品供给模式。

中国还向区域内其他国家提供三类公共产品：经济稳定效应、经济发展观念类、制度类公共产品。2008年，中国承担了保证东亚经济稳定的责任，向世界展示了一个愿意承担责任的国家形象，是变与不变的国际环境中稳定且负有责任的大国。同时，助推“人类命运共同体”，共同建设利益共同体、责任共同体、命运共同体；打破传统的强国无善邻、以邻为壑、以邻为敌，实行睦邻、安邻、富邻政策，与人为善，以邻为伴。在此基础上，并主导建立了地区合作的新平台：“一带一路”倡议与其配套的亚投行，成为以亚洲发展中国家利益为优先的多边开发机构，与东盟领导的RCEP一起成为地区合作的两大机制。同时，由于美国宣布退出TPP，以日本为领导的TPP对东亚的经济机制构建难以起到重要作用，经济制度安排的主导权进一步向中国倾斜。与以大国为主要发展对象、以东亚地区为目标的TPP和RECP相比，中国的“一带一路”倡议在针对国家类型、覆盖区域、涵盖范围更加广泛多样。更重要的是，它通过促进全亚洲的经济联合渐进合作，避免与日本和韩国的直接冲突。

当前，东亚地区的美国和中国共同向东亚提供了两项最重要公共产品，即安全预期和经济收益，它们具有积极的外部性和强大的非竞争性，共同维持了目前东亚的经济政治秩序。在特定的地区，地区霸权或者地区主导的存在是建立安全体系的一个非常重要的角色，最终的目标是保持经济的稳定，最终实现东亚乃至更大的地区发展。而主导的存在与搭建公共产品的基础在于国家的能力和意图。现在中国不仅仅有实力，而且正在努力向全世界宣传自己的制度和理念优势。随着中国的经济利益扩大到整个亚洲，中国有意率先提供区域公共产品。中国积极推进周边地区的经济和安全合作，积极参与和完善现有的国际合作机制。可以说，当下，中国是唯一具有能力和意图改善亚洲地区基础设施建设和制度建设、推进地区性公共产品的完善，中国正试图赢得这场竞争。