交易成本视域下的同城化：困境破解与模式重构*

李 辉

(中共南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210046)

一、问题的提出

同城化源于法国地理学家J.戈特曼(1957)的都市圈理论，国内学者一般将其定义为相邻城市为打破行政分割，以优势互补、相互融合为导向，通过资源共享、统筹协作来提升区域经济辐射力、扩散力与竞争力的战略活动。近年来，随着区域经济、社会发展一体化的快速推进，国内的同城化探索方兴未艾，部分地区(沈抚、广佛、厦漳泉、成德、宁镇扬等)或是出台同城化规划，或是签署同城化框架协议，标志着我国的同城化已正式步入实质性操作阶段。与此同时，在传统行政区模式难以根本突破的现实语境下，同城化面临的风险与挑战不容忽视，对当前取得的进展同样不应高估，正如一些学者所指出的，各地的同城化多面临顶层设计滞后、同城化意识薄弱、动力不足、利益协调与补偿复杂、监督及其他配套机制不健全等问题，能否有效应对上述问题决定着同城化的成败与区域经济社会发展的大局。

交易成本理论由科斯(R·H·Coase，1937)首先提出，科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。简言之，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。Williamson(1985)进一步将交易成本加以整理区分为事前与事后两大类，事前交易成本由签约、谈判、保障契约等成本组成，事后的交易成本则包括适应性成本、讨价还价的成本、建构及营运的成本、约束成本等。随着新制度经济学派对交易成本理论的研究日益深入，其应用范围逐渐超越经济范畴，拓展至公共政策、公共服务、组织管理等领域。

将交易成本理论引入同城化分析是源于同城化在本质上依赖于不同类型组织(政府、企业、民间团体)间的资源整合与交换，其间必然会涉及交易成本。事实上，当前同城化发展中的诸多问题都与交易成本密切相关，正如Feiock(2007)所指出的，交易成本已成为城市间合作的最大障碍，信息、谈判、决策、执行的成本都增加了城市间合作的难度。厘清同城化过程中的交易成本，在此基础上以降低交易成本为核心构建分析框架，有助于型塑同城化研究的新思维，以更为直观的视角透视当前同城化面临的困境，精确设计有效应对的路径并探索同城化模式重构的可能。

二、深层病灶：同城化过程中的交易成本之殇

目前来看，各地的同城化发展虽进度和水平不同，但遭遇的困境却具有某种共性，大多表现为“在文化观念上没有统一认识，存在制度性、动力性、协调性和创新性等多方面的障碍”，[1]究其原因，同城化过程中较高的交易成本是抑制同城化活力，造成上述问题的深层病灶。

(一)同城化意识整合成本。同城化区域内地方政府、企业、社会组织及民众对同城化的积极评价与内发式的认可和参与是推进同城化发展最为稳定而持久的动力。目前来看，同城化意识和理念薄弱是普遍现象，这是因为：在同城化的红利释放之前，企业、社会组织、民众等难以有先验感受，同城化意识薄弱是意料中事，兼之上述主体欠缺推动同城化运转的实质性资源，因而只能扮演同城化过程中第二推动力；作为政策输出者及掌握权威资源分配的地方政府的同城化意识同样不如预期强烈，一则，传统行政区行政模式下的地方政府间更多是一种竞争关系，“这种竞争和冲突，不仅带来了城市间的重复建设、重复生产等问题，还衍生了区域无序发展，恶性近域竞争，管理碎化等问题”，[2]长期以来的路径依赖使得竞争思维不断固化，同城化意识难以生发，二则，同城化旨在打破既定的权力格局与旧有治理模式，必然伴随着各类内源性风险、外源性风险及二者交叉引起的复合性风险，具体而言，包括治理主体责任边界模糊、“代理违背”风险、①产业布局沉没成本等，上述风险敞口的打开同样会抑制同城化意识，从而导致整合培育的成本上升。

(二)同城化协商成本。同城化以共同利益为基础，以协商合作为深层内核与操作逻辑，需要一整套完善的协商规则与机制作为支撑。目前来看，同城化协商成本仍然较高，集中表现在三方面：其一，协商传统欠缺，现行的行政区模式强调权力运行与组织管理的单向性和封闭性，相邻城市间即便不是以邻为壑，至少也是泾渭分明，在各自为政的基本背景下，除了一些复杂的跨界治理事务，各地方政府间的公共协商既不全面，也不深入，这种常态化的协商缺位使得区域合作极易陷入Feiock(2010)所说的“平行政府之间的集体行动困境”；其二，协商机制不全，同城化协商涉及面广且牵动区域经济、社会发展的整体变局，需以系统的协商体系为保障，目前来看，同城化协商的主体、议题、程序、规则等尚未制度化、标准化，相关机制还很不健全，可操作性不强；其三，协商层级复杂，无论是“省协调，市为主”还是“省统筹，市为主”，同城化区域内横向与纵向不同层级政府间的协商不可或缺，在一些发展不均衡的地区，这种协商显得尤为复杂，除此之外，地方政府与企业、社会组织、公民之间由于立场、动机、行动力、激励等因素的差别，协商成本更高。

(三)同城化决策成本。是否推进同城化在相当程度上取决于各相关主体对打破区域碎片化治理所带来的权力格局与利益格局变动的综合考量与算计，尤其是后者，由于“同城化难以直接解决两个城市客观存在的行政壁垒，需要厘清各自利益才能顺利推进”，[3]因而利益协调与补偿机制成为影响同城化决策的关键。当前同城化决策成本较高，也恰恰缘于这点：一方面，在Williamson(1975)罗列的导致交易成本的原因中，有限理性(Bounded Rationality)、投机主义(Opportunism)、不确定性与复杂性(Uncertainty and Complexity)、信息不对称(Information Asymmetric)、气氛(Atmosphere)等与利益直接相关的因素同样适用于同城化过程，兼之伴随同城化而来的极化效应，②利益博弈无疑更加激烈；另一方面，现有的制度设计尚欠缺行之有效的利益协调与补偿机制，这就导致同城化区域内相对弱势城市的“过水田”担忧挥之不去，此外，由于在类似基础设施供给、环境保护这样的区域公共物品的供给上缺乏必要的奖惩与监督，地方政府必然会滋生“搭便车”的心理，当期待中的合作共赢沦为现实中的“囚徒困境”，将极大动摇地方政府推进同城化的决策信心。

(四)同城化执行成本。国内一些地区的同城化之所以“高举轻落”，与执行成本高有着直接关联。首先，同城化战略未能转化为政策输出，一些地区的同城化至今停留在召开市长联席会议、发表共同声明的初级阶段，内容大多高度原则化而难以指导实际执行，仅具有官方象征意义；其次，同城化规划执行力不足，一些地区尽管出台了同城化规划(广佛、宁镇扬、厦漳泉、合淮等)或是同城化战略框架协议(成德、厦门湾等)，但客观来说执行力不够，因为“各地的规划虽大多明确了同城化发展的总体要求、发展目标及相关的重点任务，但对同城化的动力、机制、协作流程与模式、现实存在及未来可能遭遇的障碍因素及相应的解决思路等或是语焉不详或是根本不曾提及”，[4]此外，很多同城化规划避重就轻，对较易实现的交通、基础设施等详加阐述，而关于产业布局、创新体系、公共服务、生态环境等核心要件的表述却笼统模糊；最后，同城化执行配套不完善，同城化的“落地”需要权责明确的统筹机构和责任部门，需要梯次推进、精细分解的任务体系，需要利益共识基础上的深度协作，需要税收、统计、考核等体制的适应性变革，目前来看，上述配套都还不够完善。

三、困境破解：降低同城化交易成本的现实路径

诚如上文所言，高企的同城化交易成本是导致各地同城化迟滞不前的重要原因，降低成本，促进合作，多措并举共同推动同城化的内生突破，必须做好以下几点：

(一)积极增进同城化共识。同城化意识依赖于内部生发与外部培育的共同作用，当区域内市场自发的资源重组与产业重构及区域内民众对跨界公共服务的需求不足以凝聚同城化共识，那么，以政府行政力量为主导，积极地增进同城化意识便是应然之举，具体来说：

首先，要以点带面，梯次推进同城化宣传，同城化区域内各地方政府作为同城化的第一推动力，理应扮演同城化宣传的发动者与主导者，应采取梯次推进的策略，省市相关政府部门率先领会和夯实同城化理念，在此基础上，将宣传工作纵向延伸至区县政府，横向扩展至企业、社会组织、民众，构建横向到边、纵向到底的全方位宣传网络；其次，要循序渐进，以实际获得感强化同城化认同，“同城化的硬件基础是日常工作通勤化的交通体系”，[5]应在已有基础上进一步推进高速公路网、城际快速铁路、轨道交通等重大基础设施共建共享，真正做到交通先行，此外，教育、医疗、社保、旅游、居住等与市民生活密切相关的基本公共服务也应和交通一并列入优先推进的项目，只有让民众切实享受到同城化的红利，同城化理念才能入脑入心；再次，要鼓励参与，在公共精神的浸润中培育同城化意识，以平等、参与、责任、信任、协作为核心价值的公共精神是同城化意识的深层内蕴，必须打通同城化参与的全过程链条，构筑并拓展各类参与渠道，持续出台激励性政策，让各方主体在同城化参与的历练中锤炼公共精神，逆向滋养并壮大同城化意识。

(二)精准推动同城化协商。以精准的制度设计取代抽象意义上的态度展示与呼吁，是降低同城化协商成本，促进协商实质性运转并见效的不二选择，在实际推进中，应致力于做好以下四点：

其一，精准厘定协商边界，应消除模糊表述，对开展同城化协商的具体作用领域与范围作出明确界定，既要防止因协商缺位导致同城化各方主体间的硬性碰撞与疏离，又要警惕协商过于泛化对同城化制度体系的侵蚀与解构，确保同城化协商有理、有度、有利；其二，精准设计协商程序，应围绕同城化协商目标体系，以平等话语权为原则，将协商的主体、权限、频次等全要素及发起、参与、落实、反馈等全流程全部纳入制度化轨道，确保同城化协商有据、有序；其三，精准保障协商效果，应在同城化协商的最终文件中详细列明协商成果的具体落实及相关责任机构，并针对落实不力的各种情况设置相应的追责条款，此外，需在前者基础上积极引入第三方组织，构建协商成果落实的常态追踪与定期反馈机制；其四，精准培育协商范例，应在实践领域以典型性、普适性、可控性为原则审慎培育并逐步推广同城化协商范例，以实际效能强化协商动力并引领促进同城化协商在更深、更广阔的空间实现增量式拓展。

(三)全面优化同城化决策。作为一项系统工程，同城化应以一整套完备的决策体系来对区域内的资源及价值作权威性分配，目前来看，要实现这一体系的全面优化应以三方面工作为抓手：

首先，优化同城化决策的分类运行机制，应以决策权限、机构、内容、难度、影响等为指标，分类设置不同的决策流程与机制，彻底廓清决策适用范围，促进同城化区域性决策框架与各地方政府现有决策体系的匹配与相融，避免相互间叠加或冲突，要加快对同城化区域内资源、环境、人口、经济等信息的采集与整合，不断完善区域政策工具库，模拟并验证不同政策工具组合的效果，为分类决策提供辅助；其次，优化同城化决策的利益协调机制，“建立协调城市间利益冲突的制度安排将是我国同城化的未来趋势”，[6]应积极寻求地方主政官员以“功成不必在我任”的觉悟共同构建同城化区域利益共同体，围绕同城化过程中的利益冲突制定公开、公平、公正的处理细则，以政府公信力为依托实现利益协调的“三结合”，即长期利益与短期利益结合，区域公共利益与地方个体利益结合，利益分配与责任担当结合；再次，优化同城化决策的控制机制，区域性决策机构及第三方组织应在制度层面强化对同城化决策的执行、监督、反馈，通过建立全方位、多层次的决策评估体系，为相关决策尤其是重大决策的延续、修订及完善提供依据，要围绕同城化规划、协议等规范文件完善相应的奖惩机制，严格评估区域内地方政府执行同城化决议的情况，评估结果纳入考核制度并与信用体系挂钩，信用等级较高的地方政府在申请区域发展基金及其他同城化优惠政策中能够获得更多的便利。

(四)多维促进同城化执行。有效降低同城化执行成本是避免同城化陷入“只听楼梯响，不见人下来”窘境的唯一路径，这不仅需要消除利益分歧的藩篱，更需从多个维度不断强化同城化的实际执行力。

其一，持续细化同城化规划，应不断完善并出台操作层面的同城化规划或协议，明确其中的执行条款，可同时以附件形式制定具体的执行方案与计划，对落实同城化规划的机构、人员、资源调配、部门协作、时间节点等作出详细统一的规定，对执行中可能遭遇的问题要提前预判并设置妥善解决的预案，确保在软硬件配套上做到可以执行；其二，循序落实同城化执行，应按照先易后难、先急后全的渐进路径降低同城化执行的成本和难度，强化执行者的信心与预期并将其转化为愿意执行的实际行动，建议优先推进公共交通同城一体化、户籍同城互迁、义务教育同城同待、就业服务同城保障、工商执照同城通办、医保社保同城覆盖等工作，而类似基础设施建设、环境保护这样具有非竞争性和非排他性的区域公共物品供给及区域产业规划与布局调整、区域发展基金筹集与分配等敏感性强、难度高的工作可以适当延后，待条件成熟再予推进；其三，制度推动同城化激励，由愿意执行最终过渡到乐于执行，主要取决于制度性激励的驱动，同城化区域内地方政府考核制度的适应性调整是其中最关键的一环，在GDP核算依然分立的情境下，应考虑如何在考核中融入更多的同城化因素，一方面可针对性出台专项的同城化执行考核办法，另一方面可对契合同城化价值旨归的日常工作在考核中给予额外的加分项，二者共同的原则是奖惩结合，以奖为主。

四、模式重构：纵深推进同城化的必然选择

随着区域一体化的不断发展，同城化日益以“优势互补、资源共享、互利共赢为目标，以更低交易费用与利益共享为新诉求”，[7]而上述目标与诉求的实现，又在根本上取决于能否有效降低同城化本身的交易成本。有鉴于此，重构同城化模式，以多元共济取代单兵突进，通过统筹角色定位、整合功能协作、夯实多重保障来降低交易成本，从而消解同城化过程中的重重阻力，无疑是把这项改革向纵深推进的必然选择。

(一)统筹角色定位。以制度变迁的视角来看，同城化“不是原有制度结构中个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造，是行政管理秩序和经济秩序的战略性变革”，[8]因而，满足低交易成本要求的多元共济型同城化必须摒弃单极思维，统筹角色定位，构建融地方政府、半官方咨询机构、民间组织与社团、企业协会为一体的多元网络。

其中，区域内地方政府作为推进同城化的第一而非唯一推动力，理应担负起引导和凝聚同城化各方力量的重任，要积极倾听各方呼声，合理协调各方利益，针对性制定并出台同城化相关政策文件，加快部署落实同城化规划，为利于同城化的项目提供选择性背书或其他政策支持，全程把握并调整同城化方向，牵头应对同城化过程中的各种挑战；半官方咨询机构应保持并加强与同城化政府部门的常态化沟通，及时关注相关政策动向，深入进行同城化调研，对收集的第一手材料进行整合、分析和总结，结合理论研究成果撰写兼具前瞻性和实效性的咨询报告，为同城化决策部门提供参考；民间组织与社团扮演同城化的传导器，一方面协助政府部门做好同城化宣传与引导，澄清问题与误解，化解政策执行的阻力，另一方面通过利益表达和利益聚合，如实反映民众的同城化预期，精确表达实际感受与诉求，为测度同城化效果提供依据；企业协会积极配合同城化产业布局的调整与重构，缓解当前普遍存在的重复引进、重复投资、产业结构同质化等问题，强化行业自律，汇聚企业力量，鼓励以市场原则参与同城化规划，促进市场与政府的良性互动。

(二)整合功能协作。在统筹角色定位的基础上，多元共济型同城化同时意味着多元主体间的功能协作，即改变政府唱独角的单一局面，“强调发挥非政府组织与公民参与的作用，注重采用多元弹性的‘协调方式’来解决区域问题”，[9]如此才能钝化同城化过程中的各种矛盾，有效降低交易成本。具体而言，这种功能协作应体现在以下三方面：

其一，梳理和界定包括政府在内的多元主体参与同城化发展的权限，精准谋划协作框架与流程，“通过制度设计平衡政府与非政府组织间的责任关系、权力关系和利益关系，将政府与非政府组织间的责、权、利关系规范化和制度化”，[10]如此方能确保各类主体以耦合互动的有序方式参与协作；其二，积极搭建同城化协作平台，探索建立融多元主体在内的区域性协作机构，不仅就同城化重大经济和社会问题进行定期研究、协商，同时对同城化规划及相关政策文件进行操作层面的任务分解与落实，切实赋予各类主体充分自由的行动空间，平等参与，协同推进，使其成为同城化的真正“触媒”；其三，加快同城化区域内政务信息系统的整合共享，打破信息壁垒，实现信息资源的实时共享与交互，设置专门的同城化事务协作平台，为各类同城化事项编码，处理流程与进度公开透明，大力推进与同城化相关的数据开放，鼓励社会组织与公众充分利用数据资源为同城化服务。

(三)夯实多重保障。诚如上文所言，多元共济型同城化之所以能有效降低交易成本，主要缘于多元主体在精准角色定位基础上进行功能协作所产生的合力，这种合力一方面植根于区域经济社会一体化的自然迭进，另一方面亦需要以多重保障予以培育与夯实。

首先，促进同城化区域内经济的均衡发展，“同城化的产生与发展是相邻城市的区域经济制度基于交易费用下降而引发的制度供给与制度需求共同作用的变迁产物”，[11]质言之，同城化区域内经济联系越紧密，同城化的内在动力就越强，因此必须主动强化区域内的经济合作，在壮大经济规模的同时注重区域产业互补、区域市场开放及区域生产要素的自由流动，形成以区域整体利益为导向的均衡发展态势；其次，加大同城化发展体制机制的创新力度，在同城化项目建设上，改变按属地分摊建设任务与投资的传统做法，以“市场运作为主，政府投入为辅”为原则，灵活采用投融资模式，借助民间资本和社会力量来解决制约同城化推进的资金障碍，应不断推进同城化区域内地方政府的职能转变，围绕共享、互认、互助、统筹的目标创新组织架构，提升行政效率，不断调整并完善区域财税征缴、投资管理、信用体系、人才流动等制度；再次，建立完备的同城化法律法规框架，通过刚性约束的跨区域法律法规来影响和改变同城化的博弈规则，以重复博弈矫正囚徒困境，压缩搭便车的空间，对分割市场、地方保护等违反区域市场交易规则的行为予以规制和惩戒，设置利益冲突与协调的制度化渠道，立法保障多元主体参与同城化事务的权利和途径，理顺区域联合治理的内在逻辑并制定一整套完善的程序、规则和机制。

注释：

①“代理违背”风险是指同城化的多元主体可能受自身利益驱使而置公共利益于不顾，从而导致小范围的利益算计彻底湮没区域内民众的根本利益与长远利益，最终带来委托代理模式的异化。

② 极化效应(Polarization Effect)是指迅速增长的推动性产业吸引和拉动其它经济活动。纲纳·缪达尔(Karl Gunnar Myrdal)认为梯度发展中同时起作用的有3种效应，即极化效应、扩展效应和回程效应，极化效应是指一个地区只要它的经济发展达到一定水平，超过了起飞阶段，就会具有一种自我发展的能力，可以不断地积累有利因素，为自己进一步发展创造有利条件。在市场机制的自发作用下，发达地区越富，则落后地区越穷，造成了两极分化。

参考文献：

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[3]赵燕菁.大棋局：厦门空间战略的区域视角[J].城市规划学刊，2012，(05).

[4]李辉.区域公共管理视域下的同城化：问题、成因与策略[J].云南行政学院学报，2017，(04).

[5]胡小武.高度一体化：宁镇扬同城化的核心目标[J].群众，2017，(04).

[6]彭震伟，屈牛.我国同城化发展与区域协调规划对策研究[J].现代城市研究，2011，(06).

[7]曾群华.长株潭一体化进程中的同城化研究[J].求索，2016，(02).

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[9]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报(哲学社会科学版)，2012，(02).

[10]曹煜玲，张军涛.多元主体参与区域公共管理的困境与出路[J].管理学刊，2010，(04).

[11]曾群华.沪苏嘉一体化进程中的同城化研究[J].华东经济管理，2012，(03).