我国及部分发达国家健康城市建设进展及现状

杨忍忍 王继伟 夏娟 邓青龙 余金明

随着社会经济的发展，城市化已成为全球人类社会发展的总趋势。据报道：从1950年至1995年，发达国家超过百万居民的城市从49个增加到112个，发展中国家该类城市的数量从34个增加到213个。预计至2025年，全球城市人口将占世界人口的61%。随着世界城市化的进程，城市健康问题更为突出，如人口密度过高、住房拥挤、交通堵塞、食品安全得不到保障、环境污染和卫生资源相对不足等问题不断涌现，快速城市化给我们生活带来便利的同时，也给人类健康带来了威胁。为积极应对城市化给人类健康带来的挑战，世界卫生组织（WHO）于20世纪80年代开始倡导开展建设健康城市活动。

1 健康城市的概念

“健康城市”一词最早见于1984年加拿大召开的国际会议“2000年健康多伦多”上的一篇演讲的题目，他提出“健康的城市应该使城市居民享受与自然的环境、和谐的社区相适应的生活方式”；该会议强调，要在多部门、多学科合作的基础上，重点解决城市健康及其相关问题。1994年，WHO将健康城市定义为“健康城市是健康人群、健康环境和健康社会的有机结合，是一个不断创造和改善自然环境和社会环境并不断扩大社区资源，使人们在发挥生命功能和发展最大潜能方面能够互相支持的城市。”根据WHO对健康城市的定义，国内学者给出了更通俗易懂的解释：“健康城市”是指从城市规划、建设到管理各个方面都以人的健康为中心，保障广大市民健康生活和工作，成为人类社会发展所必需的健康人群、健康环境和健康社会有机结合的整体。该观点得到了同行的普遍认可。

2 健康城市的治理原则

2016年11月，第九届全球健康促进大会在中国上海成功召开，全球100多个城市的市长参加了此次大会。会议充分认识到健康与城市可持续发展密不可分，健康城市建设是实现健康良好治理、提高健康素养的有效平台。

大会确定了作为市长应该遵守的健康城市治理的五大原则。具体如下：① 将健康作为所有政策的优先考虑。优先实施能够共同实现健康和城市其他发展目标的政策，在制定城市规划中鼓励所有社会各方的参与；② 改善社会、经济、环境等所有健康决定因素。实施健康城市发展规划和政策，包括减少贫困和不公平，关注每个人的健康权益，加大社会投入，增进社会包容，促进城市资源可持续利用；③ 促进社区积极参与。采取综合措施促进学校、工作场所和其他单位的健康，提升人群健康素养，充分利用社会创新和交互技术，使各类人群能够掌握健康知识和技能；④ 推动卫生和社会服务公平化。确保公共服务公平可及，促进医疗卫生服务全覆盖；⑤ 开展城市生活、疾病负担和健康决定因素的监测与评估。根据评估结果改善各项政策，提高执行力度。重点关注不公平问题，增加透明度，强化问责。

3 国外健康城市建设发展

在WHO提出的健康城市框架下，欧洲区、西太区、美洲区、东南亚区、非洲区、东地中海地区各自进行了健康城市建设的实践行动。欧洲区作为健康城市计划的先锋，1986年，在《渥太华宪章》“为了所有人的健康”思想的指导下，WHO欧洲地区办公室设立以健康促进为核心的健康城市项目。欧洲健康城市建设的目标分为起步、组织、行动3个阶段，共20个步骤，每5年为一个周期。目前，已经完成健康城市5个周期的计划，发展至第6周期（2014—2018年），重点在于减少健康的不公平，提高健康管理能力，完善公共卫生监测和应急能力，解决欧洲区域传染病和非传染病带来的健康问题，促进人人健康。在建设健康城市的实践过程中，欧洲区建立了覆盖欧洲区域的健康城市网络，制定了健康城市计划，注重健康城市理念的推广，根据不同阶段不同情况制定建设重点，将健康融于政策之中，积极制定健康公共政策，强调健康影响评价和系统检测评估对建设健康城市的重要性，力求减少健康的不公平性。

20世纪80年代末至90年代初，西太区部分国家如日本、澳大利亚、新西兰开始关注城市健康问题，并参与健康城市规划项目。2003年10月西太区办公室在菲律宾召开“地区健康城市网络咨询会议”，成立西太区健康城市联盟，旨在讨论区域健康城市问题，分享健康城市建设经验，促进健康城市建设工作的顺利进行。美洲区推行健康城市建设主要以社区为基础。东南亚区域于1994年开始实施健康城市计划，1999年制定区域内健康城市行动计划框架，学习并交流健康城市建设经验。非洲区开展健康城市计划相对较晚，主要利用国际资源促进健康城市的发展。东地中海地区健康城市计划于1990年11月在埃及开罗启动，该区域强调发展多部门合作，制定区域健康城市计划的目标、战略规划和行动方案。

4 部分发达国家健康城市建设实践

4.1 日本

日本健康城市以建设适合人类健康生存和生活的环境，延长人均期望寿命，提高人类的生存和生活质量为目的。建设健康城市的理念被政府和非政府组织接纳后，各城市根据各自特点，围绕“健康”开展了不同模式的创建活动，如“健康与文明城市”“健康与环境城市”“健康与福利城市”“21世纪健康的日本”等等。日本政府还通过立法保障健康城市的创建工作，同时成立有社会各界组成的“健康城市都民会议”，负责制定和监督健康促进行动计划，为规划的修订提供依据。

日本健康城市创建活动将健康行动计划渗透到社会的所有角落，以家庭、社区、学校为基础，开展针对儿童、成年人、老人的健康促进行动；倡导市民通过加强阅读改善健康状况，推动护士和营养师家访高危人群，督促人们改掉不良的生活方式；同时，致力于改善健康卫生服务，创造支持性环境，并鼓励个人合理饮食、加强锻炼、外出旅游，实现推动人类健康的目的。

4.2 加拿大

加拿大是最早开展健康城市计划的国家之一，多伦多市被誉为健康城市的起源地。在开展健康城市建设的过程中，加拿大借鉴欧洲区域健康城市建设的经验，根据国家幅员辽阔、人口稀少的特点，以社区作为开展健康城市计划的切入点，率先开展了“健康社区”的活动。此外还依托社区，把依赖自然资源的可持续发展的健康建筑引入日常生活，有效节约能源。

在健康城市运动期间，多伦多成立健康城市办公室，作为城市的一个独立的职能机构，建立系统的组织机构和协调机制，并在健康城市理念的传播方面做出努力。比如发放家庭宣传单，征集健康城市计划徽章，注重培训，强调加强部门间的合作，有效激发社区民众对健康城市的关注和参与积极性。另外，加拿大还非常重视城市功能分区和交通规划，比如在城市规划中各城市和城镇当局设立严格的分区制，控制土地使用的密度。对住宅区的住宅数量进行限制，对郊区保留农田和绿地。交通规划中把方形城市街道改为对角线式的街道，完善公共公交体系，倡导公交优先，这些规划最大限度降低了工业和城市交通对人们健康的影响。

4.3 英国

英国是欧洲地区最早开展健康城市运动的国家之一，各城市结合城市历史文化背景开展了各具特色的实践项目。1987年，英国利物浦成为健康城市项目的试点城市，“健康利物浦”计划初期重视对健康城市理念的宣传，便于人们认识接受健康城市理念，并引起人们对城市健康问题的重视，从而自发积极参与健康城市计划，该计划将健康影响的评估、健康公平审查作为工作重点，优先考虑保障当地居民的工作和教育等。布莱顿－霍伍市由于特殊的地理位置，加上众多的欧洲学生在此学习，因此该市在健康城市建设过程中一直活跃。该市将消除阶层间的不平等，减少卫生服务的不公平性作为健康城市建设的重点。纽卡斯尔市则偏重降低儿童意外伤害，并取得一定效果，如从1990—1994年该市儿童的意外伤害率减少了10个百分点。格拉斯哥市致力于建立“健康食品项目”，该市在第一阶段为6000名小学和幼儿园学生提供免费水果。卡姆登市注重关注老年人的健康，举办了“老年人论坛”“谁来关心你的健康”等一系列和老年人健康相关的活动。

5 中国健康城市建设

5.1 健康城市在中国的探索

1949—1952年，为改善建国初期我国卫生条件和传染病严重流行的状况，开展了以讲卫生、爱清洁、预防消灭疾病为中心的群众性卫生运动。由于当时面临朝鲜战争，人们把这项运动称为“爱国卫生运动”。该名称得到中央政府的肯定，并成立了爱国卫生运动委员会（以下简称“爱卫会”）。1957年9月，党的八届三中全会进一步明确，爱国卫生运动的任务和目的是：除四害，讲卫生，消灭疾病，振奋精神，移风易俗，改造国家。

1990年代初至今，一直以创建卫生城市为龙头。健康城市在20世纪90年代初引入我国，其意义超越了卫生城市。健康城市是对卫生城市更高层次的追求，两者的概念、涉及领域、评估指标和创建实施的过程均存在明显差别。1993年8月，我国卫生部组团参加WHO西太区会议，我国开始正式介入健康城市规划项目。我国健康城市的发展可分为探索阶段和实质性发展阶段，1993年以前我国健康城市建设重点在于引入健康城市的概念和WHO合作开展相关培训。1994年我国卫生部与WHO合作，率先在北京市东城区和上海市嘉定区开展健康城市建设工作，东城区以健康教育、污水处理和绿化环境作为创建健康城市的重点，而嘉定区则把河道整治、城乡环境治理、垃圾回收处理作为建设健康城市的出发点。1995年，海南省的海口市和重庆的渝中区加入健康城市的规划，之后大连，苏州、日照、保定等城市也陆续加入健康城市规划项目。其中，苏州成为WHO西太区健康城市联盟的理事城市之一。2003年受“非典”影响，我国开始综合考虑健康问题，健康城市建设进入全面实质性发展阶段。2007年，北京、上海、杭州、大连、张家港及克拉玛依6个城市被全国爱委办确定为健康试点城市。2013年3月全球首个WHO健康城市合作网络在上海启动。2015年10月，党的十八届五中全会做出了推进健康中国建设的重大决策。截至2016年，我国已有38个城市启动了健康城市建设的试点工作，并积极推进健康社区、健康机关、健康企业、健康家庭等健康细胞的建设。同年，中共中央政治局审议通过《“健康中国2030”规划纲要》，强调把健康城市建设作为推进健康中国的重要抓手，力争到2030年建成一批健康城市的示范市。

5.2 上海健康城市建设实践

1994年上海嘉定区作为我国健康城市建设试点率先在上海开始探索健康城市建设，总结了培育健康人群、营造健康环境和构建健康社会的经验与体会。2003年上海启动首轮建设健康城市3年行动计划（2003—2005），重点在于宣传健康城市理念，改善城市生态环境和市容环境，此后每3年为一个计划周期，并制定相应的建设健康城市行动计划。目前，上海正处于健康城市建设行动的第5个周期。第2个至第5个健康城市3年行动计划的目标则是在坚持健康人群、健康环境、健康社会协调发展的基础上更加注重完善健康城市和健康促进的社会支持体系，提升城市居民健康素养，掌握健康管理的基本技能。上海市政府始终重视健康城市建设工作，把坚持从市民健康出发，坚持政府引导、多方合作、市民参与，坚持重心在社区，促进人群健康和环境健康作为建设健康城市的实践原则，参考国内外健康城市建设经验并结合上海市经济发展情况制定具体措施。

上海市建设健康城市的主要实践有：① 重视健康城市理念的传播。2006年全市重点开展“人人知道自己血压”“人人掌握救护技能”“人人参加健身活动”“人人参加无偿献血”“人人养成健康行为”的惠及群众健康的五个人人活动，为积极推广健康知识，自2008年政府和非政府及企业合作，向全市居民发放健康读本和健康支持工具（如控盐勺、控油瓶），此外市区县面对不同人群有计划地开展健康知识系列讲座。② 坚持人群健康促进和场所促进并重。在全市积极开展健康社区、健康单位、健康家庭示范户活动并取得了明显成效。例如徐汇区社区艾滋病防治计划、健康商圈建设；静安区健康楼宇建设；长宁区的群众互助组织建设等等。③ 重视市民健康素养的提高。在上海市政府领导下，各级健康促进委员会依托社区、企业、学校等基层和组织针对不同人群积极开展健康教育活动；在社区和单位积极推进健康自我管理小组建设，督促小组成员养成健康的生活方式，从源头上控制高血压等慢性病的危害，鼓励更多人群在专业支持下，通过同伴教育和自我管理，能够树立“预防为主、健康第一”理念。截至2017年，全市累计建立了2.6万个健康自我管理小组，先后有44万市民参与活动；积极倡导“体育生活化”理念，推广全民健身，营造30 min体育生活圈活动，在企业、机关机构积极推广广播操和工间操。④ 推动医疗服务以健康为中心，加强巩固市、区、社区三级医疗卫生服务体系，继续推进社区卫生服务综合改革，整合资源，加强重大疾病和重点人群的管理，全面推行家庭医生制度。⑤ 改善城市生态和居住环境。加大大气、水、环境治理力度，推进重点区域综合治理，上海环保投入GDP占比保持在约3%。

6 国内外健康城市建设模式的比较

以上国家在健康城市建设过程中都强调政府的领导作用，建立了跨部门的协调性组织，并积极动员全社会参与。各国在参考WHO推荐的健康城市定义和标准下，结合本国实际情况制定了相应的行动计划，以“人人享有卫生保健”为目标，从健康人群、健康社会、健康环境方面以健康促进为主要手段推进健康城市的建设，但又各有特色。日本在创建市民网络，动员社会各界参与讨论行动计划的制定并通过立法保障健康城市建设工作等健康社会方面成绩突出；加拿大在健康城市理念的引入、建立系统的组织机构和协调机制及构建健康社区方面做了很大努力；英国在服务人群，减少健康的不公平性，保护弱势群体等方面效果显著；而上海作为中国的代表，则在建设健康传播系统及建立健康自我管理小组方面成果显著，有利于加强市民健康城市理念，深入推进健康城市建设。

7 我国健康城市建设存在的问题及建议

7.1 存在的问题

相对于欧洲一些发达国家，我国健康城市建设起步较晚。在推进我国健康城市建设的过程中，我们始终坚持政府领导，跨部门合作，社会参与的模式，取得了一些可喜成就。比如，我国实施公共场所禁烟，并颁布控烟条例，降低了吸烟对人群健康的危害；人们慢慢接受了健康城市的理念，越来越多的人意识到健康不仅仅与医疗卫生领域有关，住房、交通、环境等社会经济领域也与人类健康息息相关；虽然我国健康服务的投入力度加大，孕产妇死亡率、婴儿死亡率有所下降，人均期望寿命有所提高，但同时我们也必须清醒的认识到我国健康城市建设仍然处于初级阶段。人们的健康素养仍然有待提高，中小城市群众对健康城市知晓度较低，仍然需加大宣传力度，大城市交通拥挤、住房紧张问题仍然比较突出，虽然加大了环境保护力度，但是我国生态环境、空气污染仍然比较严重。

7.2 思考与建议

健康是促进人全面发展的必然要求，全民健康是建设健康中国的根本目的。2016年8月26日中共中央政治局审议通过《“健康中国2030”规划纲要》，将健康中国上升为党和国家的战略，把健康中国作为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，以实现全民健康促进全面小康社会和“两个一百年”的宏伟目标。城市聚集了大量人口，健康城市作为健康人群、健康环境、健康社会的有机结合，积极推进健康城市建设不仅是实现健康中国的必要环节，更是全面实现小康社会和现代化的必然要求。由于我国尚处于健康城市建设初级阶段，在推进我国健康城市建设过程中，可以借鉴发达国家的一些成功经验。如在制定健康城市规划具体目标时，参考欧洲发达国家健康城市建设模式，针对不同城市的特点，结合城市的定位、城市的发展确定城市优先发展项目；在城市土地管理方面可以模仿加拿大制定城市发展和规划的方法，设立城市土地分区制，商业区、居住区、工业区和机构区严格分开，控制各区域用地面积，同时保留郊区农田和绿地，限制城市无限扩张。

除了可以借鉴国外一些成功经验外，提出以下4点建议：① 积极发挥政府领导作用，动员全民参与。政府支持是健康城市的动力来源，在建设健康城市过程中应最大限度地发挥各市政府主导作用，加强政府领导部门与政府其他部门、非政府组织、社会各界的合作，相关部门应积极广泛地进行健康城市理念的宣传，提高市民对健康城市的知晓度。② 跳出公共卫生的思维，强调健康城市建设的全面性。健康的涵义是广泛的，影响健康的因素除了医疗保健外，社会、经济、文化、城市建设等均对人类健康产生影响，健康城市建设不仅需要卫生部门的干预，也需要其他部门的共同合作。健康城市的建设应该突破公共卫生领域，树立大卫生的观念，向所有与健康相关领域扩展，如住房、交通、环境等，运用系统的综合的方法解决城市化进程中的健康问题。③ 注重评估。健康城市的建设是一个长期的不断发展的过程，科学评估对推进健康城市顺利进行起着重要作用。通过对规划、实施过程及结果进行有效评估，能够及时发现创建健康城市进程中的问题，从而适时调整发展规划，确定阶段发展目标和重点。比如通过效果评估发现我国城市住房问题和环境污染仍然很突出，提示政府需要在改善住房紧张、建设健康环境方面加大管理力度。④ 重视儿童肥胖问题。随着经济发展和人们膳食结构的改变，无论是城市还是农村，儿童肥胖检出率均呈现增高和低龄化的趋势。研究显示，1991年我国儿童超重肥胖患病率为11.7%，而2011年竟增加至25.2%。肥胖已成为影响儿童健康的重要公共卫生问题之一，为此希望我国政府能够重视此问题，采取系列措施例如增加含糖饮料征税、减少高糖食物进入市场等，降低我国儿童的肥胖率。

8 结语

健康城市的发展与实践已经被证明是实现人人享有健康的最有效途径，健康城市建设不是一蹴而就的，而是一个长期的发展过程。健康城市没有固定的标准，它不是一个已达到特定健康状况水平的城市，而是对健康有清醒认识并努力对其进行改善的城市。建设健康城市没有终点，只有起点，健康城市的建设永远在发展的道路上。

（摘自《上海预防医学》2017年10期）