立足乡村发展目标推进全域土地综合整治

□ 浙江省土地勘测规划院 沈国明

在农村地区以若干个自然村、行政村或以乡镇为单元实施全域土地综合整治，对“山水林田湖草”进行系统生态治理，对“田水路林村”进行空间综合整治，逐步构建农田集中连片、村庄宜居集聚、产业融合发展、生态和谐美丽的生产、生活、生态空间新格局，是农村国土空间治理的有效手段，是美丽乡村建设的有效载体，也是生态文明建设与乡村振兴战略的必然要求。在浙江省国土资源厅的精准谋划与全力推动下，全域土地综合整治工作得到了市县人民政府的积极响应，杭州市已经在双浦街道、三墩街道绕城村和华联村、钦堂乡葛塘村等地积极实践并取得了良好效果，台州市、嘉兴市、湖州市、绍兴市等地积极谋划，提出了推进计划和重点项目。全域土地综合整治工作也得到了自然资源部和省委、省政府的高度重视，自然资源部已经正式批准《浙江省实施全域土地综合整治助推乡村振兴战略行动计划工作方案》，省政府下发了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》。

全域土地综合整治工作的序幕已经拉开，如何规范实施项目、能否赢得农民群众拥护、实施效果能否达成目标，已经成为当前关注的重点。7月16日，省政协副主席、省国土资源厅党组书记、厅长陈铁雄在《浙江日报》发表署名文章，对全域土地综合整治工作要着重坚持的“四项原则”、重点抓好的“四块工作” 、着重防止的“四种倾向”进行了详细阐述和客观分析，抓住了全域土地综合整治工作的关键要点和实施痛点，对于规范引导实施行为、防止实施目标跑偏、克制地方投资冲动、维护群众合法利益具有十分重要的指导意义，必须引起市县人民政府、市县国土资源部门的高度重视和切实遵循。各地在部署实施全域土地综合整治工作时，必须按照乡村振兴战略总要求，立足推动乡村发展这个根本目标，促进农业农村优先发展。

要立足乡村发展目标推进全域土地综合整治，以下四个方面需要各地予以关注和重视。

一、突出规划引导作用

全域土地综合整治涉及农田整理、村庄集聚、农居建设、产业安排、环境整治、生态修复，是一项系统的国土空间治理工程，必须以科学的规划为前提，“没有群众认同的规划不能实施”“严禁边规划边实施”“严禁实施过程中擅自调整规划”应当成为实施农村土地全域整治工作必须遵循、不能动摇的根本原则。从当前农村建设发展的实际情况看，土地利用总体规划、村庄建设规划等农村空间规划尚存在规划不适、规划缺位、规划之间衔接不够等问题，规划指引作用发挥不够充分，造成农村空间秩序混乱、布局散乱。为了解决农村规划问题，更好地推动农村国土空间保护、开发与整治，省国土资源厅发布了《浙江省村土地利用规划编制技术要点（试行）》，并且明确提出，实施全域土地综合整治要按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，先行开展村土地利用规划编制工作，对农村生产、生活、生态空间进行资源配置、优化布局，注重与村庄建设规划有效衔接，实现村级层面“多规合一”。

因此，各地要着眼于乡村振兴、美丽乡村建设和大花园建设，科学编制村土地利用规划，统筹融合村庄建设规划要素，实现“一本规划一张蓝图”，通过规划规范引导全域土地综合整治工作有序展开。在规划编制过程中，一是要按照优化三生空间结构和布局的要求，统筹安排生态资源与耕地资源保护、村庄建设与产业发展、环境整治与配套设施等各类用地空间；二是要按照保持乡村风貌建设浙派民居的要求，深化村庄设计、村居设计；三是要按照一二三产业融合发展和现代农业建设要求，确定产业发展指引和准入条件；四是要按照提高粮食生产能力的要求，细化农田整治设计，形成集中连片的永久基本农田布局；五是要按照山水林田湖草系统治理要求，提出生态修复治理规划。

二、保障乡村发展用地

产业兴旺、生态宜居是乡村振兴的关键，只有农民安居乐业，才能推动乡风文明重塑、治理体系有效完善、农民生活逐步富裕。从浙江近年来的农村建设发展情况看，安居乐业特别需要土地制度供给和土地要素保障。近年来，省国土资源厅连续实施了四年“破解农民建房难”专项行动，制订出台了支持农村新产业新业态用地保障政策，调整完善了与现代农业配套的设施农用地政策，一定程度上缓解了农村建设用地空间不足、指标紧张的状况，但农村仍然反映，建设用地空间和指标仍然是农村建设发展最关键的问题。从农村现有建设用地利用情况看，总体规模偏大、村庄布局零小散、一户多宅等违规用地多、土地利用效率总体偏低等问题也同时存在。因此，全域土地综合整治必须立足乡村发展这个根本目标，通过整治优化乡村发展空间，挖掘盘活农村存量建设用地潜力，着力提高农村用地效率，保障乡村发展用地需求。

建设用地增减挂钩制度，是推动全域土地综合整治工作最重要的制度设计，通过整治形成的建设用地节余指标，不仅可以置换新增建设用地、落实建设项目补充耕地义务，而且可以通过指标收购、调剂等实现资产化筹集整治资金。以往，我们在城镇化建设背景下按照农村建设用地减少、城镇建设用地增加的逻辑和思路，大力推动城乡建设用地增减挂钩工作，通过农村建设用地复垦退出形成的建设用地节余指标主要用于保障城镇化、工业化建设用地需求，留给农村自身发展的比较少，用农村的资源、空间低成本换取城镇发展的资源、空间的做法比较明显。随着城乡建设用地增减挂钩节余指标大量流向城镇，农村建设空间不断被压缩，农村产业用地得不到合理供给。个别地方为了保障城镇建设用地空间，出现了偏面追求节余指标的倾向，将许多农村居民点纳入了规划复垦点，严格限制农民在原址改造住房、新建住房，规划建设的中心村又由于种种原因迟迟不能推动，造成纳入规划复垦点的村庄长期得不到更新，不同程度地出现了房屋破败、村貌破旧、村庄逐渐凋敝的情况，有的在推进增减挂钩工作中，还出现了农民被迫上楼的情况。

当前，浙江省的城镇化已经进入了高质量发展阶段，乡村振兴已经成为当前解决农村发展不充分、不平衡的重大战略举措，必须改变“以农补城”的做法，转向“以城补乡、以工促农”的新阶段。全域土地综合整治要成为助推乡村振兴战略的农村空间治理平台，其首要目标必须坚持农村优先发展，推动乡村发展。要推动乡村发展，应当用好增减挂钩制度，节余指标应当在更大程度上满足乡村发展需求，尤其是要保障农村新产业新业态用地需求，促进乡村产业振兴。

自2015年启动的农村土地制度改革试点已经取得明显成效，义乌市、德清县在农村宅基地制度、农村集体经营性建设用地入市制度、土地征收制度改革上形成了一系列较为成熟的经验和做法，宅基地有偿使用、有偿退出、有序流转，农村集体经营性建设用地招标、拍卖、挂牌出让和入股、合作、出租入市，缩小征地范围、土地增值收益分配等制度设计，已经成为当前农村土地制度改革的主流，农村土地的潜在价值得到了充分显化，农村的生态资源得到了充分利用，人才、资金、项目纷纷涌向农村。在这样的背景和趋势下，地方政府应当通过全域土地综合整治为农村规划产业发展空间，整治形成的节余指标首先满足农村集体经营性建设用地入市需求，发展符合农村特点、切合生态文明建设的产业，同时用农村集体经营性建设用地入市取得的收益筹集全域土地综合整治工作资金，支持农民新居建设、公共服务设施建设，实现农村产业兴旺、农民安居乐业。

三、坚持整治改造为主

自浙江省实施美丽乡村建设行动15年来，“千村示范、万村整治”工程已经从1.0版提升到4.0版，从乡村环境整治上升到乡村景区化建设，其目标是将浙江的乡村打造成一个人与自然和谐共生的绿色发展新空间。在农村开展全域土地综合整治，要按照省委确定的美丽乡村建设总要求，坚持整治改造为主，对村庄、农田、环境、生态进行整治改造和修复，重点是建设生态宜居村庄、打造现代农业发展空间。杭州市西湖区三墩街道联华村的全域土地综合整治工作，通过对既有住房实施改造提升、对违法违规建筑进行拆除复垦、对道路水域进行环境整治、对农田进行集中连片改造等做法，打造了一个5A级乡村景区，给出了很多启示。

生态宜居村庄建设，要调整原有的“拆旧村、建新村”的大拆大建工作思路，实施“改、拆、建”相结合的整治措施。现有农户数量较多、住房质量较好、布局形态合理、不受地质灾害影响、配套设施较完善、群众搬迁意愿不强的村庄不宜列入搬迁复垦点，要通过盘活利用空闲宅基地等措施，鼓励农民在原址改造、重建住房和开展村居环境整治；村庄规模偏小、远离村庄建设的单家独户、村庄布局混乱、农户房屋破旧、交通不便设施配套困难、对农田布局和生态保护有较大影响的、受地质灾害危险、群众搬迁愿望强的村庄，要实施搬迁复垦；新村建设选址要考虑当地农民的生活习惯，选择自然生态良好、交通条件便利、生产生活方便、社会服务设施完善的区域进行安排，在规划布局上应当保持平原水乡地区沿河而居、山地丘陵地区依山而建、沿海海岛地区望水而居的美丽乡村风貌。

打造现代农业发展空间，要按照发展现代高效农业和构建农村一二三产融合发展体系的要求，通过高标准农田建设、农业园区建设、低产林改造、土壤污染治理、农田水利建设等整治工程，加大土地流转规模经营力度，集中土地资源要素，优化土地空间布局，建设布局集中连片、功能分区合理、设施配套完善的粮食生产功能区、现代农业园区、生态经济林区，发展特色农业、绿色农业、设施农业、休闲农业，形成农业+文化旅游、农业+休闲养生、农业+电子商务、农业+加工物流的融合发展体系。

四、注重维护农民权益

在农村开展全域土地综合整治工作，无论是农村建设用地整治，还是农用地整治、环境整治，都涉及到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、山林承包权等各种财产权利的调整，事关农民的切身利益。尊重农民权利，维护农民权益，不增加农民负担，让农民从中获益，是凝聚民心顺利推进全域土地综合整治工作的关键。

尊重农民主体地位。要切实保障农民的知情权、参与权、监督权和决策权，充分听取农民的意见，村土地利用规划、全域土地综合整治工作实施方案与政策制度，应当在获得大多数农民支持的前提下实施。要发挥村集体经济组织的主导作用，加大宣传发动力度，积极争取农民对全域土地综合整治工作的支持。

积极推进“三权分置”。结合全域土地综合整治工作，积极推进农民宅基地“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权，允许农民自主利用宅基地和房屋，或者通过宅基地和农房使用权出租、流转、合作、入股等方式，发展乡村民宿、养生养老、农家乐等经营性项目，盘活农村沉睡的资源，增加农民财产性收入。完善农村承包地“三权分置”制度，推进农业经营规模化、产业化、现代化。

给予合理整治补偿。全域土地综合整治涉及搬迁农民住房、收回农民宅基地、流转农民承包地、拆除农民违规建筑等行为，要按照公开、公平、公正的要求，给予农民合理补偿，减轻农民搬旧房、建新宅形成的经济负担，防止农民因全域土地综合整治背上沉重的债务负担。对低收入农户、贫困户要给予适当照顾。

收益分配向农民倾斜。通过全域土地综合整治形成的增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标所获取的收益，要将大部分返回用于全域土地综合整治项目，向农民倾斜，支持乡村发展。整合涉农资金和涉农项目，加大财政投入力度，支持全域土地综合整治工作。