“少捕慎捕”刑事政策研究——以基层检察机关侦查监督实务为视角

●董喜善 陶朝华 陈艳雪/文

一、政策成因

（一）传统办案理念难以转变

由于证明“社会危险性”的法律约束力不足，受打击犯罪、维护社会稳定的定式思维模式影响，审查批捕环节的办案人员对修改后《刑事诉讼法》精神理解不到位，经常受到社会危险性认定主观性较强、办案人能力水平参差不齐和非羁押性强制措施替代作用有限等各种主客观因素影响，仍将办案重点放在“有证据证明有犯罪事实”这一条件上，导致实践中对“社会危险性”条件把关不严格。有时为了防止不批捕后犯罪嫌疑人“脱保”影响诉讼，对一些情节轻微但缺乏保障诉讼条件或非本地常住的犯罪嫌疑人 “构罪即捕”。对《刑事诉讼法》第79条中规定的“可能判处徒刑以上刑罚”条件和“社会危险性”条件审查不够。

（二）对未决羁押认识有误

逮捕是为保障刑事诉讼活动能够顺利进行而对犯罪嫌疑人采取未决羁押的强制措施。未决羁押通常要遵循羁押程序法定、羁押必要、羁押例外、羁押比例及司法裁判等原则，［1］即从立法和司法层面上均要求对未决羁押程序进行明确的法律规定。我国批准逮捕的权力由检察机关行使，未决羁押的司法裁判原则在我国并不适用，其他几项原则在我国《刑事诉讼法》的相关规定中有所体现。为了使侦查、起诉、审判程序更具有可控性，司法实践中对逮捕这一未决羁押措施的功能产生了不同认识。

1.未决羁押利于侦查。为了顺利侦破一些社会广泛关注的重大案件、群体涉众案件或侦破压力较大的案件，达到“押人取供”的目的，公安机关在案件侦查中往往会要求检察机关配合，对有侦破压力、可捕可不捕的案件在审查批捕过程中给予“能捕则捕”的倾斜或关照。检察机关受“检警一家、侦诉一体”观念的影响，也认为未决羁押能够有效保障侦查活动顺利进行，对公安机关“押人取供”、“以捕代侦”的侦查措施或手段持迁就态度，对有罪证据的取得是否具有非法性提出质疑和排除发声不够、频次极低，以致监督刚性不足，批捕、起诉率高，给部分案件违法侦查、错误侦查埋下了隐患，增加了错案、瑕疵案件产生的风险。

2.未决羁押有利于惩罚犯罪。逮捕作为性质最严厉的强制措施，在国内外的司法实践中都存在将未决羁押作为预防犯罪、应报犯罪或安抚被害人的有力措施与方法的情形。审前“预防性羁押”和“重罪羁押”的办案理念对司法办案者影响颇深。在一些重大犯罪案件发生后，即使案件事实证据尚未查明，但为了达到安抚社会大众、满足被害人急于应报的目的，审查批捕时往往疏于考量嫌疑人有无逃亡或妨碍侦查之虞的逮捕条件，而对犯罪嫌疑人先行逮捕以缓解舆论压力，这就使人们陷入了未决羁押具有惩罚和预防犯罪的多重功能、“以捕可以代罚”的误区。换言之，不在第一时间限制犯罪嫌疑人的人身自由不足以体现对犯罪行为的打击力度和对涉嫌犯罪的人进行惩罚的法律效果，不能够强有力地震慑犯罪。但从立法本意来讲，逮捕只是刑事诉讼中的一个临时措施，它的作用除了排除社会危险性之外，最直接目的还是确保诉讼顺利进行。逮捕并不意味着犯罪嫌疑人有罪，未被批准逮捕，也并不意味着犯罪嫌疑人无罪。

二、少捕慎捕刑事政策的理解与适用

（一）建立有效的监督机制

1.强化引导侦查的行使。一是建立更可行的提前介入制度。检察机关开展刑事侦查监督是被动的静态监督，检察机关要有效引导侦查就得变被动为主动，与公安机关加强信息交流，及时掌握公安机关的立、破案情况，对符合介入条件的案件及时介入。公安机关对于重大案件的情况应及时向检察机关通报，检察机关也应及时派员参加公安机关的重要侦查活动，提出合理建议，明确侦查方向。提前介入后公安机关未报捕的案件，提前介入的侦查监督人员应当负责跟踪监督，及时过问作出其他处理的原因并对处理的恰当性作出分析，保证提前介入的案件均有着落。提前介入后建议公安机关补充证据的，公安机关应在补侦后将证据情况报告检察机关进行研判分析，并及时交流反馈意见。强化监督的同时，还要严格把握提前介入的尺度，坚持“参与、参谋、指导”的原则，不“干预、代替、包办”，［2］充分发挥公安、检察机关相互配合与制约的职能，真正达到检察机关提前介入引导侦查的目的。

二是充分发挥引导侦查取证作用。引导侦查取证要有明确的目的、方向和统一的标准，对补充证据的原因、方法、可行性给出合理解释，使侦查建议具有可操作性。检察机关侦查监督部门与公诉部门协商后，可共同邀请侦查人员参加庭审观摩活动，对以审判为中心的诉讼模式下控辩双方围绕证据进行举证、质证、辩证的和法官对证据的采信有更生动、直观的认识，帮助侦查人员树立更高的证据意识和更严格的证据标准。通过联席会议制度、案件评议制度和改进细化补充侦查提纲的方式，就办案中存在的共性问题和复杂、疑难的个案进行讨论和研究，统一思想认识，提高案件的证据收集质量。对“社会危险性”条件的种类进行细化，使公安机关对社会危险性的取证工作更加重视。引导公安机关收集案件事实证据的同时，要同步引导收集证明“社会危险性”方面的证据。

2.充分听取各方意见。一是充分听取犯罪嫌疑人的意见。在讯问犯罪嫌疑人时细化设置“对涉嫌罪名和事实有无异议”、“在侦查机关的供述是否属实”、“侦查活动是否违法”、“有无新的陈述内容需要向办案人员当面陈述”等四类问题，无论是当面讯问还是书面听取，办案人员在审查批捕环节都要充分听取犯罪嫌疑人的供述与辩解，对其做出的无罪、罪轻的合理辩解要予以重视，并有针对性地向公安机关提出补充侦查的建议。

二是积极听取律师意见。在审查批捕环节要进一步规范听取律师意见的程序，采取“当面听取、同步审查、听中有察”的方法，更加有效、准确地保障律师权益。律师要求或主动向检察机关陈述意见的，应当及时听取，并将律师意见在审查逮捕意见书中列明，认真分析律师意见是否具有合理性和可采性，确保律师意见得到充分重视。同时向律师及时反馈意见的采纳情况，确保律师对案件的监督作用。

三是重视听取被害人意见。被害人向检察机关陈述意见的目的通常是为了表达诉求和加深自己被害的印象，对犯罪嫌疑人有立即应报惩罚的诉求，希望检察机关对犯罪嫌疑人作出批准逮捕的决定。在听取意见的过程中，要向被害人释法说理使其知情权利受到保护，同时也要及时掌握被害人的诉求和心理需要，做好说理疏导工作，帮助评估案件的舆情动态和诉讼风险。

3.进一步落实逮捕刑事和解工作。正确理解和适用“少捕慎捕”刑事政策，要立足审查批捕职能，坚持执法办案与化解社会矛盾并重，严格贯彻“宽严相济”的刑事政策，将刑事和解贯穿于审查逮捕阶段和执法办案的全过程。侦监部门对于符合和解条件的提请逮捕案件，应及时启动和解程序，把刑事和解作为无逮捕必要的重要因素，作出不批准逮捕的决定。《刑事诉讼法》第79条对不足以防止发生社会危险性的五种应当逮捕情形的限定是对“少捕慎捕”刑事政策的体现，和解不捕也符合该立法精神。和解后，侦监部门应当以书面形式通知侦查机关和公诉部门案件和解情况，载明当事人基本情况、案件事实和处理意见，为犯罪嫌疑人在之后的诉讼中得到从轻处理打好基础。

4.继续严格限制对未成年人采取逮捕措施的适用。《刑事诉讼法》第269条第1款规定，“对于未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当严格限制适用逮捕措施”，要求检察机关严格把握逮捕必要性条件和适用逮捕措施，降低未成年人的未决羁押率，从案件性质、犯罪形态、涉案未成年人的一贯表现、保障诉讼、监护帮教等多方面进行审查，细化逮捕必要性条件。［3］同时，强化公安机关对未成年人逮捕必要性的证据收集，要求公安机关不仅要提供犯罪事实、情节等方面的证据材料，还需提供社会调查报告、家庭监护、社会帮教等有关未成年人逮捕必要性的证明材料。加强未成年人逮捕必要性的说理，及时向公安机关说明不捕理由，向被害人开展释法说理工作，争取对未成年人进行感化、挽救的理解和支持。不捕释放时，对未成年人进行遵纪守法的训诫教育，释放后跟踪督导回访，听取其家人、保证人以及社区帮教人员的意见，共同研究确定帮教措施和未成年人预防犯罪措施。

（二）建立捕诉衔接机制

1.建立信息互通和会商制度。侦监、公诉部门应建立经常性工作联系，侦监部门及时向公诉部门通报立案监督案件、不捕案件的工作情况，可根据需要互派人员列席有关案件讨论会议，侦监部门在办理重大、疑难或者新型犯罪案件时，积极听取公诉部门的意见，共同分析案件发展方向，共同会商案件，认为证据达不到逮捕条件的应当慎重批捕。

2.建立捕诉和解对接制度。如前所述，对于逮捕阶段已有和解意愿的案件，公诉部门要充分借助和延续侦监部门所做的工作，对符合和解条件的案件继续进行引导，把逮捕和解深化到起诉和解中，形成捕诉合力促成和解的工作机制。［4］公诉部门与侦监部门就案件和解背景和未达成和解原因进行沟通交流，深入了解双方当事人之间的矛盾，最大限度的引导和解。公诉部门可在侦监部门所做的逮捕和解工作基础上，分析案件不同阶段刑事和解工作的异同并形成书面报告，总结刑事和解规律，将和解经验不断推广运用。

3.建立捕诉风险预警联动机制。执法办案风险评估预警是化解社会矛盾、促进社会和谐、稳控社会风险的一项工作。侦监部门和公诉部门承接办理同一案件，尤其是不捕案件时也承接了办案风险，不论办案风险增强还是减弱，两部门均应沟通风险变化情况，做到早预警、早疏导，妥善处理风险，实现预警联动。

三、“少捕慎捕”刑事政策的延伸思考

（一）积极开展捕后羁押必要性审查

强制措施的使用要不断与案件事实证据的变化相适应。随着案件进一步取证，如果适用逮捕的条件已经丧失，那么就应当根据案件事实、证据变化的实际情况，对犯罪嫌疑人变更强制措施。这是从“严”到“宽”的转变过程，也是对“少捕慎捕”刑事政策的延伸。捕后羁押必要性审查是对不当逮捕的一种补救和纠错方式。《刑事诉讼法》第94条规定，人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。如果原逮捕决定或批准逮捕所依据的事实证据条件、刑罚条件、社会危险性条件发生了变化，羁押犯罪嫌疑人的必要性丧失或者减弱，无论依职权还是依申请，都应该开展捕后继续羁押必要性评估审查，如发现患有严重疾病、双方当人事达成和解等无羁押必要性的情节，要及时停止或者消减因逮捕对嫌疑人带来的人身自由限制，及时变更强制措施予以释放。

（二）关于国外保释制度的思考

国外保释制度在减少看守所、拘留所成本，降低羁押风险方面效果显著。从对保释制度的适用率来看，英国的实践经验最为丰富。英国拒绝保释的情形主要有：有足够的理由不会按照保释要求出庭、有足够的理由相信可能进一步犯罪、有足够的理由相信会威胁、干扰、伤害证人、妨害司法程序的进行三种情形。［5］这与2001年最高人民检察院和公安部发布的《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》中“有逮捕必要”的六种情形具有相似性。不管是“减少羁押”还是“少捕慎捕”，英国保释制度的例外和我国“有逮捕必要”的规定，都是从社会危险性和保证诉讼的角度出发，对于羁押必要性的精神内涵认识二者是一致的，而非羁押措施制度却存在较大差异。

我国取保候审制度与英国保释制度中的有条件保释具有一定的相似性，但条件设置存在较大差异。取保候审制度的保证方式有提供保证人和缴纳保证金两种，而保释制度还增加了留存家庭住址、定时到警察局报到、宵禁、提交护照、提供防止逃跑的安全措施等多样化条件，［6］即使是缴纳保证金也是根据犯罪嫌疑人的财产状况和涉罪轻重来确定保证金数额，虽然部分条件与我国取保候审制度中被取保候审人的义务内容有一定重合，但实践中的具体应用情况还是存在很大差距。例如保释制度中提交护照这一条件与取保候审人向公安机关留存护照等身份证件的内容十分相似，但司法实践中留存证件的适用率极低。我国取保候审制度由于适用条件的限制，存在适用比例小、质量低和司法救济不力的缺陷，作用发挥有限。要转变我国未决羁押率高于世界各国的现状，不仅要有“少捕慎捕”的刑事政策指导，还要积极将国外保释制度中好的经验做法借鉴到我国取保候审制度中来，可以考虑进一步完善取保候审程序制度，扩大取保候审适用范围，减少未决羁押，实现未决羁押的非常态化。

注释：

［1］袁劲秋：《论现代审前羁押制度遵循的普遍原则》，载《河北法学》2005年第3期。

［2］天津市北辰区人民检察院课题组：《检察机关“提前介入”问题研究》，载《河北法学》2009年第3期。

［3］张栋：《未成年人案件羁押率高低的反思》，载《中外法学》2015年第3期。

［4］天津市河北区人民检察院课题组：《完善检察机关“捕诉衔接”工作机制研究》，载《法学杂志》2013年第1期。

［5］徐静村、潘金贵：《论英国保释制度及其借鉴意义》，载《政治与法律》2004年第1期。

［6］同［5］