中国空间规划改革的经验与展望

罗林

（西北师范大学地理与环境科学学院，兰州730070）

1 引言

随着经济社会发展进入“新常态”时期，国家根据经济社会发展提出了新型城镇化建设战略。新型城镇建设的顺利推进需要解决以往多种规划相互“打架”和冲突的问题。中央城镇化工作会议提出“要推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成相互协调的规划体制,形成一个县（市）一本规划”，同时国务院通过的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》也要求推进“多规合一”。“多规合一”已成为未来政府空间规划改革的趋势，这些政策文件为地方政府“多规合一”的改革试点提供了法理依据和指导性原则。

规划服务于经济社会发展，是政府工作的长期重点计划，通过宏观调控以弥补市场失灵造成的社会经济问题。计划经济向市场经济转型的过程中，政府通过改革赋予了地方政府更多的自主权，但计划经济体制下形成的多部门共享规划权力的体制没有完成改革，形成了规划主体的多元化。由于法律将空间管控的权力授予不同的部门，各部门在自己的职责内各自为政，缺少法制化的合作和沟通协调机制，导致空间管制职能相互重叠和冲突，规划的效力和执行受到影响，严重背离了规划的科学性。

学术界对空间规划的研究集中在空间规划体系、规划管理、规划协调机制以及规划协调实践四个方面。此外，也有不少对国外空间规划协调机制、规划管理组织方式等的相关研究[1]。从我国空间规划发展历程看，共同做法都在不断强化对空间边界的管控，空间管制成为共同关注和追求的手段[2]。部分学者将规划不协调的根源归咎于规划指导思想和目标、编制方法、技术标准和规范等方面的不统一，提出了规划协调的技术路径，但技术理性不是规划协调的根本出路，化解规划矛盾的根本在于体制制度创新[3]。黄勇[4]等指出了我国规划体系庞杂、定位不清、求大求全的规划内容包罗万象等问题，提出构建有机衔接的规划体系，加强顶层规划和制定实现“多规合一”的技术方法。改革规划体制，实现科学规划，而“多规合一”成为实现经济社会发展目标和优化空间治理的必然选择。

2 “多规合一”的概念及内涵

“多规合一”是指将经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和生态规划等规划中涉及到的相同内容统一起来，并将空间管制的内容落实到一个共同的空间规划中，实现一个“城乡空间，一个空间规划”。目前学术界关于“多规合一”怎么“合”仍然存在分歧，但主要可以分为两种路径。一种是用一个新的“合一”规划替代所有规划，但多数学者不赞同这种思路，而且也难以操作。另一种路径是用“1+X”的方法，即用一个新的“合一”规划，再加上“经济和社会发展规划”、“土地利用总体规划”、“城乡规划和生态规划”，或用一个新的“合一”规划与上述4个之中的某个规划合为一个“基准规划”[5]。还有观点认为“多规合一”不是将多个规划合并成一个包罗万象的超级规划，而是由一个部门主导规划编制，通过部门协调将多项规划涉及到的相同内容统一落实到共同的空间规划平台上，各规划仍保持相对独立性和专业性。但这种对“多规合一”的理解严格来说是“多规融合”，并没有指出“多规合一”过程中规划的整合与权力的协调和重新分配。以上几种不同的理解代表不同的“多规合一”改革方向，事实上将多个性质不同、繁复庞杂的规划整合成为一个规划取代现有的规划是不现实和不科学的。未来应该采用“1+X”的规划改革方向，在整合规划权力的前提下由一个规划委员会主导空间规划的编制，同时保持现有规划的相对独立性，制定综合性、战略性的上位规划统筹现有主要规划。

当前的法律和体制环境下，“多规合一”的探索重点是实现多规之间的融合。多规的融合需要建立规划部门之间的协调机制，共同解决技术标准的差异，协调规划目标之间的冲突，完善控制指标体系，避免重复规划。目前“多规合一”缺乏独立的法理基础，实践中以行政手段或地方法规确立法定地位；同时，政府规划机构改革无法一蹴而就，近期“多规合一”不会取代任何法定规划，而是起到统筹协调的重要作用[6]。作为顶层的制度设计“多规合一”虽然已进入试点，但仍然面临诸多的困境和亟待解决的问题。

3 空间规划改革的实践经验与政策建议

地方政府对“多规合一”的探索早在2004年就已经开始了，探索的城市大多集中在南方经济发达地区，各地虽然面临同样的问题，但解决问题的方式存在较大的差异，这为国家推行“多规合一”提供了多样化的方案选择和大量的实践经验。

3.1 空间规划改革的技术标准整合

首先，需要整合各类规划的土地分类差异，在实践中一般直接采用或采用部门协调修改后的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）作为“多规”的土地分类标准，制定技术标准将《城市用地分类与规划建设标准》（GB50137—2011）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）进行衔接，实现用地类型的统一。对现有的土地利用现状和城市建设进行调查和评估，以土地二次调查成果基础上的变更数据为底图，将空间数据转化统一的国家西安80坐标系，确定合理的全域和建成区的比例尺，统一基础图件、建设用地图斑，实现图层叠合。为实现技术标准的整合，各部门应成立专家组，由权威部门负责协调和编写技术标准，例如广州在实践探索过程中发布了《“三规合一”规划编制技术指引》。

其次，对各类规划采用的基础数据和统计方法及口径应尽量做到统一，如经济增长、人口数据、土地利用现状、城镇化水平、环境的承载力等核心数据，同时应尽量采用统一的数据格式，以便未来录入统一的平台，如广州市为了进行统一的信息平台建设，组织编写和颁布了《“三规合一”规划成果数据标准（试行）》，这将为信息的共享和准确性提供极大的便利。

最后，在处理规划目标的差异上，应做到“让步求同”，当然这是在规划控制线内的协调。经济社会发展规划一般会涉及到城市的战略定位，主体功能区建设，产业发展、公共设施投资建设等，这需要和土地利用总体规划、城乡规划协调。经济社会发展规划应主要通过划定主体功能区完成生产力的宏观布局和战略产业的结构调整，中观和微观的建设规划由城乡规划确定，城乡规划在确定建设用地的总规模时要考虑土地利用规划的限制，而土地利用总体规划在确定土地利用指标和进行空间管制的同时，需要和城乡规划、生态保护规划相协调，促进土地的集约利用和生态保护。各部门在规划的编制时序和期限上也存在很大的差异，上位和统筹规划应具有超前性。规划期限较长的规划应当在远期规划的基础上制定近期工作的重点计划和目标，如土地利用的年度计划、近期建设项目等，有利于不同规划的衔接，同时应保证不同规划的基期年协调一致。

3.2 空间规划改革的体制创新

规划权力在横向和纵向不同职能部门之间的划分，使“多规合一”的顺利推进面临众多难题，为解决部门的职责重叠和各自为政现象，必须进行规划体制的创新和改革。在当前的法律制度环境下，“多规合一”体制的创新主要存在两种模式。第一种是进行机构改革，将原有的规划部门进行合并，参照国务院大部制改革成立综合性的规划局委负责规划事务，比如上海市在改革中将城市规划管理局与房屋土地管理局中的土地管理部门合并成了规划与国土资源管理局，负责土地利用规划和城市总体规划工作。第二种模式是在不改变原有机构和规划权力划分的情况下，建立多部门参与的议事协调机构，如领导小组和规划委员会相结合的形式。这种模式有广州市参照香港规划体制建立的市区联动的联席会议制度，市政府成立“三规合一”领导小组，参与部门包括发展改革部门、规划部门和国土部门，由行政首长任组长指导各区“三规合一”工作。通过对以上两种模式的对比发现，第一种模式将规划权力进行了集中，但是没有涉及到其他规划部门，而且面临决策和执行机构的重合，改革并不彻底，不利于相互监督，但总体上已有巨大的突破。第二种模式没有整合分散的规划权力，但建立了更高层次的协调机制，面临沟通协调的低效率和行政成本的增大。未来应当通过机构改革集中规划权力，建立规划决策权、执行权、监督权相互分立的规划体制。

3.3 加强规划立法

未来应当在总结实践经验的基础上加强“多规合一”法律的制定，使改革经验上升为国家制度。借鉴西方发达国家经验制定规划法，由一部法律主导各类规划的制定、审批、执行、监督过程，授予和划分各部门的职权，合理划分中央和地方的规划权力，授予地方更多的规划自主权，建立跨区域的规划协调机构和审查机制。在有法可依的基础上，完善法规和规划标准，对规划中的核心内容和技术标准做出系统的规定。规划方案的制定过程中应广泛听取意见，举行方案听证会，借鉴西方国家规划提交审批前会两次根据公众意见进行修改。规划法应对上位规划和下位规划、同层次规划的关系、规划任务、规划期限做出规定，防止规划间的内容重叠和冲突。严格规划通过后的修改程序，加强规划的监督和对违反规划的处罚机制，同时加强对规划相关利益群体权利的保护。

4 空间规划改革的核心工作

空间规划改革的核心任务包括“通过探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间”。实践中一般采用“三层四线”的框架体系和现有规划成果库实现多规融合的平台搭建。三层指基础层、核心层、管理层。基础层实现规划输入标准和数据格式的统一和共享，核心层完成各空间规划部门规划内容的编制、协调和内容的整合。管理层实现规划的调整和审批，建立共同的工作机制。“四线”中的基本农田控制线，建设用地规模和扩展边界控制线，生态保护控制线保障生态安全。对建设用地布局采用“三界四区”进行管制，由国土部门划定建设用地规模、扩展和禁止建设边界，城乡规划在允许、有条件、限制、禁止建设区内应严格按照土地规划划定的界线进行，国土部门在规划区内应弱化对具体地块的用途管制。

4.1 信息共享平台建设

“多规合一”需要多部门的共同合作，所以构建统一共享的信息平台极为重要。信息平台应包含基础地理信息库，统一的规划编制底图，城乡空间布局、建设项目的并联审批、合理的工作流程和反馈机制。城市规划的地图测绘地理信息技术和基础地理数据库已成为城市信息化的“基础设施”，应通过该系统与土地利用图建立空间图形连接[7]。基础地理数据库应采用最新的土地数据和统一的技术标准，便于信息的共享和规划的融合。信息平台主要分为两部分，各规划部门共享的公共平台和各部门的业务子平台，按照共同的技术标准更新和共享数据，关键数据和规划的变更应由多部门审批，建立完善的协调机制和赋予各规划部门相应的平台权限。统一的信息平台应能使项目相关部门的前置审批和主管审批同时对项目进行审查，及时沟通协调，提高行政审批效率。信息平台和技术标准的统一完成后，需要处理各规划重复造成的“差异图斑”，将土地利用总体规划和城乡规划及环境保护规划在信息平台上进行“叠加”，并提出解决差异图斑的协调策略[8]。对互相重复的图斑进行合并，重新确定合理的土地用途。

4.2 空间管控协调

数据库实现了基础层要求的地籍图、土地利用现状图的统一，核心层需要实现空间管控“四线”的划定。控制线的划定要从发展和保护的角度入手，协调各种规划空间内部的差异矛盾。在规划的融合过程中，土地的需求、供给和分配是关键，而各种规划编制都要考虑经济和人口因素，首先要解决土地的供给和需求的平衡问题。通过开展用地适宜性评价，确定土地利用类型，根据土地利用指标和发展预测划定刚性城市开发边界；在综合考虑自然环境和政策法规，农业发展和生态保护的情况下，对土地进行评价，确定土地的用途，在用地适宜性评价的基础上，根据控制指标和未来发展，结合规划划定基本农田控制线、生态保护控制线、建设用地规模控制线和建设用地扩展边界控制线。在划定了“四线”的基础上，需要在管理层实现规划的整合、规划的调整，同时在管理层需要实现所有法定图则和重点项目的整合研判，对不同规划的冲突在“四线”之内进行协调，使项目的审批在信息平台上按流程顺利进行。通过建立“多规”联合审批制度，实行多部门联合审批，编制共同的项目库，监测各类规划实施情况[9]。最后加强“多规合一”的标准制定和立法工作，通过对改革试点经验的总结，制定标准和法律法规，对综合规划的定位、作用、期限、内容、审批程序等做出明确的规定，集中规划权力，增强规划的权威性、法定性、统领性。

5 空间规划改革的方案和展望

5.1 空间规划改革方案

地方政府虽然对“多规合一”进行了广泛地探索，形成了不同的方案，但在国家层面“多规合一”应该采用怎样的方案，目前相关部委并没有共识。“多规合一”改革方案的顶层设计还未完成，最终的方案将在现有方案的基础上总结实践经验，制定法律法规。从规划编制的科学性和法理性来考虑的话，笔者认为“多规合一”的改革方向是通过制定国家规划法，在国家层面成立由各规划部门参与的独立的、综合性的国家规划委员会，在现有规划的基础上制定综合性、战略性、统筹性的远期概念规划，概念规划应涵盖经济社会发展重大战略，国土空间综合开发和生态安全，同时负责协调跨部门的、全国性的规划制定。概念规划期限应为30年，包含近期和远期的目标。以概念规划作为经济社会发展规划、土地利用规划、城乡和生态规划的上位规划，统筹和协调各项规划的制定。由概念规划委员会负责制定概念规划，提交全国人大审批，全国人大应设立专门的规划审查委员会，负责规划法律法规的制定，审批通过后作为国家最高规划统筹其他各项主要空间规划。通过机构改革，将发展和改革部门、城乡规划部门、环保部门的空间规划权力进行整合，将空间规划权力集中到国土部门，由国土部门主导和协调规划编制，国土部门下设土地规划和城乡规划机构，同时建立相应的执行和监督机构。发展和改革部门根据概念规划制定近期的经济社会发展规划，空间管制权力由国土部门集中行使，国土部门制定国土规划要以概念规划为上位规划，同时应注意和经济社会发展规划衔接，环保部门参与生态规划的制定，但主要负责生态标准的制定、执行和生态区的管理。在当前的法律和体制环境下，各项规划由于审批程序和权威性的不同，规划内容的不同，所以应当在确保不同规划相互协调的基础上，保持一定的独立性。在改革方案确定的情况下，未来应该结合实践经验，尽快推动“多规合一”的立法，将改革成果进行广泛地应用，使“多规合一”有法可依，赋予地方一定的自主权，明确规划权力的划分和规划编制流程。

5.2 空间规划改革的未来展望

“多规合一”完成了技术标准的统一和规划体制的改革后，未来“多规合一”需要以更大的视野和多元的理论为指导。市场机制和规划机构不断完善后，将空间规划职权集中到一个主管部门之下统一管理，形成国家级和跨区域的综合空间规划。国家对地方的土地使用和城市发展的管控主要通过法规制定、投资引导和规划监督来完成，以地方政府为主管理具体的土地开发[10]。在规划体制的改革过程中，我们需要借鉴发达国家的成熟经验。纵观发达国家的空间规划体系，都具备以下特征：

①各类规划功能清晰，各层次内容明确。国家、区域规划以战略为主，地方规划落实上位规划，进行空间布局；

②都有事权明晰的管理体系，一级政府一级事权，同级各部门事权清晰，有完善的协调机制；

③都有完备的法律体系为支撑[11]。

国家的宏观规划应突出战略性和政策指导，强化区域优势和区域的平衡发展，地方的规划在落实中央战略的情况下，强化规划的原则性和指标控制体系，微观层次的规划应因地制宜，保证上级规划的落实。最后构建空间规划与公民权益协商机制,形成公众参与机制、申诉机制、监督机制[11]。完善相关立法和制度，使多元化主体的利益和意见在规划制定过程中得到充分代表和表达，体现规划的科学性和人文性的统一。

6 结论

目前“多规合一”面临的主要困境有各规划部门的技术标准、规划目标、规划期限及审批主体和程序的差异，规划权力的分散和职责的重叠，法理依据的缺失等主要问题。通过实践探索和总结，解决“多规合一”困境的关键首先在于制定规划法，同时制定综合性、战略性、统筹性的远期概念规划，以概念规划作为经济社会发展规划、土地利用规划、城乡和生态规划的上位规划，统筹和协调各项规划的制定。在国家层面成立由各规划部门参与的独立的综合性的国家规划委员会，由规划委员会负责制定统筹性远期概念规划。其次，统一各规划部门相同内容的技术标准，协调规划目标，根据上位规划编制起始年相同的近期规划、指导性的远期规划。最后，进行机构改革以便集中规划权力或建立议事协调机构解决不同规划间的冲突，建立多方参与的规划协商制度，构建规划决策权、执行权、监督权相互分立的规划体制。完善和制定新的规划法，使“多规合一”有法可依，赋予地方更多的规划自主权，借鉴国外规划变革经验，形成科学的规划体制，推动国家治理体系的现代化。