法律政策研究工作发展的困境与破解——以推进检察官业务研修制度为视角

●甘肃省人民检察院法律政策研究室/文

检察官业务研修是以全面提升检察官业务能力和理论水平，以服务司法办案为宗旨，由检察官在一定的履职年限内，集中一段时间连续开展检察业务研究，完成相应的研修科目，并通过相应评审的制度。由此可见，检察官业务研修的基本内涵突出了研修的特点和体现了研修的重要意义。

一、检察官业务研修的重要意义

（一）检察官业务研修具有的特点

1.检察官主体性。在检察官业务研修中，各部门检察官是研修的主体，是围绕各自工作为中心的进行的研修，检察官研修首先必须钻研“自己的业务”，养成在办案中发现问题的意识和自觉开展研修的意识，进而通过研修解决突出问题，并将研修成果应用到办案实践中去，以提高办案质量和效率。

2.内容务实性。检察官业务研修的本质是为了全面提升检察官办案能力，更好服务司法实践，因此检察官要以严谨治学的态度，研究者的角度审视、分析自己在办案中遇到的真实问题和困难，而不是假想和脱离实际的盲目研修，要用科学的方法选好研修的课题，找准研修的切入点，制定可行的研修方案，突出“如何解决办案难点，提高释法说理水平”的思路，最终形成以研修促办案、以办案促研修的互动格局，使检察官业务研修成为一个良性的发展过程。

3.模式创新性。在检察官研修过程中，除了所在检察院因地制宜的组织开展业务研修外，还鼓励借助外部研究力量推动此项工作，比如邀请知名法学专家学者参与研修、进入高等院校进行研修、深化检校合作开展研修等模式，在互动合作中解决我们司法实践中面临的突出问题。

（二）推进检察官业务研修工作的重要意义

1.检察官业务研修是检察官专业成长的必由之路。检察官专业化标志是：（1）明确的职业发展目标和先进的办案理念；（2）坚实的专业基础知识和娴熟的业务运用能力；（3）基本的办案理论和有效的办案方法；（4）敏锐的法律研究意识和较高的研究能力。因此检察官研修是检察官专业成长的重要途径，是沟通办案实践和法学理论的桥梁，不仅可以拓宽检察官的视野，创新知识，增长才干，而且能够提升检察官综合素质，促进检察官专业化成长。

2.检察官业务研修是适应司法改革背景下办案工作的需要。在新时期深化司法改革大背景下，新型办案组织建设是司法改革的必然要求，在这样一种模式下，员额制限定的精英化检察官面临着愈来愈多的案件量和新型复杂案件，对办案检察官提出更高的要求，之前办案模式已经不能适应新时代的需要，我们必须加快建设高素质的检察官队伍，让办案的质量和效率实现从量变到质变的转变，以解决案多人少等突出矛盾，检察官业务研修制度则为之提供了这样一个平台。

3.检察官业务研修是检察事业发展的有机组成部分。检察官业务研修制度的建立和工作推动，是甘肃省院法律政策研究室根据时代变化和实践要求的一次成功的探索和尝试，作为司法改革背景下一种新尝试建立的制度创新，是推动检察理论与实践深度融合的职业发展举措，它为进一步提升检察官队伍专业化水平、弥补传统检察教育培训的不足、搭建检察机关与法律院校及法律科研机构的良性交流平台提供了很好的制度支持和经验总结，必定推动检察事业的不断发展和进步。

二、法律政策研究工作面临的困境及机制破解

（一）法律政策研究工作面临的困境

近年来，随着甘肃省检察机关司法责任制改革的深入推进，检察官素能难以适应改革较高要求的问题逐渐在一些地区凸现。改革后法律政策研究部门的主任检察官员额指标普遍低于办案部门，加之机构合并，全省市、县两级院不再设置法律政策研究部门，县级院承担法律政策研究工作的政工科、办公室人员按照“司法行政人员比例不得超过15%”的改革要求大量分流，导致一些地区法律政策研究工作边缘化、形式化，个别地区甚至因调研骨干流失或未进入员额而导致法律政策研究工作停滞不前。

（二）检察官业务研修机制的建立和工作开展

在此情形下，甘肃省院法律政策研究室积极关注司法改革中的新问题并发挥党组决策的“智库”作用，经过深入调研，向党组提出了“三个为主”的工作思路，即以全省入额检察官为研修主体，以法律适用问题请示、指导性案例撰写、业务规范性文件起草、类案调研等法律政策研究工作主业为主要研修项目和硬性任务，以检察官绩效考核制度为保障的检察官业务研修制度构想。2017年1月，《甘肃省检察机关检察官业务研修管理办法（试行）》（以下简称《办法》）经甘肃省院检委会研究决定，下发全省检察机关，《办法》对检察官业务研修工作的组织、督查、评审、以及研修时间、模式、内容等作出规定，为全省检察机关开展此项工作提供了有力的指导作用。其后，省院、各市州分院和县区院相继下发了2017年度 《检察官业务研修实施方案》（以下简称《方案》），《方案》对年度研修人数、研修期限、报名方式、研修方式等11项内容提出具体要求，形成了检察官业务研修“1+X”工作模式。例如，金昌市人民检察院在制定细化的实施方案中规定，检察官业务研修采取由市级院研究室统一对本地区两级院的入额检察官的业务研修进行管理，即由市级院研究室统一对两级院入额检察官设置研修项目，统一对两级院入额检察官进行研修成果的考核，很好的解决了县区院没有研究室，开展检察官业务研修工作难度大的问题。同时，《办法》和《方案》的及时出台对于如何促进检察官适应司法责任制改革要求提升素能，如何整合资源，解决法律政策研究工作单靠本条线力量明显不足的难题，保持甘肃省检察机关法律政策研究工作近年来持续健康、蓬勃发展的势头，开创了一条新路子。

三、检察官业务研修以及相关配套制度的重大举措解析

《办法》共分15条，立足研修工作服务领导业务决策、服务司法办案、服务检察中心工作这个职能定位，以提升检察官法律政策研究能力为着力点，从检察官业务研修工作的组织、参与、评审主体，到研修时间、模式、内容、成果、评审、约束机制等方面进行了全面、具体、细致的规定，促进了检察官业务研修工作推动检察事业发展和检察官个人素能的提升。

（一）助推建立研修工作机制着力构建“大调研”格局

《办法》明确了市、县院员额检察官的业务研修由市级院法律政策研究部门负责，具体工作包括统一拟定业务研修内容的科目，并对业务研修成果的合格与否进行最终认定。这样规定的目的是根据各地具体实际情况，有效解决了之前相当多的县级院无法律政策研究机构、无专门法律政策研究人员的难题，对县级院业务研修水平的提高有很大改善和帮助，有力推动了市、县两级院开展此项工作的一体化进程。同时，《办法》明确了员额检察官是业务研修工作的主体，这就解决了司改后承担法律政策工作的办公室、政工科人员被分流导致的基层院法律政策研究人员流失这一现实问题，通过建立检察官业务研修机制，将法律政策研究工作任务由过去的办公室或政工科几名同志身上转到了全院员额检察官身上，而员额检察官有相当一部分是院领导和办案部门负责人，就能自然的带动和引导全院其他人员开展法律政策研究工作的主动性，全省法律政策研究工作“大调研”格局初步形成。

（二）围绕领导决策、司法办案和检察中心工作科学设定业务研修科目

《办法》结合省、市、县三级院工作实际和职能特点，分层分级、因地制宜确定研修项目。省级院设定的科目，主要围绕法律适用问题请示、业务指导性案例撰写、立法和司法解释实施情况调研、专项业务工作分析、规范性文件调研和起草等内容展开，注重于调研成果被省委、省政府主要领导批示；转化成省院规范性文件或立法建议；推动省院专项活动开展；被省院《领导参阅》采用；所办案件的法律适用问题请示被省院研究室采纳，并报高检院研究室进行答复；所办案件被《甘肃省人民检察院检察委员会通报》采用等。市级院设定的科目，主要围绕法律适用问题请示，指导性案例的撰写，业务规范性文件的起草，案例评析和办案心得、案件剖析的撰写，优秀司法文书的撰写和类案问题的调研等内容展开，少设置或不设置纯理论性的课题和论文等项目。县级院设定的科目，主要围绕案例评析和办案心得、案件剖析的撰写，优秀司法文书的起草等内容展开，适当设置一些法律适用问题请示和指导性案例的撰写，不设置纯理论性的课题和论文等项目，使得员额检察官办案效能得到充分发挥，法律政策研修项目既“上档次”又“接地气”。

（三）结合检察官绩效考核促进研修工作提升检察官素能

《甘肃省检察机关检察官绩效考核办法 （试行）》（下称《检察官绩效考核办法》）明确了有关法律政策研究工作的分值，其规定了撰写材料、调查研究等工作占了总分值的15%，为15分。基于此，《办法》充分结合《检察官绩效考核办法》的内容，明确了业务研修成果是否合格由相关法律政策研究部门进行评审确定，并将最终评审结果纳入到司法档案，作为员额检察官等级晋升时的评价因素，从而在业务研修成果的数量上和质量上都有所保证，同时也形成一种倒逼机制，使得员额检察官切实做好业务研修工作以提高自身素能。

四、完善和强化保障机制，确保检察官业务研修制度落到实处

（一）合理设定研修时间，避免造成工作冲突

《办法》一方面明确了检察官业务研修的频率（每五年至少进行一次业务研修）和时间，另一方面又规定了业务研修方式可根据各院具体现状自主安排，或 “集中研修”，或“享受研修假”，减小了研修工作的阻力，保证了研修工作的正常进行；同时又规定了业务研修的人数和批次也由各院视具体情况而定，不仅减轻了开展研修对办案工作带来的不利影响，又得到了一定的时间保障。这样检察官业务研修工作既坚持了原则性，又体现了灵活性。据此，甘南藏族自治州人民检察院在制定细化的《研修办法》中规定，一般研修项目不脱产研修，重大研修课题可享受15天研修假，是值得肯定的一种实践探索。

（二）实行奖惩机制并行，确保全省业务研修工作顺利开展

为督促各院尽快开展研修工作，一方面需要建立奖励机制，另一方面还得建立惩罚机制，这样才能双管齐下，确保检察官业务研修制度落到实处。在省市两级院党组的关心支持下，将省院和所有市级院检察内刊的稿费标准由2014年前的20元/千字逐步提高至200元/千字；2017年10月份在全省检察理论研究年会暨研究室工作座谈会上，推出了2个市级院作了研修工作交流发言；在评选“2017年度全省检察应用理论研究组织工作先进集体”时，以市级院推动检察官业务研修工作的成效作为主要评选依据；各级院有关推进检察官业务研修工作的经验做法优先在《陇原检察》杂志上刊发。同时，《办法》明确了员额检察官无故或不按照规定开展业务研修，对于其检察官级别是否应于晋升时，相应的法律政策研究部门具有建议权，有力的保障了业务研修工作的顺利开展。目前，在省院的努力下，已经有12个市级院根据省院制定出台的《办法》细化出台了相应的实施办法，并且有8个市级院已经切入实际的开展了此项重要工作。检察官业务研修工作已成为甘肃省检察机关落实司法责任制要求、服务新型办案组织建设、强化检察队伍素能的有力抓手。