关于工伤保险管理服务机制和体制改革的思考

邹琦荣

（湖南省人力资源和社会保障厅工伤保险处 长沙 410004）

工伤保险作为一种保障劳动者权益、促进社会经济协调稳定发展的制度性安排，只有符合时代发展要求才能顺利推行并实现其作用[1]。当前，我国处于发展的重要战略机遇期，经济发展进入“新常态”，供给侧结构性改革、“放管服”改革、国家机构改革深入推进。在新形势下，如何推进工伤保险管理服务机制和体制改革，推动新时代工伤保险事业发展迈上新台阶，是值得我们思考和探讨的问题。

1 当前工伤保险管理服务存在的问题

1.1 机构设置亟待健全

工伤保险事业要发展，健全的机构设置、有效的职能配置和适当的人员编制是重要保障。目前，全国各级工伤保险工作机构设置、职能配置不尽一致，省级层面尚无单独设立的工伤保险经办机构；部分省份单独设立了劳动能力鉴定机构，但大部分省份劳动能力鉴定机构则与工伤保险行政部门合署办公；各级工伤保险行政机构设置虽然相对健全，但仍存在人员编制数量与具体事务工作不匹配的情况[2]。随着工伤保险参保扩面工作深入推进，工伤保险参保人数与享受待遇人数逐年攀升，现有的工伤保险工作机构设置和职能配置已经不适应工伤保险事业发展需要，这已成为制约工伤保险事业发展的重要因素之一。

1.2 业务流程亟待优化

工伤保险是社会保险制度，在制度设计上突出“公平”，难免会牺牲“效率”。例如，工伤认定的救济途径相对繁杂，如果依次走完劳动关系“一裁两审”、行政复议、行政诉讼等程序，工伤认定的时限可长达2年。工伤职工从工伤事故发生至领取伤残待遇需历经工伤认定、劳动能力鉴定、待遇领取三个环节，而三个阶段分别由工伤保险行政部门、劳动能力鉴定机构、工伤保险经办机构三个部门负责，在申报程序上不可避免地存在一次工伤三次申报且相同资料重复申报的情况。另外，在严格基金监管、一岗双审、相互监督的内控管理制度下，工伤保险待遇从申报到领取也往往要经历较长时间。工伤保险相关业务程序冗繁复杂已成为工伤职工和社会大众反映较为强烈的问题之一。

1.3 政策制度亟待创新

随着社会经济发展、科技进步，新产业、新业态不断涌现，现有工伤保险政策制度已经不能覆盖全部就业群体。例如：快递小哥、外卖送餐员、代驾司机等难以严格按劳动关系界定的新型就业群体就游离于工伤保险制度保障范围之外。另外，随着城镇化深入推进，大量超过法定退休年龄的农民工进入城市务工，现有工伤保险政策制度也将这类就业人群排除在工伤保险保障体系之外。工伤保险政策制度如果不能适应社会治理新要求，不能化解经济发展新常态产生的新影响，不能解决就业新业态不断涌现带来的新问题，势必将影响工伤保险事业新发展。

2 工伤保险管理服务体制和机制改革的思路

2.1 要站在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。工伤保险管理服务体制和机制改革是人社部门推进治理体系和治理能力现代化的具体实践，应当坚持以人为本的发展理念，把维护工伤职工的根本利益作为改革的出发点和落脚点。在改革过程中，应当把握几个原则：一是规范化，无论机构设置、职能配置、工作规程，都应该有完善的制度安排和规范的统一规定。二是法治化，任何工作的开展都必须摆到全面依法治国的大环境下考虑，要有政策和制度性保障，做到依法依规依程序办事。三是效率化，既要有利于提高工伤保险部门的行政效率，又要有利于提供全社会的经济效益。四是协调性，从中央到省市县各个层级，工伤保险机构设置、职能配置，各种制度的安排，应作为一个统一的整体相互协调，密不可分。

2.2 要站在促进经济社会发展、推进社会主义市场经济体制建设的维度来研究

党的十九大报告提出“加快完善社会主义市场经济体制，构建中国现代化经济体系”。工伤保险作为“分散企业风险、保障企业发展”的重要社会保险制度，其管理服务体制和机制改革应当坚持与社会主义市场经济体制相适应。具体来看：一是全面落实“放管服”改革要求。持续推进“放管服”改革是全面深化改革，特别是供给侧结构性改革的重要内容，是不断提高政府效能的需要，也是转变政府职能的重要举措，工伤保险管理服务体制和机制改革必须贯彻落实“放管服”改革要求，做到简政放权，加快推进服务型政府建设，确保工伤保险工作实现程序更简、监管更强、服务更优。二是全面落实“减轻企业负担，大力减税降费”要求。在当前国内外经济形势错综复杂的情况下，加大减税降费力度，将为我国经济长期向好发展提供持续有力的支持。工伤保险管理服务体制和机制改革既要考虑到贯彻落实降低工伤保险费、减轻企业用工成本的政策要求，又要从基金管理的角度确保工伤保险基金安全运行，推进工伤保险事业健康发展，为企业发展保驾护航。

2.3 要站在从根本上解决工伤保险工作中的深层矛盾和突出问题的角度来思考

习近平同志指出“坚持和发展中国特色社会主义，必须强化问题意识、坚持问题导向”。工伤保险制度建立以来，在保障工伤职工权益、分散用人单位风险、促进经济发展和社会和谐稳定等方面发挥了重要作用，但面对新时代新任务提出的新要求，工伤保险的政策体系、机构设置、职能配置、履职能力等方面与有效治理国家和社会的要求相比还存在差距。在工伤保险事业发展过程中，我们需要面对的挑战、需要化解的风险、需要克服的困难、需要补齐的短板，都是促进工伤保险事业发展的关键问题，工伤保险管理服务体制和机制改革应当聚焦这些问题，特别是工伤职工和社会大众最关心最直接最现实的利益问题，扭住当前工伤保险工作中的深层矛盾和突出问题持续发力、精准发力，以化解矛盾、解决问题为目标任务进行开拓性、创造性工作，进而形成解决问题的新体制新机制，开拓新时代工伤保险事业发展新征程。

3 工伤保险管理服务体制和机制改革的建议

3.1 抓住历史机遇，健全机构设置和职能配置

工伤保险工作机构的健全，是业务流程优化的基础，因此必须强化机构在工伤保险工作中的主体地位。笔者所在省份工伤保险经办机构相对健全，全省各地级市均单独设立了工伤保险经办机构，主要是抓住了两个历史机遇。一是《工伤保险条例》颁布实施，全面启动工伤保险工作。工伤保险由用人单位负责转变为社会统筹管理，机构人员编制是推进工作的重要保障。时任厅领导对这项工作高度重视，亲赴全省14个地级市向市委书记、市长介绍做好工伤保险工作的必要性和重大意义，同时对工伤保险机构设置提出了明确建议。正是在这一历史机遇下，省市上下联动，全省各地级市均单独设立了工伤保险经办机构，且除一个地级市为正科级机构外，其他全部为副处级机构。二是中央推进老工伤人员纳入社会统筹管理。老工伤人员纳入统筹管理是国务院下达的一项政治任务，省长与国务院签订了责任状，市长也与省政府签订了责任状。部分地级市正是抓住中央积极推动这项工作的重大历史机遇，通过积极与党委、政府汇报，争取到了工伤保险经办机构的人员编制扩充。

目前，省市县正在实施机构改革，医疗保险、生育保险剥离出人社部门职能，这对工伤保险事业发展来说又是一重大历史机遇。一是在既往的社会保险工作范畴，就业工作处于首要位置，养老保险、医疗保险是“大险种”，而工伤保险则一直处于“小险种”的次要地位。此轮机构改革后，医疗保险剥离出去，工伤保险在人社工作中的重要地位开始凸显。二是既往部分省市县工伤保险工作机构设置不尽完善，工伤保险经办机构未单独设置，而是设置在医疗保险经办机构内，在医疗保险工作职能剥离出去的机遇下，工伤保险经办机构应当顺势而为、单独设立、做大做强。为此，建议从顶层设计上明确省市县三级工伤保险工作机构设置：省级层面单独设立行政机构、经办机构、劳动能力鉴定机构，市县区层面设立职能一体化的工伤保险工作机构。

3.2 坚持问题导向，深入推进“放管服”改革

“放管服”改革是行政管理体制改革工作的深化，涉及理念思路、体制机制、工作模式等诸多方面的深刻变革，究其本质来说，就是要提升公共事业服务的数量速度和质量效益，增强人民群众的获得感。就当前工伤保险工作实际来看，虽然取得了一定的成绩，但与社会大众的预期还存在一些差距。比如：群众反映强烈的参保登记、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等工作程序相对复杂、时限相对较长。要推进工伤保险领域的“放管服”改革，必须要坚持问题导向和目标导向，抓住事关全局的重要问题，把改革的成果落到实处。

3.2.1 强化信息系统管理。党的十九大报告明确指出：“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”随着信息化时代的快速到来，积极主动适应信息化、网络化的时代要求，整合资源、完善体系、创新方式，全面推进息化建设工作，是提升工伤保险服务效率和质量的重要手段。目前，笔者所在省份正在探索建立省市县三级统一的并且连接参保企业的信息化管理平台，力图实现参保登记、人员异动、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等业务网上办理、信息数据网上流通，简化办事程序、缩短办事流程。

3.2.2 优化政务服务流程。目前全国上下都在全力推进“一窗式”服务改革，提高服务质量、提升服务效率。工伤保险具有其特殊性，参保登记、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等业务环节相对独立又各有联系，且其中还有可能穿插行政复议和行政诉讼等阶段，要实现“最多跑一次”难以做到也不符合工作实际。但是，在全国统一电子政务服务平台建立和设立市县区工伤保险一体化工作机构的基础上，充分利用已有设施，推动数据资源整合利用，支撑信息跨部门、跨层级、跨区域互认共享，将工伤保险工作由阶段化管理向整体化管理推进，建立统一管理、网上办理、线上线下相结合、一窗通办的业务服务流程是值得我们探索的方向。

3.2.3 健全业务监管手段。“放管服”不是只放不管，放管结合也是其中重要环节，因此在简政放权、优化服务的同时，必须要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新，提高监管服务协同化、便捷化和智能化。例如：工伤医疗监管是工伤保险业务监管的重点之一，而工伤职工住院“挂床”甚至虚假住院又是工伤医疗监管的痛点和难点之一。针对此问题，笔者所在省份工伤保险经办机构采用“人脸识别+远程视频”的监管方式，工伤职工办理入院的时候须本人与身份证照片进行人脸识别，住院期间协议医疗机构每天须上传在院工伤职工视频，系统自动将本次上传视频与前次上传视频进行人脸识别，人脸识别不一致，系统将自动报警。同时，经办机构还可以随时抽查工伤职工在院情况，要求协议医疗机构上传在院工伤职工的实时视频资料。通过转变监管理念，大胆采用高科技手段助推改革，创新医疗监管手段，一方面杜绝了“冒名顶替”的工伤医疗费用支出，同时有效遏制了协议医疗机构办理工伤职工虚假住院套取工伤保险基金；另一方面节省了医疗监管时间和成本，提升了行政效能，同时还减轻了工伤保险经办机构工作压力，便于以有限的人力更好地专注于创新管理和高效服务。

3.3 坚持上下合力，统筹规划改革任务安排

党的十九届三中全会提出“要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”工伤保险管理服务体制和机制改革既要在人社部统一领导和部署下开展实施，又要鼓励地方结合实际改革创新，既要国家层面定调子、定原则，又要地方层面探路子、创经验。

3.3.1 从国家层面在顶层设计上确定原则和框架。从促进经济发展、促进就业、促进实体经济振兴、促进小微企业发展的角度推进工伤保险管理服务体制和机制改革，必须在国家层面构建整体谋划、合理布局、策略推进的改革方案。人社部办公厅已发文要求省级工伤认定和劳动能力鉴定职能下放地级市，笔者认为省级职能下放是“简政放权”的具体措施，符合“放管服”改革要求，但是考虑到当前市县区工伤保险工作机构的人员编制紧缺问题，国家层面应当明确各级工伤保险工作机构设置的基本原则和整体框架。在职能配置问题上，特别是工伤保险费的征收职能划拨税务部门后，工伤保险部门与税务部门各自职能如何划分应当从国家层面予以明确，以防出现各地情况不尽一致，不利于相关工作的调度与推进。在工伤医疗监管问题上，工伤保险经办机构负责监管的法定职责不能动摇，同时建议国家层面出台工伤保险的三个目录，健全工伤保险医疗监管的政策体系；共享、众创等就业新业态不断涌现，用工形式趋于灵活化、非固定化，在研究这些没有明确劳动关系的从业人群如何参加工伤保险的问题上，也需要从国家层面对《工伤保险条例》予以修订。

3.3.2 从地方层面在探索基础上总结经验和模式。地方各级工伤保险部门应在国家层面确定的原则和框架下，结合各自实际情况特点，敢于实践、敢于创新，用全新的理念方式手段推进工伤保险管理服务体制和机制改革。例如，在建设项目参保问题上，如何在建设项目审批“放管服”改革、精简施工许可证审批手续的情况下，寻找新的有力抓手推进建设项目参保，这需要各级工伤保险部门在实践工作中探索模式、总结经验。在工伤认定问题上，如何在人手极其紧缺的情况下，落实“放管服”改革要求，简化流程、缩短时限，同时又要保证工作质量不下降，同样需要用创新思维加强探索。

工伤保险管理服务体制和机制改革涉及到社会从业人员和工伤职工的切身利益，既要解放思想、与时俱进，又要实事求是、循序渐进，特别是要处理好改革与稳定的关系，才能确保工伤保险事业在新时代取得新发展。