巧用“激励性”政策调动农民保护耕地积极性——耕地保护补偿机制之嘉兴经验

□ 嘉兴市国土资源局 严 伟 吴 迪

海宁市袁花镇双丰村，全村耕地面积8635亩，人均耕地1.445亩。走在村内，随处可见百亩以上、千亩左右的成片耕地。村委会主任吕学超表示，“近几年，我们每年都能拿到近80万元耕地保护补偿资金。按规定，村里留下一半作为村级统筹，主要用于农田道路及排灌渠的建设、维护和修缮等项目。”自激励机制出台后，村里及时成立耕地保护责任制领导小组，完善了村土地保护网格化管理班子。通过网格化监管、不定期巡查和信息员反馈等途径，海宁市近年来及时发现和阻止了多起（次）违章建筑和破坏耕地的现象。

海盐县沈荡镇庄星村，在连续几天大雨过后，村民们开始为今年的水稻种植做准备。说起这片农田，大伙都赞不绝口。村民们说道：“蛮好的，方方直直的，拖拉机、收割机，开过来很简单”“主要是成片，管理起来简单，东一块西一块管理起来就困难了”“ 田的好坏对产量有影响，田好产量肯定也高。”村民们所称赞的这片田地，是庄星村的一块高标准农田。庄星村有4500多亩耕地，是海盐县粮食产量较高的村之一，村里超过90%的耕地都是高标准农田。村主任杨国飞认为，庄星村是“耕地保护补偿制度”的受益村。“尤其是像我们这种，离城市比较偏远的村，村级集体经济是相当薄弱的。几乎是没有多少经常性的收入。 村里的农田设施建设资金，主要还是来自于高标准农田的补助资金。像这片田，换作以前，在连续几天大雨过后可以说是一片汪洋，基本上是看不到泥土的，水都是通过田埂往外面溢的。现在好了，水利设施建设的比较完善，雨水可以通过排水渠道排出去。”

农田水利设施完善了，农民保护耕地的热情提高了，违法违规用地的现象减少了，这一系列变化都得益于嘉兴市的耕地保护补偿政策。

嘉兴市是全省最早开展耕地保护补偿机制且全市域覆盖的地级市。2010年嘉兴市国土资源局党委就明确提出“研究鼓励耕地保护的制度建设，加大政策引导力度，发挥农民保护耕地的积极性”的工作目标和任务，并确定由海宁结合“双保双服务”开展试点工作。2012年，浙江省委省政府办公厅出台了《关于建立健全耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的实施意见》（省委办〔2012〕55号），要求落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。而这，也成为推动嘉兴全市域建立耕地保护补偿机制的基础支撑。当年12月，嘉兴市委、市政府出台了《关于建立健全耕地保护共同责任机制 扎实做好耕地保护工作的实施意见》（嘉委办〔2012〕74号），明确规定：“各县（市、区）全面建立健全耕地和基本农田保护补偿机制，2013年补偿标准不低于每亩五十元”。2013年，嘉兴市国土资源局、财政局联合下发了《嘉兴市基本农田保护补偿实施（暂行）办法》（嘉土资发〔2013〕64号），同年嘉兴五县（市）两区相继出台了县级耕地（基本农田）保护补偿的政策性文件。文件的相继出台和实施，标志着嘉兴市自2013年起就全面实施耕地保护补偿激励政策。

一、主要做法

（一）政策标准紧跟经济发展步伐

2013年，嘉兴市的补偿标准为每亩不低于50元。补偿标准最高为海宁市100元/亩，其它县（市、区）补偿标准在50-100元/亩。2014年，嘉兴市政府53号文件又明确提出对已建成的高标准基本农田和粮食生产功能区实行差别化补偿，补偿标准不低于100元/亩。2015年，嘉兴市委组织部为扶持壮大薄弱村经济，对耕地保护好的薄弱村每亩增加30元。2016年，根据嘉委办发〔2016〕43号文件要求，补偿标准调提高到不低于100元/亩，薄弱村的补偿标准提高到150元/亩，提高部分全额留作村级集体收入。每一次政策的出台调整，市国土资源局都督促各县（市、区）要及时调整完善政策，并将政策调整完善情况纳入工作考核，以确保县（市、区）的政策能够及时更新。如南湖区补偿标准从2013年的一般耕地 50元/亩，基本农田60元/亩，连续三年进行调整，2016年一般耕地补偿标准达到120元/亩，基本农田补偿标准达到 140元/亩，实现了 “小步快跑”。近几年，各县（市、区）也均按照当地的经济社会发展水平，逐步提高补助标准。2017年，嘉兴市最高补偿标准已达到230元/亩。

（二）补偿资金挂钩违法违规用地

嘉兴市为了从源头上扼制违法用地行为，采取了耕地保护补偿与违法违规用地行为相挂钩的政策。凡公示结束后被发现或举报查实的，按县级文件规定标准，扣发当年度村级集体经济组织或农户的补偿资金。具体各县（市、区）都制定了相应的标准，如平湖市规定：基本农田保护补偿资金发放与耕地保护责任落实、土地卫片执法检查结果、“两违”遏控、“无违建”创建、农业“两区”管护和破坏耕地等违法违规用地行为相挂钩。土地卫片执法检查情况，按照上年度土地卫片执法检查结果确定。对村社区在当年度发生违法违规用地行为的，发现1宗，扣发当年度20%基本农田保护补偿资金（及时自行纠正的除外），以此类推。发现3宗（含）以上，均未按时纠正复垦到位的，扣发当年度全额基本农田保护补偿资金。

（三）集中发放激发农民保护热情

为了扩大效应，补偿资金采取集中发放的形式，在“6 · 25”土地宣传日前夕，由县（市、区）级政府组织采取集中发放补偿资金，戴大红花、发大红包、造大声势。例如南湖区，将耕地保护补偿资金金额写在放大比例的大红存单上，让与会人员都清楚地看到哪个村，拿到多少金额的耕地保护补偿资金，让这些村干部有荣誉感，自豪感。同时，在其它相关会议上，在日常下乡工作中，加强宣传，激发基层干部保护耕地的热情。

（四）阳光操作践行公平公开公正

基本农田保护补偿激励政策落实得好不好，关键看村级经济组织和农户有没有意见，是否实行阳光操作，是否做到“公平、公正、公开”。一是对补偿情况进行公示。各县（市、区）对上一年度的基本农田保护补偿资金应发放情况在当地报刊进行公示，在村委会村务公开栏进行张贴，接受社会和群众监督。二是对补偿资金使用情况进行公示。基本农田保护补偿资金的使用由村级土地民主管理小组讨论决定，主要用于农业基础配套设施建设的专项支出，要求村级集体经济组织于每年12月底在村务公开栏进行公示，接受群众监督，推行阳光操作。

（五）落实情况纳入工作目标考核

把基本农田保护补偿政策落实情况纳入对各县（市、区）政府年度耕地保护目标责任制考核中，主要包括政策的执行完善情况、补偿资金的同步预算、补偿到位率、补偿进度、到村达户情况等内容。例如2017年的耕保考核标准中规定：2016 年补偿资金须在2017年6月25日前拨付发放到位的，否则扣3分；没有集中宣传发放的，扣1分；补偿资金低于全市平均比例的，每低于1%扣0.2分；薄弱村补助资金发放不到位的，扣1分。耕地保护执行情况在市级政府对县级政府工作目标责任制考核中实行“一票否决制”，提高各级领导对此项工作的重视程度。

二、主要成效

（一）耕地保护意识显著提高

以前为了提高村级收入，许多村往往容忍一些违法用地的存在，以收取租金的形式创造收入。现在，一方面控违和拆违可以保证常规稳定性的补偿收入，另一方面在差别化补偿机制下，高标准农田水利建设后可以提高补偿收入，让村实实在在地看到保护耕地的好处，更激发村级耕地保护的内生动力，使耕地保护工作由“自上而下管”变为“上下联动管”“村里主动管”。连续多年施行后，村集体保护耕地的氛围已逐渐形成，真正认识到“绿水青山”的价值。

（二）违法用地行为有效遏制

全面实行耕地保护补偿以来，违法用地行为得到自发管控，“无违建”村数量极大增加，违法用地比例明显下降。全市卫片执法检查违法用地耕占比从2012年度的23.93%下降到2017年度的1.19%。通过对违法用地的有效管控，极大降低了拆违成本。

（三）村级集体经济进一步壮大

随着涉农补助资金的整合和补偿标准的不断提高，耕地保护补偿费成了村级集体经济收入的重要来源之一。特别是对于年村级经常性收入低于50万元的村而言，更是一笔越来越可观的资金来源。很多村干部说：“今后我们不用再千方百计违法用地办企业了，保护好耕地就可致富”。这不但解决了经济薄弱村的脱贫致富问题，更促进了村级经济绿色发展。

（四）农田水利设施管护得以保障

近年来，各部门在农田水利建设上投入建成的项目数量大、设备多，村集体在享受项目红利的同时，维修养护压力也较大，特别是土地整治项目后期管护的成本也不小。有偿保护资金的下达解决了村集体的资金困难，农田水利设施维修和后期管护资金也得到了保障。同时还加快了高标准农田建设，促进了现代农业规模化经营发展。