在全省生态“坡地村镇”建设现场推进会上的讲话

□ 浙江省政协副主席、省国土资源厅厅长 陈铁雄

我们在这里召开全省生态“坡地村镇”建设现场推进会，主要是认真贯彻落实省政府办公厅《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，总结“坡地村镇”建设试点工作情况，研究试点政策转为制度安排后，如何更好地推进全省生态“坡地村镇”建设，确保高质高效、安全有序地开发利用好全省的低丘缓坡资源。

浙江省自2015年开展“坡地村镇”建设用地试点工作至今已有三年多时间，通过三年的实践，己经积累了丰厚的工作经验、形成了成熟的工作机制，也赢得社会高度关注和肯定，今年初，还被“2018年中国三农发展大会”评为“2017年中国三农创新十大榜样”。回顾三年多来的试点工作，我们有三点收获。一是达到了保护耕地、节约用地的目的。全省前后三批166个试点项目、9487亩建设用地均不涉及耕地，累计节约建设用地指标20655亩，项目亩均预期投资达到900多万元。二是走出了具有浙江特色的低丘缓坡开发新路子。过去我们利用山坡地搞造田造地，现在我们巧借山水、依坡就势发展农村旅游、绿色经济等新业态新产业，不仅破解了用地难题，还使山坡地生态环境更加优美、生态系统更加完善，走出了一条“保耕地、保生态、保发展”的乡村振兴发展路径。三是实现了共创共赢。试点能否取得成功，关键是看老百姓能否得到实惠。应该说，通过试点，引导社会工商资本加大对山区投资，为当地经济发展注入了活力，为老百姓打开了致富之门，原来无人问津的山林地，通过土地征收、土地流转获取了长期收益，同时还可以借助项目开发通过就地务工、农产品销售和利用自家庭院发展民宿经济（农家乐），增加了农民的收入，实现了“项目建起来、百姓富起来、生态美起来”的试点成效。

下面，我再强调三点意见。

一、要高度重视，不断增强推进生态“坡地村镇”建设的责任感和使命感

浙江省“七山一水两分田”，耕地资源相对匮乏，耕地总量和人均耕地较少，但山地特别是低丘缓坡地资源较为丰富。据调查统计，全省可开发利用低丘缓坡地资源有395万亩，其中可开发为建设用地的有210万亩，是浙江省重要的土地开发利用后备资源。这种土地资源禀赋特点，决定了我们必须对低丘缓坡地资源进行综合开发利用，来缓解保护与保障的压力；这种土地资源禀赋特点，也使浙江省拥有了明显的生态优势，成为了“两山”理念的发源地。全省“坡地村镇”建设用地试点已实施三年多时间，实践也证明，这是一条实现保护耕地、发展生态经济、助推乡村振兴的有效途径，顺应了浙江省的实际要求和发展趋势，对全省高质量打造“美丽浙江”“诗画浙江”具有十分重要的现实意义。

第一，推进生态“坡地村镇”建设是浙江省践行“两山”理念的重要举措。“绿水青山就是金山银山”，这是习总书记在浙江工作期间为浙江省经济社会发展指明的一条可持续发展道路，他的核心思想是要求把生态环境的优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势。实现这一转化，需要我们在山坡地资源的开发利用上作出积极有益的探索。“坡地村镇”建设用地试点工作推动至今，各地按照“一品一韵”进行村镇建设，以彰显“坡地村镇”建设的区域特色、产业特色、建筑特色、景观特色和人文特色，巧借山水生态资源，打造了德清“裸心谷”、建德胥江村“杭派民居”等一批“房在林中、园在山中”的山、水、田、林、房为一体的美丽村镇，为新型城镇化、新农村建设，特别是对乡村的休闲度假旅游业态的发展提供了土地要素保障，是浙江省深入探索“绿水青山”转化为“金山银山”路径，加快发展生态经济、绿色经济的重要举措。

第二，推进生态“坡地村镇”建设是保护耕地和生态环境的有效途径。食为人天，农为正本。务农重本，乃国之大纲。面对我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少的现状，中央提出“两个绝不能”：即已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用，要像保护大熊猫一样保护耕地。省委、省政府同样对耕地保护高度重视，强调要采取切实有效的措施，保护好我们的“太公田”“祖宗田”。推进生态“坡地村镇”建设，在保护耕地和保护生态的前提下，将具备建设条件的低丘缓坡地开发为城镇建设用地、农村建设用地、旅游休闲等绿色产业建设用地，减少建设占用耕地特别是平原优质耕地，对于守护全省耕地保有量和保障粮食安全具有重要意义。另一方面，开发利用低丘缓坡地，能够做到建设不占耕地，不受耕地占补平衡政策制约，可以减少在滩涂上围垦造地和山坡地上造田造地，这也是一种对生态的保护。

第三，推进生态“坡地村镇”建设是拓展建设用地空间的必然选择。在深入践行“两山”理念的当下，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，省委第十四次党代会提出谋划实施“大花园”建设，要求深化美丽乡村建设，把生态经济培育成为发展的新引擎。可以说，在全省奋力推进“两个高水平”建设的背景下，无论是探索“绿水青山”转化为“金山银山”的路径，还是推进“实施乡村振兴战略”“大花园”建设，都迫切需要解决土地供需矛盾，特别是要优化城镇建设用地、农村建设用地、旅游休闲等绿色产业建设用地的结构和布局，深化土地供给侧结构性改革，调整土地开发利用方向，努力拓展城乡建设用地空间，促进浙江省经济社会可持续发展。推进生态“坡地村镇”建设，就是通过实行“多规合一、精准用地”“点状布局、垂直开发”“转征分离、分类管理”“点面结合、差别供地”“以宗确权、一证多地”等相关政策，充分利用低丘缓坡地资源，依山就势、点状布局、垂直开发推进生态村镇建设，避免建设占用耕地，缓解耕地占补压力，提高土地供给能力，破解新的经济业态形成发展中最棘手的“用地两难”问题。建设“坡地村镇”也是国际上的普遍做法，像美国的旧金山、瑞士等欧洲国家、我国香港地区等，都有利用山坡地搞建设的成功经验。

二、要采取措施，确保全省“坡地村镇”建设用地试点工作尽快完成

目前，整个工作虽然已由试点探索阶段转入面上推广阶段，试点政策也已成为常态政策，但从全省166个试点项目的进展情况来看，项目供地率仅为75%，项目开工率仅为31%，还有不少项目尚未落地建设，对照完成试点任务还有很大的差距。试点项目开发建设如果不能按时完成、不能形成成果，深化推进工作也就无从谈起。因此，尽快完成现有的省级试点项目开发建设是当前推进全省生态“坡地村镇”建设工作的当务之急，也是重中之重的一项任务。在下一步推进的过程中，我们要在以下三个方面下功夫。

一是在抓好试点项目的组织领导上下功夫。“坡地村镇”建设用地试点工作具有较强的政策性和复杂性，做好政府协调、部门联动是保证全省试点项目顺利实施的关键。为此，省联席会议9个成员单位要在做好全省试点工作和常态政策统筹协调基础上，各司其职，各负其责，密切配合，共同做好试点项目实施的监督指导工作。各试点项目所在的县（市、区）政府要把“坡地村镇”建设工作作为有效破解保障发展与保护耕地“两难”局面的重要举措，摆到重要的议事日程，健全政府负责、部门协同、公众参与、社会监督的工作机制，加强组织领导，研究推进措施，协调解决问题，落实监管责任，确保“坡地村镇”建设用地试点项目又好又快地完成。这里要指出的是，省、市、县三级相关部门要根据各自职责分级负责、同向用力、上下联动，向上应及时反映工作中遇到的困难和问题，向下要及时帮助解决问题和研究完善政策措施，加快试点项目实施进度，尽快形成一批生态“坡地村镇”建设成果。

二是在抓好试点项目的实施监管上下功夫。在试点项目推进过程中，各地既要解放思想、积极探索，倡导理论创新、制度创新、工作创新，促进试点项目的开发建设，但也要强调依法依规，也要强调底线意识，确保试点项目实施结果可控。一方面，要加强对试点项目的实施督导，通过建立项目建设全过程动态跟踪指导和监督监管机制，及时发现问题、研究解决问题，确保试点项目实施不走样。在开发项目建设过程中，要督促建设单位全面落实生态保护、水土保持、地灾防治等各项具体措施，严格控制项目施工工期，避免土地长期裸露，造成水土流失或次生灾害发生。我们要清醒看到，对项目实施监管是目前试点工作的薄弱环节，必须部门联动、明确责任、落实措施。同时还要密切关注舆情动态，妥善回应社会关注，切实做好宣传引导。另一方面，要严格把控好试点项目实施的政策底线。在试点项目实施中，各地可以根据实际情况对一些制度进行改革创新，探索山坡地土地利用的管理机制。但必须注意的是，有一些政策规定是不可以突破或变通处理的，有这么几点一定要把握好：一是生态保护的红线不可触动，二是保护耕地的底线不可突破，三是依法用地的规矩不可变通，四是维护农民的权益不可忽视。只有这样，才能确保全省生态“坡地村镇”建设的安全和实效。换句话讲，生态“坡地村镇”建设是一件好事，但好事一定要办好、办实、办出成效来。

三是在抓好试点项目的绩效评估上下功夫。我们组织实施“坡地村镇”建设用地试点项目，不仅要解决低丘缓坡地资源如何更加科学合理开发问题，更重要的是要经过实践来不断完善并最终形成常态化的山坡地土地利用管理机制；要通过试点项目开发建设成效，全面展示生态“坡地村镇”建设相关政策在助推地方经济社会发展中的重要作用。从县级层面来讲，这就要求各地在推进试点项目实施过程中，善于把项目用地政策在实施落实中的具体运作方式方法进行归纳提升，形成制度创新；善于针对遇到问题，边研究对策、边解决问题，把解决问题的方式方法归纳提升，形成工作创新。同时，还要探索建立“政府主导、市场主体、利益共享”的项目开发运行机制，充分调动各方参与的积极性，只有政府重视了，投资进来了，农民欢迎了，社会和谐了，才能实现试点预期的效果。从省级层面来讲，目前，全省已实施了三批试点项目，试点时间也有三年多了，要通过加强对试点项目实施绩效评估，全面系统地总结试点工作经验，并针对出现的新情况新问题，及时研究完善项目用地政策措施，扎实推进全省生态“坡地村镇”建设，深化全省低丘缓坡地资源的开发利用工作。只有这样，我们的试点工作才有意义、才有生命力，才能够推广应用，才能为深入践行“两山”理念、加快“美丽浙江”“诗画浙江”建设做出积极贡献。

三、要突出重点，切实解决推进生态“坡地村镇”建设中面临的主要问题

如何确保全省生态“坡地村镇”建设安全有序地推进，是我们这次会议要研究落实的一项重要任务。尽管我们经过三年多试点实践，取得了一些经验、形成一些办法，但在试点探索转入面上推广的过程中，无论是工作层面还是政策层面还会遇到新的情况、新的问题，需要在组织实施项目开发建设中不断探索、不断完善、不断提高。尤其对在山坡地开发建设中始终面临挑战和难题，需要引起各地政府及部门的高度重视，采取有力有效措施，切实加以解决。主要有四个问题，大家一定要严肃对待、认真处理。

一是开发的安全问题。在山坡地上搞开发建设，直接触及生态、环境、地质等安全问题，这些问题十分敏感，无论是国家层面还是社会层面都十分关注，这也是推进生态“坡地村镇”建设的风险所在。可以讲，如何避免这一系列安全问题的出现，是生态“坡地村镇”建设成败的关键。对此，我们各级政府及相关部门要以如履薄冰的态度来关注、对待可能出现的生态问题、环境问题、地质问题，采取措施、防患于未然，确保在山坡地上安全开发建设。具体地讲，就是要做到“一避、二防、三复”。一避：就是在项目选址时要充分论证，避开容易诱发生态、环境、地质等安全问题的地域，从源头上防止安全问题的发生；二防：就是禁止大开大挖、大清表施工，对项目需采取水土保持、环境保护、地灾防治等措施的，要与项目同步设计、同步施工、同步验收，尽力做到低影响开发建设；三复：就是对因项目施工造成对周边生态环境影响的，必须及时进行修复治理，边建设边复绿，努力做到绿色开发建设。可以这样讲，安全开发就是推进生态“坡地村镇”建设的生命力。

二是建设的布局问题。实现“房在林中、园在山中”是生态“坡地村镇”建设所倡导的开发理念。由于“坡地村镇”建设项目都布局在山坡林地之中，能否做到项目建设与自然环境高度融合是检验这项工作成效的一项重要指标。所以，我们在建设规划和建筑设计上都必须树立环境融合意识，使建设项目更好地与自然环境协调共生。这里有三条原则请大家务必始终严格把握落实。第一，强调“因地治宜、合理开发”，要求开发项目的建设规模，必须从低丘缓坡地形地貌实际出发，能建多少就建多少，不能单纯追求规模效益而滥占坡地搞开发建设；第二，强调“依山而建、错落有致”，要求开发项目的建筑布局，必须依山顺势、错落有致、间距适宜，要建成远看房子在山林中或隐或现、十分融合，不能建成远看房子在山林中是道白墙、与自然景观格格不入；第三，强调“点状布局、垂直开发”，要求开发项目的建筑用地，按照实际占用土地面积进行开发建设，对周边未纳入建设用地开发的土地作为生态保留用地保护起来，避免对建筑周边原始生态植被的扰动。只有这样，才能达到保护生态自然环境的要求，决不能像过去一样在山坡地上连片清除植被搞开发建设。

三是项目的选择问题。低丘缓坡地的开发开用，一方面受到地域地形地貌和生态环境承载力的制约，另一方面也受到涉地相关专项规划和国家有关政策的管控。所以，生态“坡地村镇”建设项目在选择上必须做到两者兼顾、统筹安排。也就是说，要建立低丘缓坡地开发利用项目准入机制，不仅要明确哪一些地域能搞开发、哪一些地域不能搞开发，而且还要明确哪一些是鼓励项目、哪一些是限制项目、哪一些是禁止项目。具体地讲，这里有三条底线要始终严格把握落实。第一，所有项目开发建设不得涉及饮用水源保护区等环境敏感区、地灾隐患点或高易发区、土地流失重点预防区或治理区、山洪沟道、一级保护林地等禁止建设区域。第二，开发项目必须符合国家发展生态经济的要求、满足当地经济社会发展的需求、适宜在低丘缓坡地上开发建设的三项基本条件，应避免选择那些单一追求利润、与产业关联度不高、对“三农”发展难以助力的项目，而更应考虑那些与新型城镇化、美丽乡村建设、乡村休闲旅游及养身休闲度假等新业态相融合的项目。换句话讲，生态“坡地村镇”的建设用地政策，就是要对那些面向社会公众服务的、开放性的项目提供用地保障，使其真正成为一项普惠社会民众的好政策。对商品住房开发项目要进行限制性开发；对别墅类项目要进行禁止性开发；对工业项目考虑到应进工业开发园区、不宜零星布局，避免产生污染环境问题，也要纳入禁止范畴。第三，开发项目要通过点状布局、垂直开发的利用方式，做到建设“避占耕地、少占林地（园地）”，从源头落实保护耕地、保护生态，这是我们推进生态“坡地村镇”建设的初心。浙江省的山坡地上由于历年实施垦造耕地项目，现在不少山坡林地中插花着一些耕地、甚至布落了一些永久基本农田，如按传统方式进行块状开发建设就很难避开占用耕地，这是个现实问题。为了解决这个问题，我们在生态“坡地村镇”建设用地政策上允许项目建设用地进行点状布局开发（简称点状供地），这样就能够做到避开耕地选择其它地块搞开发建设，同时也能够做到少占林地（园地）。可以讲，项目建设不占耕地、少占林地（园地）是生态“坡地村镇”建设用地项目开发必须坚守的一条底线。对此，我们上下不能动摇、共同守好底线。

四是政策的协调问题。生态“坡地村镇”建设是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，涉及到国土资源、建设、林业、环保、水利等多个部门。许多政策省里明确了，但到地方还有一个落实的过程，很多开发项目在实施中也会遇到这样或那样的具体操作性问题，需要地方政府出面协调、部门工作联动，才能得到解决；有的还需要上下联动、制度创新。应该讲，生态“坡地村镇”建设的动力在于政策创新，而政策创新的实现在于上下协同落实。否则，省里有再多的好政策也难以落地实施，整个工作也就难以取得预期成果。就拿目前全省开展的试点工作来讲，突出问题是部分地方试点项目实施进度缓慢。究其原因，还是各地认识不到位，普遍认为申报试点项目就是为了解决用地指标，重申报、轻实施，项目遇到问题，也不协调解决，导致相关部门政策联动不到位，造成试点项目难以顺利实施。在这里需要明确指出的是，实施试点项目就是让大家通过实践来探索建立山坡地资源开发利用机制，这个机制除了需要有理论创新、制度创新外，更需要有工作创新来支撑。换一句讲，就是要靠大家做出来！要强化试点项目退出机制，如果有的地方不愿意在这方面花精力、作探索、谋创新，造成试点项目无法继续实施的，就取消试点项目，收回省里下达的用地指标，确保试点工作能够又好又快地完成，而且还要对省“坡地村镇”建设用地试点项目未实施或开工建设的地方，暂缓核准实施新的生态“坡地村镇”建设项目，确保生态“坡地村镇”建设能够扎扎实实地组织好、落实好，为全省振兴乡村战略实施作出积极贡献。