完善制度 多措并举切实加强新形势下耕地占补平衡工作

□ 浙江省国土资源厅耕地保护处

浙江省是资源小省，耕地尤其宝贵。“十二五”时期，特别是党的十八大以来，浙江省委、省政府认真贯彻落实党中央、国务院和国土资源部的决策部署，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，采取有力措施切实加强耕地保护工作。强化管控性保护，省委、省政府发文建立耕地保护共同责任机制；强化节约性保护，开展全国国土资源节约集约示范省创建活动，实施“亩产倍增”计划；强化建设性保护，实施“812”土地整治和“611”耕地保护工程，推进土地整治工程和高标准农田建设；强化激励性保护，在全国率先全面建立耕地保护补偿机制，国土资源部向全国推广浙江省做法。在保障经济社会可持续健康发展的同时，浙江省着力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局，取得了较好的经济、社会、生态效益。

一、浙江省耕地占补平衡工作取得的主要成效

（一）深挖潜力，保证了耕地数量平衡

2013以来，全省各类项目批准建设占用耕地67.5万亩，同期全省垦造耕地64.4万亩，加上历年结余补充耕地，实现了耕地数量占补平衡，保证了全省耕地总量稳定在2965万亩左右。

（二）提升质量，实现了占补质量相当

通过严格落实“占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡工作，实现了占用耕地质量与补充耕地质量总体相当。2015年和2016年，全省占用耕地与直接补充的耕地等级差额18.8万亩·等，通过提升耕地质量，全省累计提升耕地等级19.3万亩·等。

（三）增减挂钩，促进了城乡统筹发展

通过城乡建设用地增减挂钩，既对农村零、散、乱、旧的村庄拆并复垦，盘活了农村存量建设用地，优化了农村土地利用结构和布局，又保障了城镇建新区块的建设用地，减轻了占补平衡压力，推动新型城镇化和新农村建设。

（四）开发保护，推动了生态文明建设

坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，把生态环境保护理念贯穿于土地整治项目管理之中。科学划定宜垦土地后备资源范围，严格项目选址，禁止违反规定在生态保护、饮用水源地垦造耕地。严格工程建设标准，注重生态保护设计，开展土地生态功能修复和提升，推动了生态文明建设。

二、浙江省加强耕地占补平衡工作的主要措施

（一）节流与开源并重

一方面，从源头上控制建设占用耕地，缓解耕地占补平衡压力。加强规划引导和土地预审管理，建立实地踏看和论证制度，提高建设占用耕地成本，提升节地水平和利用效率，推进空间换地和城镇低效用地再开发。建设项目占用耕地的比例逐年下降，从2008年至2012年年均54.5%，下降到2013年至2016年年均51.6%。另一方面，多渠道垦造耕地，为占补平衡提供最直接的支撑。在质量上，浙江省以高标准农田建设、粮食生产功能区建设、“千万亩标准农田质量提升工程”为抓手，开展耕地质量提升行动。在数量上，将立地条件较好、适宜开发的低丘缓坡和符合海洋功能区规划的滩涂资源，开发为耕地。同时，通过建设用地复垦、废弃矿地复垦、农村宅基地复垦等垦造耕地。2013年以来，全省累计垦造耕地64.4万亩，为落实耕地占补平衡打下了坚实基础。

（二）补充与改造并举

一方面，按照耕地占补平衡“占一补一、占优补优、占水田补水田”要求，积极垦造水田和优质耕地，尽力直接补充建设占用的耕地。垦造水田面积比例逐年提高，从2014年的21.3%、2015年的28.2%，提高到2016年的50.7%。另一方面，严格按照国土资源部要求，开展以“补改结合”的方式落实耕地占补平衡。对由于直接垦造水田资源不足、短期内补充耕地质量达不到要求的，在补充耕地数量落实建设占用耕地“占一补一”基础上，通过提升耕地质量落实 “占优补优”，通过旱地改造水田落实 “占水田补水田”。2015年，浙江省实施“补改结合”落实耕地占补平衡以来，共完成旱地改水田6.1万亩，提升耕地质量19.3万亩·等。

（三）统筹与调剂并行

一方面，建立补充耕地省级统筹制度，对确因补充耕地能力不足，无法落实省以上交通、能源、水利等基础设施建设项目耕地占补平衡的，由省里按一定比例给予省统筹补充耕地指标。另一方面，建立跨市补充耕地调剂平台，允许耕地资源相对丰富的地区向资源相对匮乏的地区调剂补充耕地指标，实现资源与资金互补，缓解占补平衡压力。“十二五”时期，全省调剂补充耕地指标10.9万亩。

（四）规范与监管并重

一方面狠抓规范。出台《浙江省土地整治条例》，对土地整治项目从立项、设计、实施、验收、报备等作出一系列规定。加强涉林垦造耕地监管，对低丘缓坡区域垦造耕地作出严格规定。建立联合踏看制度，涉及林地、滩涂、水域垦造耕地必须取得林业、海洋、水利等部门同意。另一方面狠抓监管，建立土地整治项目抽查复核制度，由省市国土资源部门按一定比例对土地整治项目的面积和质量进行抽查复核。建立土地整治项目监管系统和移动巡查系统，实现土地整治项目全过程监管和可追溯。

虽然浙江省耕地保护和占补平衡工作取得了一定成绩，但仍然存在不少困难，如经济社会发展快，用地量大，后备资源不足， “占优补优”“占水田补水田”和重大基础设施项目占补平衡落实困难等。

三、完善制度，多措并举，切实加强新形势下耕地占补平衡工作

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位，作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断，对科学制定国土资源方针政策具有十分重要的指导意义。当前，国土资源工作的内外部环境都发生了深刻变化，面临着新的挑战、新的要求，耕地占补平衡工作也是如此。因此，新形势下，加强耕地占补平衡工作要坚持节约资源和保护环境基本国策不动摇、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇，认真贯彻落实中央4号和省委10号文件精神，完善制度，多措并举，切实加强新形势下耕地占补平衡各项工作。

（一）全面拓宽补充耕地渠道

大力推进“152”耕地生态保护工程，谋划实施一批全域土地综合整治与生态修复工程和重大垦造耕地项目。进一步加强政策研究和指导，积极落实对低效园地等其他农用地整治后新增耕地纳入耕地占补平衡的规定。着力推进土地整治和高标准农田建设，整合部门力量，集中涉农资金，通过对农村宅基地、村边空闲地、废弃工矿地复垦，以及高标准农田建设，整合归并零星耕地，增加有效耕地面积。

（二）改革统筹补充耕地制度

进一步健全完善省统筹补充耕地指标管理和使用办法，适时提高省统筹补充耕地指标省级资金补助标，切实增强省统筹补充能力。建立和完善工作机制，督促各地优先保障省以上重大基础设施项目耕地占补平衡。落实省级以上铁路、高速公路、机场和大中型水利水电等基础设施建设项目“边补边占”耕地占补平衡的管理制度。积极争取实施国家统筹耕地占补平衡。

（三）加大补充耕地调剂力度

在已经建立的旱地、水田补充耕地指标跨市调剂办法和已经确定的调剂价格基础上，把耕地质量、城乡建设用地增减挂钩节余指标纳入调剂范围，推进全省各地耕地占补平衡全面落实。

（四）拓展占补平衡实现方式

强化地方政府落实本区域内建设项目耕地占补平衡责任。进一步加大“补改结合”耕地占补平衡力度，推进耕地提质改造工程。深入实施城乡建设用地增减挂钩工作，复垦形成的城乡建设用地增减挂钩指标流转用于支持城乡统筹发展。探索耕地质量年度县域平衡制度，实行年度县域耕地质量总体平衡考核。