苏州相城区探索“不见面审批”标准化模式

● 曹继军

2018年5月，江苏省苏州市相城区被确定为“不见面审批”标准化省级试点地区。试点改革以来，聚焦便民利企、优化审批服务，相城区积极构建以“一个体系”为核心、“两个大厅”为支撑、“三项服务”为特色、“四本菜单”为基础、“五项机制”为保障的“不见面审批”标准化模式。

一、构建不见面审批标准“一个体系”

借助第三方标准化专业机构，依据相关国家标准，通过全员参与的形式，制定相城区“不见面审批”标准体系。“不见面审批”标准体系由通用基础、服务提供和管理保障3个标准分体系组成。3个分体系又下设标准化导则、数据规范、服务提供规范等10个子体系。其中，服务提供规范子体系细分24个部门事项规范子板块。相城区于2018年8月31日发布了《相城区“不见面审批”标准化体系及第一批组织标准》，包括1张相城区“不见面审批”标准体系框图、13个标准体系、涉及24个部门668项“不见面审批”事项的清单目录和办事指南，并于9月1日起试行。9月14日发布《相城区“不见面审批”第二批组织标准及“3550套餐”服务规程》，包括1个工作导则、2个编写要求、2个工作规范、1个应急预案、8个服务标准和“3550套餐”服务规程，并于9月15日起试行。

二、建设“两个大厅”，打造要素标准化

（一）建设标准化实体大厅。一是统一窗口，优化功能区域。整合优化区政务服务中心大厅窗口布局，科学划分市场准入、项目建设（综合勘验）和社会事务3个综合服务区，窗口数量由155个缩减至55个；窗口精简后，坚持“无差别一窗式”审批、“同标准一站式”服务的宗旨，整合关联事项，进行流程再造，实行“一窗办理·全科服务”政务服务新模式。同时，分阶段精简人员，人员精简后，根据服务区功能划分，综合窗口整合成3个科室团队，建立“全科审批+专项会审”联动机制。针对一般事项，窗口审批专员直接全科审批；针对复杂事项，科室内部会审后审批；针对疑难特殊事项，会同审批专家会审后审批，实现了审批专业化、精准化。二是统一标准，规范大厅布置。在大厅专设“不见面审批”服务区：分设EMS服务区、代办专岗服务区、24小时自助服务区、网上办理服务区等；中行、工行等7家银行入驻大厅，为企业群众提供“联网通办”服务；同时，配备电子大屏、智能取号机、智能查询机、信息发布终端等，为企业群众提供智能服务。三是统一分类，规范便民中心。根据基层承接能力及办事需求，按照“示范型”“标准型”“普通型”统一分类，统筹推进镇（街道、区）、村（社区）便民服务中心标准化建设；坚持“一窗办理·全科服务”模式，通过科学设置综合窗口，完善各项工作制度，确定服务标准时限，规范政务服务流程，基层政务服务水平明显提升。目前，全区13个镇（街道、区）、141个村（社区）中，已有13个镇级、137个村级便民服务中心完成“一窗办理·全科服务”改革，实现了“进一个门、办所有事”。

（二）建设标准化网上大厅。一是建立横向到边的网上大厅系统。在成功对接江苏省政务服务“一张网”并正式运行的基础上，进一步加强互联互通，通过资源整合、共建共享等方式，清除了使用范围小、运用频度低、功能可代替、资源已闲置的9个部门25个“僵尸”信息系统；同时按通用型、专业型分类，分别制定了22个部门67个平台与政务平台数据共享可行性方案，截至2018年11月22日，已实现了16个部门50个平台的数据共享；构建了多级联动、规范透明、资源共享、业务协同的网上政务服务体系，668项“不见面审批”事项全部入驻网上办事大厅，自“不见面审批”标准化改革以来，“不见面审批”办件量由2018年1-5月的3万件猛增近20倍，“不见面审批”事项占总办件量比例由2018年1-5月的2.3%上升至6-10月的68.4%。二是建立纵向到底的三级网络架构。推进“一张网”向基层延伸，搭建区、镇（街道、区）、村（社区）三级联动的政务服务平台，通过区镇统一取号，区政务服务中心可以实时了解镇村两级便民服务中心办件量及各项审批事项的办理进度，实现了区镇统一管理、统一标识、统一考核；及时取消“弹性事项”“隐形材料”，标准化梳理下放镇村级事项182项，推进政务服务事项向基层延伸。

三、强化“三项服务”，探索模式标准化

（一）针对公民类事项，探索“机器换人、服务不打烊”模式。正式启用“一窗式”系统，建立统一取号、统一材料清单模式，提供全天候审批事项咨询、预查询等功能，让企业群众享受一站式的“快办事、易办事”审批服务。2018年3月，推广使用政务服务集聚柜，免费向申办者提供EMS快递服务，到目前为止，共实现双向收发近3000件；2018年9月，水电燃气进驻区政务服务中心窗口并正式对外服务，可直接办理政务服务事项24项。在中心开辟24小时自助服务专区，放置自主研发的“不见面审批”自助服务一体机、燃气自助服务终端等9台自助设备，可自助办理个体工商户营业执照、燃气IC卡充值等业务。同时，全面推行启用镇村24小时自助服务大厅，统一配置人社、公安、民政业务等自助业务办理机，实现社区自助设备全覆盖，更好地为企业群众提供全天候服务。

（二）针对法人类事项，探索“创新机制、办事零距离”模式。探索工业项目“联审联办”“定期跟踪”“联合验收”机制，即将项目审批全过程划分为签约—预审—供地—施工许可四个阶段，通过“提前介入”“多方联动”“信用承诺”等途径，由各镇（街道、区）负责人、项目代办员、企业负责人共同签订产业发展协议，实现100天内完成从签约到正式开工的全链审批目标；项目正式开工后，代办员定期走访工地拍照留痕，及时跟踪反馈项目建设过程中遇到的问题；建设方在项目竣工前两月即开始准备验收材料，主管部门依托信息资源共享，组织开展联合验收，提高验收工作效率。同时，在政务服务大厅开设绿色通道，有效解决企业办事“来回跑”问题，对重点项目提供个性化、定制化服务。

（三）针对跨部门类事项，探索“代办服务、审批零见面”模式。制定出台《相城区建设项目行政审批服务代办员管理办法》，推行重大项目审批代办服务制度，公布镇村两级代办服务事项68项，落实镇级工业项目代办为主、村级公共服务为主的要求，确保每个镇2名、每个村1-2名代办员；按照“无偿代办、全程服务、上下联动、部门协作”原则，实行代办窗口专人专项服务，落实“一个项目、一个专员、随叫随到、当日协调”要求，实现了“让服务跟着项目跑，让代办员随项目跑”目标。截至2018年10月底，代办件累计超1.4万次。此外，积极探索代办员APP。

四、定制“四本菜单”，实现事项标准化

（一）定制标准化事项目录。根据法律法规调整和国家、江苏省、苏州市取消下放情况，对833项“不见面审批”事项进行动态调整，确认保留668项，占行政审批事项的比重为92.13%。根据江苏省《“不见面审批”标准化指引》相关规范和“三级六同”权力清单要求，统一主项、子项和业务项的设置及名称、审批类别等基本要素，编制完成668项标准化“不见面审批”事项目录，推行统一编码管理。同时，通过统计2017年7月至2018年6月各类事项的全年办件量、排除通过网上或银行缴款可实现的征收类事项，重点梳理了全区办件量靠前且企业群众关心的20项审批事项，统一标准、制定规范，减环节、减材料、减时限成果比较明显。

（二）定制标准化服务指南。针对668项“不见面审批”事项，特别是办件量靠前且企业群众关心的20项审批事项，坚持“实现一次性告知、消除模糊条款”的原则，在梳理形成形式直观、易看易懂的审批服务事项办理流程图（表）的基础上，严格项目、费用、材料、时限、电话等要素，明确标准化字段34个，逐项梳理编制，形成规范化、标准化、实用化的《服务指南》并向社会公开，为企业和群众办事提供清晰指引，引导办事群众优先选择不见面办理模式。

（三）定制标准化业务手册。围绕“无差别受理、同标准审批、零自由裁量”目标，在对外公布《服务指南》的基础上，对内为窗口审批专员创新制定《业务手册》，明确标准化字段52个，细化实施机关受理、审查和决定等环节的审核规范、办理要求和裁量标准，明确适用情形、法定审查内容、审查要点、评判依据、审查程序、审查期限、各级审查人责任、审查意见（结论）等，明确注意事项及不当审查行为需要承担的后果等。窗口审批专员通过对《业务手册》的学习，一人多岗的能力大大提升。

（四）定制标准化服务套餐。一是定制开办企业标准化服务套餐。通过将营业执照核发、公章刻制、商业银行开户和人民银行开户许可证核发、税务发票领购资格等事项集中至开办企业综合窗口实现“一窗办理”；通过“开办企业一窗式服务平台”，实现申请材料网络流转即信息共享，办件统一反馈，同时与进驻中心的7家银行进行线上数据共享和信息互通，直接实现法人和财务负责人一键核验、全城网点通办。二是定制不动产交易登记标准化服务套餐。通过将交易、税务、登记、水、电、气、广电、网络等事项集中至不动产交易登记综合窗口实现“一窗办理”；通过“相城不动产集成服务平台”，从中介服务、交易、税务、登记全流程实现网上申请、网上审批；同时，在二手房交易中，水、电、气、广电、网络过户中创新“一键过户”模式，自动网上办结。三是定制工业项目施工许可标准化服务套餐。通过主动对接各板块，提前介入，精准辅导新签约项目，一次性告知企业需准备的材料、出具材料清单；创新“容缺预审”机制，同时启动土地招拍挂与建设审批手续，利用土地拍卖空窗期对用地规划许可、工程规划许可、施工图审查进行容缺预审，确定设计、勘察、施工和监理单位；将与项目审批相关的事项集中至项目建设综合窗口实现“一窗办理”，在项目启动时，企业、镇（街道、区）代办员、审批专员三方建立项目微信群，多方联动，保证事项顺畅连接，并通过“并联审批平台”，实现所有审批环节和生成材料内部流转，加快审批速度；创新“告知承诺”机制，针对现场踏勘等环节，通过企业主动承诺，审批部门优先告知并出具现场踏勘意见，助力企业早日开工，并加强后期监管，保障项目顺利建设。通过“套餐”办理的开办企业、不动产交易登记和工业项目施工许可，实现了“3550”目标。

五、规范“五项机制”，实现监督标准化

（一）推行“红黄灯”考核机制。制定《“不见面审批”考核规范》，建立黄灯警示、红灯惩处制度，开启“红黄灯”考核，针对“不见面审批”事项按时、提前、延时的办结情况、“不见面事项”事项占比率与办件率、服务指南规范化程度和业务手册的执行情况等重点考核事项，对应设置不同的分数，总分100分，当得分低于90分时，亮黄灯；当得分低于70分时，亮红灯。亮红灯一次或黄灯两次，将约谈整改改进服务，每月按照得分按科室排名并以简报形式通报，上级主管部门将排名结果作为年终考核的参考依据之一。同时，建立横向到边、纵向到底的标准化考核，积极推进三级政务体系的垂直考核，由区政务办统一负责，实现“双向联动”考核。

（二）推行“背靠背”评价机制。在区政务服务中心大厅布置了“背靠背”服务评价器，收集现场办事群众针对“不见面审批”的意见和建议。依托政务服务“统一取号”平台，对全区三级便民服务体系办理的所有事项，实行办事群众短信评价。制定《日常督查暗访电话测评标准》，由综合窗口分别提供100个近一年来接触过的服务对象名单，再由区政务办针对审批专员人工服务以及“不见面审批”自助服务，统一组织人员对百名服务对象进行随机电话回访，有效实现了“背靠背”的满意度评价。

（三）推行监督员考评机制。制定《政务服务工作监督员管理办法（试行）》，建立政务服务监督员制度，聘请机关事业单位、“两代表一委员”、民主党派人士、新闻媒体人士以及企业群众代表作为政风行风监督员，根据《“不见面审批”考核规范》对审批专员进行监督；每季度定期召开一次监督员会议，通报“不见面审批”工作监督情况，针对平时通过电话了解收集到的“不见面审批”工作难点讨论交流完善措施。同时，建立进言献策机制，监督员可通过电子邮件、电话、信函、面谈等方式向区政务办反映情况、提出意见建议；建立纪律约束机制，监督员在履职时不得干预政务服务大厅正常工作，当存在利害关系时应主动回避。

（四）推行第三方暗访机制。建立政务服务第三方评估指标体系，聘请第三方不定期开展暗访工作，采取走访察看、模拟咨询、模拟办件等方式，着重对窗口审批专员的工作作风、工作状态、服务态度、服务规范、业务熟练程度，以及“不见面审批”的实现方式与群众满意度进行暗访，从第三方的角度发现问题，分析不足；针对暗访中存在的问题，由区政务办核实后参考第三方建议提出针对性整改要求，下发整改通知书，要求有关窗口整改到位；针对整改不到位、不及时的情况予以通报，并取消相关评优资格。

（五）推行持续性改进机制。建立政务服务反馈机制，在政务服务大厅设置“不见面审批”意见箱，鼓励企业群众运用“不见面审批”方式申请，提出改进诉求，及时发现标准化建设中的问题；鼓励窗口审批专员提出合理化建议，实现“不见面审批”标准化的持续改进；鼓励镇村两级代办员建言献策，帮助改进“不见面审批”标准化工作。到目前为止，已收集100余份《“不见面审批”标准化试点意见征集表》。