国土资源行政应诉的七大技巧

□ 浙江省国土资源厅政策法规处 谢 伟

收到起诉状后的举证纠结，庭审中的唇枪舌剑……都需要国土人修炼行政应诉技巧，通盘考量、审时度势，恰到好处地为国土资源政策和行政行为辩护。笔者结合多年实战经验就国土资源应诉技巧作一探讨。

一、来案分析——确定应诉思路

收到行政诉讼案件后，经研读、分析起诉状和证据材料，即可分类确定应诉思路。

一是提出异议。主要针对重复起诉、管辖权、诉讼资格、审判程序等提出，下文会专门论述。

二是厘清诉讼请求。即在当事人诉讼请求不符合行政诉讼的规定，表现为不属于行政争议、无明确行政行为、行政行为众多（常见于拆迁、采矿许可的多次延期中）、诉请不适当（如要求赔礼道歉等）、要求履责与不服行政行为纠缠不清、文句含义不清等，此时要与法院联系先行让原告明确，防范答非所问造成无效应诉。

三是答辩、举证。此处又分为实体答辩和程序性答辩两种。实体答辩按正常程序进行即可，程序性答辩（即案件有无超过诉讼期、有无利害关系、属否诉讼范围、实质争议为何等）应当重点关注，因为只要答辩、举证到位，事实清晰、法律明确的，法院可径直裁判驳回起诉。

二、案件异议——排除无谓应诉

案件异议是极为重要的减少无谓诉讼、寻求适格法院的应诉技巧，在民、刑事诉讼中已经普遍应用，在行政诉讼中适用于下述情况。

（一）重复起诉（实为特殊的管辖权异议）

由于当事人就同一行政行为同时提起行政复议（国务院裁决）或行政诉讼，或在不同法院起诉时，或者已有同一诉讼标的裁判等（同一征收决定的同一地块的不同当事人也可适用，此时也称受生效裁判羁束），法院由于信息不对称通知应诉的，要及时向后立案法院提出异议。

（二）管辖权异议

土地、矿产作为重要的不动产，因改变不动产权属依法应当由不动产所在地管辖，此时若其他法院已经立案，即可提出异议。现今，征地审批、采、探矿权、不动产登记及权属争议等均有不动产所在地管辖的先例。至于土地出让合同、征地补偿协议、收回国有土地使用权、责令交出土地等，由于作出的行政机关所在地与不动产所在地重合，其不动产所在地管辖的属性容易被淡化。但在目前浙江省高院推行异地管辖的情况下，不动产所在地法院与指定管辖的法院已经分离，此时行政行为可否随之转移管辖争议很大。笔者认为不动产管辖具有优于异地管辖（本质上属于指定管辖的一种形式，不能取代不动产管辖）的效力，因此在应诉中一定要及时提出异议，防范异地管辖致裁判不利引发的国土资源失渎职（国有资产流失）风险。

此外，个别当事人滥用诉权（多因征地拆迁纠纷引发）多地多次起诉，意图从不同法院的裁判中得利的，法院系统正通过提请上级法院指定管辖来处理（实践中，西湖法院多次将信息公开、查处违法类案件移送到不动产所在地管辖）。行政机关若掌握相关信息，应当及时提供给法院，推动其启动指定管辖程序，从源头上防范裁判冲突。

（三）诉讼资格异议

一是被告资格异议，这里有原告不清楚行政职责错列被告的情形（如对矿山安全或环境污染不满告国土资源部门），也有行政复议改变原行政行为（撤销、责令、确认违法等）后仍列原机关为被告（此时最多是证人或第三人）等情形，由于被告需要担负举证和败诉责任，因此若有误一定要提出异议。二是第三人资格异议，一些法院为便于审理常将行政机关列为第三人，无形中增加了应诉负担，此时要及时提出异议，甚至不出庭（除非有系列诉讼，一般不影响责任分担）。此外还有原告、证人、庭审发言等资格和纪律异议等，多可在答辩或庭审环节处理，本文不作专题讨论。

需要注意的是，在提出上述异议时，不必再就案件答辩、举证，否则有些法院会径直越过异议处理程序而开庭审理，那么就达不到异议的效果。

（四）审判程序异议

在办理国土资源信息公开、土地登记或行政许可、行政复议不予受理等简单案件时，为减轻应诉负担——省却举证、答辩、文书往来等负担，快审快判，国土资源部门可在答辩时一并提出适用简易程序的意见，快速定纷止争。

三、合理举证——应诉的根基

案件审理要以事实为依据，而事实需要证据来呈现，因此举证的充分性、准确性极为重要。行政诉讼中，行政机关承担总体举证责任，举证不当将导致败诉。常见举证问题有三。

（一）举证范围

一是当原告与案涉行政行为无关、超出诉讼期限、不属于诉讼范围等时，被告当否就作出案涉行政行为的依据进行举证这一问题。笔者以为，在与法院协调顺畅有共识、且有同类判例的情况下，可以仅就已方主张举证；但对新型疑难案件，则需要同时就行为证据举证，以防法院不认定时承担举证不能之责任。二是同类案件的举证要标准化（最好形成范本），不可因经办人的更换（还要防范律师代理时为胜诉而过度举证），各人自扫门前雪，举证材料忽多忽少，影响行政诚信，不利于法院裁判。三要注意，作出行政行为的依据不等同于全部报批材料，因为有些材料可能因相互冲突或不真实等问题未被行政机关采信（可能也归入了档案），还有些行政行为并未依据报批材料，而是基于政策、法规的变化作出，比如不予受理、不予登记、暂缓登记、不予许可等否决类行政行为。四是因同期案件集中、应诉压力大的，可以向法院申请延期举证，但理由要充分、合理。

（二）搜证

行政诉讼期间，行政机关不得为证明行政行为的合法性而搜集证据。本文所指的搜证主要指程序性证据的搜集，包括受案范围、诉讼期限、利害关系（该类证据不属于作出原行政行为的证据而不受上述限制）。该类证据或应由原告举证，或应由法院调查，只是行政机关具有较强的调查能力给予协助而已。需要注意的是，因省、市国土资源部门多通过下级国土资源部门搜证，所举之证多为书证，主观性较强，因此一定要从国土资源业务、生活常理、内在逻辑等方面严格审查其客观性、真实性（庭审中切记带好原件），防止因失真失实在质证中败北。

（三）证人出庭

一是在重大争议的案件中，可考虑请证人出庭，强化事实呈现，增强论辩的可信度；二是针对具有极强专业性的国土资源业务，可考虑请国土资源资深人士作为专家证人出庭，解答专业问题。

四、案件分析及文书准备

在应诉中，需要对案件分析，并据此制作应诉文书。就案件分析而言，一是研读起诉状，针对原告所提事实错误、起诉理由及法规政策适用等一一厘清、核实、分析，拆除未爆弹；二是理清涉案行政行为的审查要点（职权依据、行政主体、时限、条件、程序等）以及案件罩门（即致命点或缺陷，可能败诉处），建立一整套辩护体系；三是查看同类案件常见问题、陷阱和法院生效判决（关键看法院基于同案同判原则在法律适用、证据审查、裁判考量〈行政实务及纠纷处理〉的整体把握），但有些因行政协调或法官个人因素所作的判决不具有参考价值。需要说明的是，上述所列是最为完整的案件分析流程，实践中多数案件因案情简单等无须如此大费周章。

应诉文书主要有答辩书和代理意见。答辩书针对行政行为合法性和原告起诉事由而作，需要事先提交给法院，供原告研读，内容要求中规中矩，不可尽亮观点（但行政行为完全正确且有理论、判例支撑，基于化解争议、劝服原告等理由释明者除外）。代理意见形式多样，可以是成形的书面意见，也可以是口头意见。它需要对庭审中可能出现的问题进行回应（好比电视剧的脚本、剧本），更重细节，更为精准，有强烈的辩论味；它是我方事实、观点的汇集，以严密的攻防逻辑为支撑，是底牌，不轻易拿出来；它还要让法官认可，让对方服气，因此在起草时需要设身处地换位思考，让对方认识到无胜诉可能，还要尽量为其指引一条可行的救济之路。

五、庭审应变——争取胜诉的关键舞台

行政诉讼厘清事实、化解争议的关键舞台是庭审（包括法庭调查和辩论两大环节），原、被告双方的诉求、事实与理由全在这儿呈现，充满着智慧的交锋和情商的过招。

（一）法庭调查，质证为王

法庭调查旨在查清案件事实，由于事实需要证据来呈现，所以在庭审中通过质证来查清事实。质证要点如下。

1.紧抓三性展开质证

紧紧围绕证据的真实性（有原件，无反证）、合法性（取得方式）、相关性（与案件的直接关联性）质证，尤其要紧盯录音、录像、照片的合法性（是否偷录、偷拍获得），相关性（拍摄地点、时间、专业度〈完整性、清晰度等〉、有无移花接木等）。

2.善借原告证据为我所用

许多原告为证明案件事实举了征地、拆迁、信息公开、信访、裁判文书等作为证据。研讨这些材料有助于理清事实，甚至找到于已有利的证据。比如笔者在办理金华、温州等地诉讼案件中，当事人提交了几十份承包权纠纷判决，经连夜比对裁判原文中的“双方举证、事实认定”部分，查得原告早已知道征地批文（在质证时要认可其真实性，且不同意原告自行撤回），起诉已经超期，最终法院采信后驳回原告起诉。

3.掌握质证节奏，防范原告意见先入为主

由于现今庭审质证与辩论环节大多合一进行，因此要及时发表对证据及衍发问题的辨论意见，在质证环节即勾画出于我方有利的事实图景。尤其在原告证据或意见众多容易忘却辩论意见，或者原告慷慨激昂将法庭转为主场等情况下，要大胆抗议要求一证一质或分批质证，掌握质证环节的主动节奏，以免法庭对原告意见先入为主，导致庭审风向不利。

4.巧用延期质证

若原告证据提交晚（原告常在开庭当日，甚至在庭审中提交，打被告一个措手不及），且相关事实危及行政行为的事实根基及合法性的，可以时间不足为由申请延期开庭或者庭后质证。

（二）法庭辩论，以理制胜

事实与法律的结合是法庭辩论的核心技巧，而充分的庭前准备、不断积累的诉讼经验，更让代理人能在庭审不同面向、不同问题、不同场景下作出机智、到位的回答，让法官深以为然，最终赢得诉讼。法庭辩论要点如下。

1.辩法自如，随机应变

庭审论辩方式主要有四种。一是一一回应，廓清迷雾。这是最常见的论辩方式，多用于行政行为无问题时，兵来将挡，层层剥笋，朴实无华却所向披靡。二是与案件无涉，不予回应。该方式适用于当事人一再纠缠案外问题，死磕庭审时间，或法庭已反感时，如信息公开中讲拆迁、许可等实体性问题。三是雷区行军，如履薄冰。该方式多适用于行政行为问题较多（且输不起时），险象环生、背水一战时，对逻辑推理能力和应诉技巧要求极高，实战中难得一遇。此时的每一次举证、质证、辩论都要避开己方弱点，好比雷区行军，如履薄冰、战战兢兢，一步不慎就会触雷身亡。四是出奇制胜，直捣黄龙。该方式适用于新型案件，或者有新事实、新法律、新理论和新判决时，原有辩论说理已显多余，足以釜底抽薪、一击制胜。

2.多重设防，百折不挠

辩论的听众，不仅仅有原告及其代理人（其中有法律功底深厚的律师、社会经验丰富的老百姓、死缠烂打的诉讼老户等），还有不同背景的法官（民、刑、行政背景，或者新、中、老资格法官）。零意外的庭审可以说是百里挑一，90%的庭审都会冒出新问题待你回应，若无法应对就得庭后说明或协调，既繁琐耗时又拉长了战线。因此庭审中，一定要对关键问题从多个角度（实践做法、法律规定、政策要求、同案裁判等）做好辩论方案，以应对少则两三回合多则数次庭审的法庭攻防，否则在庭上无言以对，在旁人看来就是你不占理，输了。当然，在攻防中可以通过霰弹打靶、扬长避短、声东击西、适时示弱（故意听不清、暂不回应）等方式暂时转移话题，赢得思考时间；但也要逮住对方事实和法律错误等疏漏，在其庭审松懈、反应不及强势出击，压制其气焰。要做到上述攻防自如，进退有据，需要有百折不挠的战斗精神和笑看风云的心理素质。

3.开宗明义，百姓语言

相对于国土资源工作的专业性和案件的复杂性，法官、原告、旁听群众往往是门外汉，要让其听懂并支持，一定要使用简炼、概括、明确的百姓语言，一个字能说明白的绝不用两个字。文字表述不清楚，就用表格、数字、比喻、类比、常识等说明，从而理清部门职责、法规的适用范围、生效与否等，以及行政行为的性质、程序的强制性还是选择性等。

最后，若在质证论辩中遗漏了事实或辩论意见，可以在最后陈述中简要说明。

六、庭审笔记——案情备忘的百宝箱

为防止时间冲淡庭审记忆，有效衔接一审与二、再审的应诉策略，做好庭审笔记至关重要，正所谓好记性不如烂笔头。庭审笔记的内容包括两部分：一是庭审要点，如攻防问题及对策、未决问题、待补充材料或说明、不利问题等；二是庭审图景，包括庭审战术、意外与旁听情况、首长出庭、原告或律师风格、法官审理思路与态度等，关涉案件的未来走向和最终结果。长远来看，庭审笔记更是记录庭审经验教训的第一手材料，是提升专业能力和娴熟应诉技巧的私人特训教材。

七、协调、会商——办案标准与问题补救

在应诉中，往往会遇到三类问题：一是新类型案件审理思路；二是应诉程序性问题，如举证范围与自认、行政首长出庭、代理人资格、共同被告等问题；三是重大案件审理方向协调（此类协调要压缩到最少，否则会耗损行政机关的公信力、权威和形象，等到真正大祸临头时就无人相救了）。上述问题，最好通过定期会商、上门对接、法院集中反馈等方式达到一致意见。特别要关注现今行政诉讼的异地管辖制度（往往是两三年轮换一次管辖法院，此时更需要初次、其中、年度对接），否则若遇法院不解实情，就十分被动了。

最后，应诉技巧只是迫不得已而在庭审中用之，绝不能迷信于此而忽视依法行政，否则就是舍本逐末，最终得不偿失。