“最多跑一次”改革的新进展

□郁建兴

“最多跑一次”改革已从“地方探索”跃升为“顶层设计”，从“区域创新”扩散为“全国实践”。“最多跑一次”改革是浙江的，也是中国的、世界的

自2016年12月浙江省委经济工作会议首次提出“最多跑一次”改革理念、2017年2月浙江省政府出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》以来，“最多跑一次”改革已历经两年。2018年，浙江省交出了全面深化“最多跑一次”改革的出色答卷。2018年，浙江省除例外事项清单外，省市县三级实现“最多跑一次”事项100%覆盖，“跑一次”是常态，“跑多次”是例外。2018年，浙江省各级政府不断理解、接受和确认了“最多跑一次”改革作为现代政府治理变革全新范式的重大意义，不断发挥“最多跑一次”改革“以群众感受的‘小变化’带来政府运行‘大变革’”的牛鼻子作用，并不断发挥这一改革对于经济体制、社会体制和权力运行机制变革的撬动效应。不仅如此，由于在推动政府治理体系与治理能力现代化过程中的突出作用，“最多跑一次”改革已从“地方探索”跃升为“顶层设计”，从“区域创新”扩散为“全国实践”。2018年“最多跑一次”改革的新进展，可以用“深化”“撬动”和“扩散”三个关键词述之。

深化

使市民、法人获得更为便捷、高效、优质的政务服务是“最多跑一次”改革的直接目标，但不是唯一成效。在需求导向、结果导向的基础上，2018年，浙江省在深化“最多跑一次”改革进程中，不断推进政府治理模式的迭代升级，突出表现为建立回应民众需求的新模式、升级“无差别全科受理”等政务服务新模式、开展地方立法等方面。

建立政府回应民众需求的新模式，巩固政务服务效率与质量的改革成效。2017年，浙江省主要采用技术手段分析政务服务实际发生频率，以此确定具体事项改革的优先次序。伴随着改革向纵深推进，各级政府都需要发现、解决那些技术不易发现的具体问题、复杂问题。浙江省在2018年建立了政府回应民众需求的新模式，以此扩大“最多跑一次”改革事项覆盖面。各地的具体做法包括发挥一线窗口部门的信息优势，以及建立专门面向市民和法人的投诉反馈机制等。如为了发现政务服务中的“不必要证明材料”，义乌市在经常需要开设证明的5个主要部门（如公安局户政窗口）和14个镇街都建立了村（社区）监测点，以便充分了解民众需要开具的证明种类，进而判断是否可以减少行政审批过程中的材料要求。多地的行政服务中心设立了“跑一次没办成”投诉与代办窗口，安排各职能部门主要负责人值班，不仅协助市民办理相关事项，也基于这些事项进一步推动政务服务的流程再造。我们于2018年7-8月的调查显示，浙江省各级政府建立的反馈机制运行效果较好，在曾经使用过反馈机制的市民中，有85.0%表示政府回应了他们提出的问题，且有81.9%在2天内得到了反馈。建立需求反馈机制是巩固深化“最多跑一次”改革的重要保障。

推动“一窗受理、集成服务”升级为“无差别全科受理”的整体性政府新模式。“一窗受理、集成服务”是浙江省2017年“最多跑一次”改革中的代表模式。对市民来说，一窗受理使他们办事更为便捷，办事成本也大大降低。但是，对政府来说，这一模式仍然更多依赖于物理集成，行政效率的提升更多依赖于办事人员的时间、精力投入。2018年，浙江省正式出台《“无差别全科受理”工作指南》，借助互联网实现了跨部门的协同办公，依托大数据推进了多部门的信息共享。在这一改革中，政府按照“一件事”的理念，通过流程再造、信息共享、权力重构，从体制变革层面巩固了“最多跑一次”改革。这一变革在前台实现了进一个门、取一个号、办多件事，在后台推动受办分离向受办一体转变。更为重要的是，它使得各项政务服务事项得以建立在更为高效、稳定的行政流程和标准之上，使得“最多跑一次”改革成果更加可持续。

开展了地方立法。继2017年7月28日省人大常委会作出《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》后，浙江省十三届人大常委会于2018年11月30日正式通过了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，并于2019年1月1日正式实施。地方立法的开展，既确保了政府改革于法有依，也使得改革成效得以在法律保障下长期可持续运行，具有重大意义。

撬动

2018年1月2日，省委书记车俊在全省全面深化改革大会上，提出了“进一步扩大改革的覆盖面、深化改革的实践成果、更好发挥这项改革的撬动效应，最大限度地释放制度红利”的改革新目标。相比于2017年，改革撬动效应的发挥是2018年的显著进展。在撬动经济体制改革方面，通过实行“标准地+承诺制+政府代办制”，以及区域环评、区域能评、联合测绘、联合踏勘、联合评价、施工图联审、联合验收等改革举措，企业投资项目审批时间大大缩短，营商环境大为改善；在撬动社会体制改革方面，嘉兴市在桐乡首先探索自治、法治、德治建设基础上，致力于“三治融合”，践行新时代“枫桥经验”的精髓；在撬动公共服务体制改革方面，4月底省政府办公厅下发《浙江省医疗卫生服务领域深化“最多跑一次”改革行动方案的通知》，加快推进“最多跑一次”改革向医疗卫生服务领域延伸，等等。

其中，“标准地”改革是企业投资项目审批领域深化“最多跑一次”改革的重要突破口。“标准地”是指带着建设规划、能耗、环境、投资强度、亩产税收等一系列标准出让的建设用地，企业拿地后通过“一窗受理”即可开工，建成投产后按照法定条件和既定标准进行验收。在“标准地”改革中，浙江省抓住了国有建设用地这一核心要素资源，抓住了新增工业用地出让这一重点环节，以“最多跑一次”为基本理念，推动了政府土地出让从“事后提要求”向“事先定标准”的关键程序转变，实现了企业投资项目的全流程综合性改革。

受浙江省发改委委托，我们于2018年11-12月评估了全省“标准地”改革的实践进展。我们发现，这一改革不仅较快提高了行政效率和产业质量，而且通过降低政策不确定性，增加了稳市场、稳预期的制度保障。2018年1-11月全省省级以上平台企业投资项目的统计分析显示，“标准地+承诺制”下企业投资项目在100天内获得施工许可证的概率达到了90%，而一般供地模式下这一概率不到10%。问卷调查表明，企业家对“标准地”改革的满意率达到95.88%。更为重要的是，在“标准地”制度下，77.00%的企业家认同“只要通过公开渠道就能办成事，找不找市长都差不多”，比一般供地模式高出4.36个百分点；72.64%的企业家认为政府不会随意回收土地，比一般供地模式高出6.63个百分点。这些数据表明，“标准地”改革能够提振企业家对于政府公平公正办事、恪守契约精神的信心，有助于推动要素资源市场化，它是从根本上优化营商环境、再创体制机制新优势的重要抓手。

扩散

“最多跑一次”改革在2017年甫一推出，就受到中央关注。2017年5月，中办信息专刊就印发了浙江“最多跑一次”改革经验；9月，国办通报表扬了浙江“最多跑一次”改革。2018年，这项改革进入到快速扩散阶段。在纵向制度化层面，2018年1月23日，中央深改组审议《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并建议向全国推广浙江经验。3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出深入推进“互联网+政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。4月1日，《国务院关于落实政府工作报告重点工作部门分工的意见（2018）》中再次强调在全国范围内推广“最多跑一次”。5月16日，国务院常务会议部署推进政务服务一网通办和企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。5月23日，中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》颁布，该文件的附件一即是《浙江省“最多跑一次”经验做法》。在横向扩散层面，2018年，除港澳台外的31个省（市、区）中，除了新疆、西藏，全国29个省（市、区）都已经提出并开展“最多跑一次”或类似改革。截至2018年6月，从中央政府及其部委到全国各省、直辖市、自治区共颁布了400余份“最多跑一次”改革相关政策文件。由此，“最多跑一次”改革由地方政府实践上升为中央政策，更大范围地扩散到全国，从“一枝独秀”演变成为“全面开花”。

在“最多跑一次”改革的扩散过程中，各地政府在政策理念、领导体制、运行流程、技术基础、工作机制等方面与浙江省存在很多相似之处，各地都树立“以人民为中心”的价值理念，将民众视为政策创新扩散出发点的政策目标，都采用了数字治理、业务流程再造和服务模式创新等相似的政策工具。与此同时，一些政策扩散追随方在政治、经济、社会、文化等因素作用下，形成了结合不同地方情境的多种政策形式，从而在一定程度上实现了政策再生产，涌现了“不见面审批”“马上办网上办一次办”“一门式一网式”“一枚印章管审批”等多种政策形式，这也表征了“最多跑一次”改革具有较好的灵活性和普适性。

综上所述，2018年，浙江省以“最多跑一次”改革引领各方面各领域改革走在前列，而且它不再只是浙江的，它为全国改革探路，并成为全球公共管理改革中的“亮点”。“最多跑一次”改革是浙江的，也是中国的、世界的。