“健康城市”在中国的发展与思考

马琳 董亮 郑英

2016年11月21—24日，第九届全球健康促进大会在上海召开，会议主题为“2030可持续发展议程中的健康促进”，会上发布的《健康城市上海共识》（以下简称《上海共识》）充分表明健康与城市可持续发展相辅相成，是联合国2030发展议程和可持续发展目标的核心，承诺实现良好的健康治理，致力于在城市治理的所有领域中优先考虑健康相关的政策，并评估所有政策对健康的影响，将其全面融入2030可持续发展议程。这为中国今后开展围绕健康城市、健康促进以及将健康融入所有政策提供了更加深远的良好契机。本文从健康城市观念、认同和文化形成角度梳理“健康城市”理念在国际及中国的发展，总结“健康城市”理念在中国发展的实践与特点，提出几点发展思考，为促进“健康城市”发展提供借鉴。

1 “健康城市”观念的提出与国际发展历程

1.1 “健康城市”的提出与概念

1842年，英国成立了健康城市协会负责都市健康问题，提出“健康城市”这一说法。1978年，在世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）召开的阿拉木图会议上，基于健康是社会的最根本目标这一共识发起“人人享有健康”运动。1979年，世界健康大会在《2000年世界全民健康战略》中明确提出要立即采取行动改善人民健康和福利状况。1984年，“2000年健康多伦多”会议首次提出健康城市概念，强调多部门、多学科合作的基础上重点解决城市健康及其相关问题，随后健康城市理念融入1985年世卫组织在欧洲区开展“健康促进项目”，提出“健康城市”理念。第一届全球健康促进大会1986年在加拿大渥太华召开，会议通过了《渥太华宪章》，明确了健康促进的定义和5大行动领域，即健康公共政策、强化社区参与、优化环境支撑、优化健康服务和提升个人技能，该行动领域也是健康促进的战略框架。在该框架指导下，世卫组织启动了健康城市项目，随后建立了覆盖欧洲主要城市和地区的“欧洲健康城市网络”。根据世卫组织1994年的定义，健康城市是指“一个不断创建和改进自然和社会环境，不断扩大社会资源，使人们在发挥生命功能和发展最大潜能方面能够相互支持的城市”，即强调城市要在规划、建设和管理等各个方面以人的健康为中心，是健康人群、健康服务、健康环境和健康社会的有机结合。

1.2 “健康城市”观念在国际上的发展

历届全球健康促进大会通过设立“健康城市”主题与内容、平行讨论或形成成果文件等方式，推广健康城市发展的理念、方法、模式和实践，以行动为导向推进健康城市建设设计、规划与实践的结合，强调发挥公共卫生政策和综合性的健康城市规划调控效应，将健康城市建设融入所有公共政策，重点解决健康不公平、贫困与健康等方面问题，强调系统监测与评估的重要性，强调以人为本及本地化设计。

在世卫组织提出的健康城市战略框架下，其下属六大区各自进行了健康城市建设的实践活动。欧洲区建立了覆盖欧洲的健康城市网络，制定健康城市计划，注重健康城市理念和经验的推广，根据不同阶段、不同情况确立建设重点。美洲区推行健康城市建设，如加拿大以社区为单元推行“健康社区”“健康细胞”建设；美国利用非营利机构和宗教组织组建“健康城市与社区联盟”，调动社会力量参与。西太平洋区成立健康城市联盟，分享健康城市建设经验、推动开展健康城市研究。东南亚区制定区域内健康城市计划行动框架，促进健康城市交流与合作。东地中海区强调多领域参与和多部门协作，整合社会力量，制定健康城市战略计划、行动方案等政策文件。非洲区则利用国际资源和国际合作促进健康城市相关建设实践。

2 中国“健康城市”的发展

2.1 中国对“健康城市”的引入与法律法规的学习

中国的健康城市建设起步于20世纪80年代末由全国爱国卫生运动委员会组织开展的“国家卫生城市”运动，随着“健康城市”理念在20世纪90年代引入中国，中国的“卫生城市”理念逐渐拓展为“健康城市”。1992年，世卫组织建议中国在部分城市开展健康城市试点；1993年8月，原国家卫生部组团参加世卫组织西太平洋区会议，正式开始健康城市规划活动；1994年，中国在北京市东城区、上海市嘉定区启动健康城市建设项目试点，两试点地区建立世卫组织健康城市合作中心支持工作，随后重庆市渝中区、海口、大连、苏州、日照等地也先后加入健康城市建设行列；2001年，苏州市提出健康城市建设目标，成为中国首个向世卫组织申报的城市；2003年开始，中国健康城市建设进入全面实质性发展阶段，2014年5月，全国爱国卫生运动委员会办公室（以下简称“爱卫办”）印发《国家卫生城市标准（2014版）》。2008年、2010年全国爱卫办分别在杭州、大连举办了健康城市市长论坛，先后发表健康城市杭州宣言、北京倡议等，同一时期，上海、杭州、苏州、张家港、大连、克拉玛依、北京市西城区、上海市闵行区和金山区等地先后被纳入世卫组织健康城市试点；2013年3月全球首个世卫组织健康城市合作网络在上海启动，网络成员包括沪、杭、苏等地的46家单位。2015年10月，党的十八届五中全会作出了推进健康中国建设的重大决策，2016年3月，推进健康中国建设纳入国家“十三五”规划，2016年7月全国爱卫办出台了《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》，2016年8月，中共中央政治局审议通过了《“健康中国2030”规划纲要》，明确提出要把健康城市建设作为推进健康中国建设发展的重要抓手。2016年11月全国爱卫办决定在全国开展健康城市试点工作，发布38个全国健康城市试点市名单。同时，在第九届全球健康促进大会上，发布了《上海共识》，将健康城市建设与可持续发展目标紧密结合。这些都为中国今后开展围绕健康城市、健康促进以及将健康融入所有政策提供了更加深远的良好契机。

2.2 社会组织、研究机构与公众对“健康城市”建设的参与

中国健康城市建设采用的是“政府主导、部门协作、社会参与”机制，与西方国家以非政府组织为主推动健康城市的模式不同，政府是健康城市建设的主导者、组织者和实施者，社会组织、研究机构和公众同样是健康城市建设的参与者。为响应国家相关法律法规，地方政府开始逐渐接受、认同、宣传和践行“健康城市”理念，一大批专家学者围绕“健康城市”理念、中国健康城市建设现状、健康城市建设实践、建设健康城市指标体系等开展理论与实践的相关研究，并形成一批丰厚的研究成果。在社会参与方面，非政府组织如中国医药卫生事业发展基金会、北京健康城市建设促进会都发挥了重要推动作用；正向的舆论宣传教育，如推行健康公益行动、与新闻媒体合作，如开设《养生堂》《我是大医生》等健康专栏传播健康理念、引导广大公众积极参与，提升全民健康素养，为“健康城市”建设添砖加瓦。在这种机制推动下，从“卫生城市”拓展为“健康城市”观念的20世纪90年代以来，2015年我国人均期望寿命为76.34岁，比2000年人均期望寿命提高了4.94岁，推算其中城镇居民人均期望寿命已到达80岁。主要健康指标得到明显改善，婴儿死亡率下降到8.1‰，5岁以下儿童死亡率下降到10.7‰，孕产妇死亡率下降到20.1/10万，居民主要健康指标总体上优于中高收入国家平均水平，人口年均自然增长率为4.97‰。健康服务的投入力度加大，2015年中国卫生总费用增加到4.06万亿元，比2000年增加3.6万亿元，占GDP比重的6%，个人卫生支出占卫生总费用的比重由59%（2010年）下降到29.27%（2015年）。健康卫生服务能力逐步提升，城市每万人医疗机构床位数从2007年49.0张增加到2014年的78.4张。根据《2015年中国卫生和计划生育年鉴》显示，城市地区已基本建成“15分钟内医疗卫生服务圈”，93.8%的城市居民到达最近医疗点距离在3公里以内，87.8%的城市居民15分钟内到达最近医疗机构。健康教育持续推进，全民健康意识得到提升。城市的基础建设加快推进，城市环境更加清洁舒适，城市生态环境有所改善。

2.3 “健康城市”建设面临的挑战

从“健康城市”的观念引入与认知角度来说，中国国家层面上完善了国内立法，在国内法律法规基础上建立一系列的机构以及相应的制定性改变，提供制度保障，设立了归口单位，如全国爱卫办；社会层面上社会组织根据规定调整自身行为，履行相关规范要求；民众层面对“健康城市”的全局性大卫生认知、健康素养不断提升。但“健康城市”的建设道路上仍然面临交通拥堵日益严重、空气污染问题凸显等城市环境问题带来的挑战；健康需求快速增长服务资源相对不足、健康服务类型单一难以满足城市居民多元个性化需求、医疗卫生资源调配不均衡、居民健康素养需要有待提升等医疗卫生行业的挑战；依赖政府主导，忽视非政府组织作用，政府、社会和公众的协作机制有待进一步理顺的挑战以及发展“健康城市”建设等相关科研能力和水平的挑战。

3 关于“健康城市”发展的思考

3.1 继续深化对“健康城市”观念的理解

世卫组织总干事陈冯富珍在第九届全球健康促进大会上表示“健康是政治的选择，健康是能够促进的。这个机会在政策制定者手中，在所有人手中。”同样，《上海共识》充分认识到健康与城市可持续发展相辅相成、密不可分，也认识到健康和福祉是联合国2030发展议程和可持续发展目标的核心，呼吁世界上所有的城市，不论大小、贫富，积极参与健康城市建设，为健康做出积极的政治决策，并承诺朝着共同的目标努力——建设我们能力所及的最健康城市。随着健康城市数量不断增多，中国更应从认知、制度、立法和政策层面积极宣传“健康城市”观念，领会健康是政治的选择，建设健康城市要将健康融入所有政策，并结合国内现有政策完善相关制度，在积极撰写基本卫生法时将相关理念融入其中，通过不断改善自然和社会环境，使人们能够充分享受生命和不断发挥潜能，实现人群健康、环境健康和社会健康的和谐统一。

3.2 培养“健康城市”文化，形成良好氛围

思想是行动的先导，文化价值理念对人的行为模式有着持续不断的影响力，要在全社会培养健康城市建设靠人人，健康为人人，一切为健康的社会共识。通过各级政府、非政府组织、媒体、公众的共同努力，形成自上而下、自下而上两条促进健康城市建设的以行动为抓手、以结果为导向的良好氛围。

3.3 政府携手社会共同强化“健康城市”认知，将认知付诸行动

一是中央和地方政府建立不同层级的规划，统筹推进“健康城市”建设。建议中央和地方政府、相关政府部门对照“十三五”规划、《“健康中国2030”规划纲要》、全国爱国卫生运动委员会《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》等法律法规、政策文件制定短期、中期健康城市发展规划具体行动指南。结合38个全国健康城市试点市建设，明确健康城市工作的重点，因地制宜，完善“政府主导、部门协作、社会参与”机制，推进“健康城市”建设。

二是注重构建符合国情和阶段性发展的健康城市建设指标体系。健康城市建设的核心内容之一是系统的监测与评估，指标体系的确立是良好监测与评估的重要工具与基础。20世纪80年代世卫组织制定了健康城市推荐指标体系，包括健康指标、健康服务指标、环境指标和社会指标4大类。世卫组织不设全球统一的指标体系，倡导各国根据国情制定符合国情的标准，如中国的北京、上海、广州、杭州和苏州健康城市建设起步较早也相应建立了适合自身特点和发展阶段需要的指标体系。随着经济社会的发展，各国、各城市资料可获得性和健康城市建设行动领域重点的不同，选择的指标也存在差异，在健康城市建设的每一个阶段，根据该阶段制定的指标体系收集相关数据，监测健康城市建设情况，适时调整指标体系，建立监测与评估的长效机制。

（摘自《医学与哲学》2017年3A期）