推进济南实体经济领域新旧动能转换的对策探析

孟 新

以国务院正式批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》（下称总体方案）为标志，山东开启了新旧动能转换的新征程。济南作为山东新旧动能转换的“三核”之一和全省唯一的建设新旧动能转换先行区的城市，如何结合济南实际，正确把握新旧动能转换的核心要义，科学处理和既有工作思路的关系，明确新旧动能转换工作主攻领域，确定合适路径与措施，是深入推进新旧动能转换解决的基本问题。本文拟从当前济南经济工作的主要矛盾入手，分析济南各项工作的内在逻辑，提出加快济南新旧动能转换的对策和建议，以期对工作有所裨益。

一、科学把握当前济南经济工作的主要矛盾，科学确定济南推进新旧动能转换的主攻领域

近几年来，济南按照“打造四个中心、建设现代泉城”的总体部署，各项经济指标保持了快速增长的势头。根据《2017年济南市国民经济和社会发展统计公报》，济南市主要经济指标增长速度在全省位次达到了2000年以来最好水平。2017年济南地区生产总值7201.96亿元，比上年增长8.0%，占全省比重达到9.91%，比上年提高0.16个百分点；主要经济指标表现出了高速发展的态势。在充分肯定高速增长的同时，我们也应看到，从实体经济的主要构成工业制造业看，济南与省会城市的地位和全省GDP第三的位置极不相称，工业制造业在全国15个副省级城市和部分同类城市中属于欠发达城市。即使在省内，也属于落后地区、欠发达地区。

从省外看，我市规模以上工业企业数量较少，总量偏低，差距较大。截止到2017年底，我市规模以上工业企业平均主营业务收入为2.9亿元，低于郑州（5亿元）和合肥（3.8亿元），企业规模相对较小。从省内看，截止到2017年底，我市规模以上企业数量分别比青岛（4829家）少2864家，比烟台（2599家）少634家，企业数量仅为青岛的40.7%；主营业务收入分别比青岛（16288.1亿元）少10565.5亿元，比烟台（16301.9亿元）少10579.3亿元，仅为青岛、烟台的35%。在全省17个市中居13位，仅高于泰安、枣庄、日照、莱芜四市；实现利润比青岛（951.7亿元）少582.5亿元，比烟台（1169.6亿元）少801亿元，在全省17个市中居12位，仅高于泰安、滨州、枣庄、日照、莱芜五市。

以工业制造业为代表的实体经济规模在副省级城市中、与济南同类城市及全省排名均处在下游，实体经济发育迟缓，特别是工业制造业的积贫积弱，也是造成从各种维度看，即济南县域经济、民营经济、园区经济、开放性经济不强的直接原因、深层原因和本质原因，是济南与省内外先进城市最大的差距，也是济南市域经济最大的短板。实体经济是城市经济的基石，是一个城市财富积累的主要来源和依托，也是一个城市核心竞争力的重要体现和参与国际、国内分工程度的重要标志与载体。站在全球、全国和全省三个维度看，一个国家、一个地区乃至一个城市，没有强大的实体经济做依托，将会成为无源之水、无本之木，造成脱实向虚、根基不牢、后劲不足。国际国内的既往发展经验已经证明，实体兴、则城市兴，实体强，则城市强，实体经济是一个城市的脊梁和发展快慢、财富积累的决定因素。

通过以上分析可以看出，没有实体经济特别是工业制造业的充分涌流，是不可能有一个城市高速稳定的发展。我们应抓住当前济南的最大实际，科学把握当前济南经济工作的主要矛盾，即济南城市经济高质量快速发展需求与实体经济的严重发育不足之间的矛盾。在确立这一主要矛盾的基础上，也就明确了济南推进新旧动能转换的主攻方向应是实体经济特别是高端制造业领域。

二、推动济南实体经济领域的新旧动能转换，必须正确处理三个关系

（一）实体经济和虚拟经济的关系，明确实体经济的主体地位

按照美联储的划分标准，实体经济是除去房产市场和金融市场之外的部分，包括制造业、进出口、零售销售等；虚拟经济主要是指房产市场、金融市场，即房地产和金融相关产业。按照经济学基本理论，一方面，实体经济和虚拟经济并不是相互对立、相互排斥，而是相互依存、共生共荣；另一方面，实体经济是本，在其中起决定性因素，不能舍本求末。2017年，济南服务业占比为59.9%，其中房地产销售额1172.6亿元，占服务业增加值（4315.3亿元）的27%；金融业增加值 776.01 亿元，增长 4.7%，占 GDP 比重为 10.8%。总体判断，济南市以金融业、房地产业为主要代表的虚拟经济发展已经达到了相当程度，已经成为济南的主导产业（笔者注：以比重等于或高于5%为标准）。但实体经济特别是工业制造业，是济南市经济发展最大的制约、最大的短板。基于此，推进济南新旧动能转换，济南市首先要把重点放在培育壮大实体经济上来，把市域经济动能转换的落脚点和关键点放在实体经济上来。

（二）“四个中心”的内在逻辑关系，明确实体经济的基础地位

济南市2015年提出并确立了“打造四个中心、建设现代泉城”的指导思想和工作部署。这一科学指导原则的确立，对济南近3年来经济社会发展起到了导向性、目标性的巨大作用。从新旧动能转换的要求看，“四个中心”作为济南市总体部署，需要进一步明确“四个中心”的内在逻辑关系以及与实体经济的关系。

“四个中心”的建设与实体经济发展密不可分，在一定程度上取决于实体经济水平，受实体经济发展程度的制约。原因在于，一是区域性经济中心建设。实体经济是区域经济最主要的组成部分，没有实体经济高水平、高质量的发展，区域性经济中心的建设目标就不可能实现。所以，从区域性经济中心的建设要求看，必须大力发展实体经济，把制约济南最大的短板拉齐；二是区域性金融中心建设。在一定程度上，融通资金规模决定金融中心的发展规模及水平。金融与实体的关系总的可以概括为“金融为用、产业为本”，实体经济是资金融通的主要对象（金融需求方），是金融业存在和发展的基本土壤。推进金融中心建设，根本上还是要大力发展实体经济，特别是按照新旧动能转换的要求，发展高质量的实体经济；三是区域性物流中心建设。物流业本身就是实体经济的一部分，同时，实体经济是物流需求的重要提供方，只有大力发展实体经济，才会带来稳定和持续的物流需求。所以说，物流中心建设的前提和保障是实体经济的大发展；四是区域性科创中心建设。除基础研究外，科技成果的检验标准是能否产业化，即产业化标准。同时，实体经济提供了科技研发需求，从一定意义上说，科创中心的建设要以实体经济为依托。根据上述分析，可以得出一个基本结论，即实体经济是“四个中心”建设的决定力量和根本力量。因此，落实济南市“四个中心”建设目标，推动济南新旧动能转换，培植济南经济的新动能，必须把落脚点放到推动实体经济的发展上来，把实体经济建设特别是高端制造业作为推动济南“四个中心”建设的牛鼻子，不能舍本求末。

（三）存量经济和“四新”增量经济的关系，明确实体经济是两者的重要着力点

存量经济是指一个城市现有的经济规模和产业构成，增量经济是指一个城市未来新增的经济规模和产业构成。按照推进济南新旧动能转换的要求，笔者认为必须弄清楚四个层面的问题：一是推进济南新旧动能转化应如何入手；二是存量经济如何做好新旧动能转换；三是新经济规模如何加快培育和形成；四是如何认识到两者之间的有机联系，形成协同、互促效应。总的看，推进济南的新旧动能转换是一项系统工程，需要对济南市域经济进行科学的维度划分，分别明晰各自的工作重点和主攻方向，以板块突破逐步取得整体的突破。

三、推进实体经济领域新旧动能转换的对策和建议

济南的新旧动能转换作为在经济领域进行的一项重大工程和发展思路的重大调整，应切实把握济南城市经济高质量快速发展需求与实体经济的严重发育不足之间的矛盾，把重点放在存量实体经济的供给侧改革和新经济组份的培育上来。具体对策和建议如下：

（一）深化“1+454”工作体系的落实推动

“1+454”工作体系是济南市落实党的十九大精神，结合济南实际提出并确立的经济社会发展的总体指导方针和工作导向体系。2017年，济南主要经济指标取得18年以来的最好水平，与这一体系的实践作用是密不可分的。浅析“1+454”工作体系的具体构成，应该说“1+454”工作体系之于济南的新旧动能转换，于后者是前提和保障。一是“1”，即贯彻落实党的十九大精神。新旧动能转换本身就是落实党的十九大高质量发展理念、建立现代经济体系的关键举措。济南的新旧动能转换如能顺利实现，必须贯彻党的十九大精神，落实“1+454”工作体系工作要求，这是指导思想和基本前提；二是“454”，即“四个中心”建设、五项重点工作、四大攻坚战，为济南新旧动能转换提供了环境保障、要素保障、条件保障、发展保障。所以说，济南新旧动能转换能否成功，在一定程度上取决于“1+454”工作体系的落实程度，要将济南新旧动能转换特别是突出实体经济主体地位的要求内化到“1+454”工作体系的工作要求中去。在此基础上，坚定不移的继续深化“1+454”工作体系的落实推动，以此来促进济南的新旧动能转换。

（二）进一步明确济南新旧动能转换先行区指导思想、产业导则及相关机制

济南新旧动能转换先行区建设必须对以下问题再深化、再明确：

1.济南新旧动能转换先行区（下称济南先行区）指导思想和顶层设计。济南先行区在一定意义上是济南的“千年大计、济南大事”，济南先行区建设主要承担两个功能：一是发挥引领性、示范性的作用，形成可复制的建设模式，在全省乃至全国推广；二是形成“四新”产业发展的新高地，带动济南及全省发展，形成积聚发展示范效应。从这两个功能看，济南先行区绝不能走济南西客站片区、滨河新区开发和一般水平的产城融合的路子。特别在指导思想上，首先要明确新城开发和“四新”产业发展孰为基本，孰为引擎。总的看，济南先行区建设应走一条以“四新”项目为引领、以必要的生活配套和公共服务为配套、以“四新”产业为鲜明标志的高科技产业园区，成为济南经济发展的新引擎、新高地。同时，切忌将济南的新旧动能转换与济南先行区建设混为一谈。济南先行区建设是济南的新旧动能转换整体工作的重要组成部分，是突破引爆区和中心性工作之一，但并不是全部。要坚持整体谋划、重点突破、协同推进。

2.尽快制定发布《济南先行区产业导则》。产业导则是济南先行区项目引进和培育的“产业宪法”，是项目发展的实施准则和刚性约束。结合国务院批复的总体方案和济南先行区建设的具体要求、国家发改委《产业结构调整指导目录》以及工信部《中国制造2025》等产业指导意见，制定发布济南先行区产业导则，指导和规范产业项目引进发展工作。产业导则在设定环保、安全基本门槛的基础上，分为重点优先类、鼓励类、允许类、禁止类四大类别。将每个类别具体量化到子行业和具体项目，坚持越细越好的原则，增强指导性和可实施性。必要时可引进高水平的产业咨询机构、知名大学参与研究和制定。

3.尽快制定发布济南先行区负面清单。结合全国正在进行的放管服改革，借鉴上海自贸区、深圳前海深港现代服务业合作区、部分国家级新区以及济南构建开放型经济新体制综合试点实验城市等形成的经验，尽快制定济南先行区负面清单，让潜在投资者对投资审批审核管理、审批程序及时限、审批费用支出等一目了然，增强投资保障。

4.强化重大项目策划及招商。重点建好四大机制：一是济南先行区项目策划生成机制建设。结合先行区项目引进需求和济南市域经济优势，舍得拿出优质的项目资源，建立重大项目策划生成机制，形成重大项目策划、评估、发布、招商一条龙机制；二是济南先行区招商机制建设。按照行业健全招商机构，采取调配与引进相结合的办法，将最精干、复合型人才首先安排在招商部门，叠加自主招商、市场化招商、中介机构招商等各种招商方式，将招商作为济南先行区建设的生命线和牛鼻子；三是项目协调落地机制。建立项目洽谈、签约、要素供给、落地、开工一条龙工作流程，建立每个环节阶段的协调议事制度，确定每个环节阶段的牵头负责人，实行“保姆式”服务；四是投资者权益保障机制。建立利益诉求维护机制，切实维护投资企业合法合规的权益。

（三）围绕新旧动能转换，增强全市经济发展资源的积聚保障

1.工作机制完善与整合保障。建立高规格的济南新旧动能转换联系会议制度，由市委、市政府主要领导挂帅，及时研究协调新旧动能转换实施中的重大问题；整合现有的分散在济南各部门的推动机制，如将市政务服务中心管理办公室“一条龙”服务机制、项目联审机制、市发改重大项目办公室重大项目清单及调度推动机制、市建设口重大项目绿色通道机制、市国土部门土地联席会议制度等进行有机的整合，创新形成统一的“济南市新旧动能转换重点项目协调落地机制”。

2.生产要素及时供给保障。项目落地涉及土地、水、电、交通、资本、人力等众多生产要素。土地等生产要素是稀缺的，能不能对新旧动能转换重大项目、引爆型项目、优质项目及时匹配生产要素，是项目落地与运营的关键。笔者认为，要建立两个机制：一是市级新旧动能转换项目的筛选、评估、竞争机制，确保重大项目、引爆型项目、优质项目的及时高效识别；二是要素匹配机制。确保上述项目能够及时的获得土地等所需要的生产要素。

3.配套政策及招商资源协同保障。根据济南的实际，建议从以下几个角度考虑：一是优质项目的落地政策。深入研究出台项目落地奖励、资本金配套、股权投资、债权投资、项目配资、投资退出、风险补偿、政府资本让利、市场化基金引入等一揽子成套系的政策，形成对投资者的巨大虹吸效应；二是错位发展。济南先行区、高新区、省级开发区及各县区经济在新旧动能转换的宏观背景下，如何因地制宜、合理布局，避免恶性竞争，需要认真研究出台限制性政策、引导性政策；三是招商资源的协同。引入信息化手段，建立招商信息、招商项目合理分配机制，招商资源共享机制，形成上下一体、左右协同、运转高效的济南招商一体化工作体系。

4.投融资体制保障。从全市的角度看，一是管理运作好正在设立的2500亿规模的济南新旧动能转换基金。尽快出台实施细则，按照“政府引导、市场运作”的方式，以“母子基金”为基本框架体系，形成支撑济南新旧动能转换的母子基金群。二是创新融资方式。综合运用信托、资产证券化、PPP模式、公司债、项目债等各种方式，为济南新旧动能转换项目提供多方式、多渠道的资金支持。从济南先行区建设角度看，建议在运行机制上采取“公司化”的开发模式，即成立济南先行区投融资平台公司，实行公司化、专业化、市场化运作，注入相应资源，壮大权益资产规模，提高投融资能力，运用多种方式融资。