高校修缮工程投资失控的主要原因及对策

文 彭剑钊 刘小月 钱存存

高校教育基础设施从功能上可分为教学服务类、科研服务类、生活服务类三大类别，其中教学服务类基础设施主要包括教学楼及附属设施、图书馆、网络及信息化设施、运动场及体育设施、教学实习基地等；科研服务类基础设施主要包括实验室、科研仪器设备等；生活服务类基础设施主要包括食堂、宿舍、道路、供电、供气、园林绿化、给排水系统等。对教育基础设施的修缮及维护，是高校建设管理部门的重要工作内容，具有复杂和高风险等特性。其中投资控制是各类专项检查关注的核心内容，也是高校纪检监察、审计、财务等部门关注的重点。

一、高校修缮工程投资失控的主要原因

（一）规划短视，设计不合理，造成严重浪费

对高校而言，不同于新建及改扩建工程有着严格的论证、立项、实施、验收、移交等审批和监督程序，修缮工程往往只是针对现有基础设施破损、老化或功能不能满足使用需要等情况进行的局部修整，往往立项时间仓促，缺乏严格的前期论证；维修标准、材料档次缺乏整体规划与考量，重复建设现象屡见不鲜；有的项目设计不合理，设计师缺乏专业素养，现场踏勘不足或根本不进行现场踏勘，仅凭老图纸画新图纸，造成冗余设计或者设计错误，给项目实施造成严重浪费。实践证明，投资立项阶段的造价控制对最终工程造价的影响率接近90%，因此，对修缮项目的投资控制首先要从规划立项着手。

（二）预算粗糙，招标不规范，成本难以控制

高校修缮项目资金来源多样，有国家拨款、科研经费、社会捐赠、校内自筹等。有时不是依项目需要编制预算，而是“有多少钱办多少事”，有的维修项目预算编制不是以满足功能需求为导向，而是以项目经费用完为目标，必然会出现过度修缮、浪费资金的情况。

有些项目因时间紧或者设计师能力欠缺，在设计未完成的情况下即开始组织招标，特别是涉及一些专业工程的内容，控制价编制时用暂列金额替代。施工图预算编制中暂列金额过大，在施工过程中存在较大的变化空间，进度款存在超付风险，也给施工方留下钻空子的空间，容易造成项目投资失控。

部分项目资金使用期限要求严格，如有的国拨资金项目要求当年拨付、当年使用、当年结算，否则予以收回。在时间紧任务重的情况下，为保证项目快速实施，建设管理部门有时会采取集体决策的方式拆分项目回避招标或者不招标。与此同时，由于高校内部预算管理体制的原因，建设工程项目实施的主体不只是基建部门，如总务、后勤、保卫、教务及各院系等非基建业务部门也掌控着一定的建设资金，但其难以具备较高素质的工程管理专业队伍，在缺少专业部门业务指导的情况下，违反招标规定的情况时有发生。非招标项目一般没有经过预算审计，缺少工程量清单和控制价编审这一重要控制环节，也就难以在合同中就工程量、材料价格及合同总造价做出精确约束，导致项目投资成本难以控制。

（三）监管不力，变更不严谨，导致结算审计失控

1.工程变更未能得到有效控制。工程变更往往是修缮项目投资失控的主要因素，工程变更的原因有以下几种：一是由于勘察设计质量不高，图纸设计完整性和准确性无法保证，在实施过程中需要根据现场情况变更工程内容；二是由于建设管理方或者业主单位人为因素，凭借个人喜好现场临时“拍脑袋”决定，修缮项目中常见的工程材料变更，如瓷砖、地板、门窗、灯具、水阀等常用材料，甚至设计方案大改也不足为奇，对于工程变更，施工方一般是求之不得；三是施工方有意在投标时采取低价策略中标，在项目实施时编造理由要求变更以获取更大利润。

2.建设管理方现场代表、监理方不能发挥应有的监管作用。高校修缮项目数量大、工地多，且一般集中于假期同时开工，建设管理部门往往缺少足够的人员常驻工地现场，对现场情况不能深入了解，对施工情况不能起到有效的监管作用，造成现场管理不严格、资料记录不详尽，导致部分签证失实。如有的施工方不能依照合同要求进购工程材料，在监管不严的情况下“打游击战”，白天材料进场验收时提供的是正品，晚上悄悄把次品拉进来替换正品，工程质量得不到保证，影响使用寿命，缩短维修周期，变相增加了投资成本。

3.结算审计的失序。结算审计是工程项目投资控制的最后环节，审计质量的高低，直接影响着项目的投资控制。目前高校修缮工程项目的结算审计存在着多种困境，进而影响审计质量。一是送审资料的完整性和真实性影响审计质量，施工单位往往会在结算送审资料中故意漏掉涉及造价审减的变更单或者签证；有的修缮工程竣工图与实际不符，影响审计人员判断。二是送审时间晚，给审计预留时间短，尤其是国拨资金修缮项目，要求当年实施、当年结算，否则予以收回，但有些项目工期失控，竣工时间晚，再加上施工方故意拖延报送结算送审资料，意图浑水摸鱼，留给审计部门的时间不足，进而影响审计质量。三是修缮工程项目一般造价较低，结算审计费计取依据审减金额计算，项目造价越低审减越少，审计人员在主观上存在重视大工程轻视小项目的心理，如果其专业能力有限甚至职业操守出现问题，将会进一步导致学校资金的流失。四是结算审计是事后审计，由于缺乏有效的过程鉴证，并不能发现项目实施过程中可能存在的全部偷工减料行为。

二、解决办法

（一）推行投资评审制度，以投资计划控制施工图预算

2016年，教育部发布《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》，要求各直属高校建立建设工程投资评审制度，成立建设工程投资评审小组，负责投资评审工作，部分高校已开始试行。建设工程投资评审小组在工程开工前对建设标准、投资计划、设计概算等进行评审，目的是在确保建设工程质量和功能需求的前提下，加强造价管理，以投资计划控制设计概算，以设计概算控制施工图预算。从部分高校试运行效果来看，设立建设工程投资评审小组，能够有效减少工程变更、降低结算审减率，促进高校加强对建设工程投资的控制。

（二）施工准备各项工作有机统一，以施工图预算控制合同造价

1.图纸设计工作与清单及控制价编制工作应有机统一。在图纸设计时，应遵循“精准维修”理念，尽可能深化，为清单及控制价准确编制提供依据；在编制工程量清单及控制价时，应依据投资控制的需要，工程量清单及控制价编制单位需要实时调整工程材料和设备的品牌、规格及型号并反馈至设计单位，及时修改原有设计，促进施工图的完善，从而加强投资控制。

2.合同条款制订与清标工作的有机统一。确定中标单位后，在签订总包合同前，应组织清标工作，根据项目实际情况对中标单位的投标文件进行梳理与澄清，并形成一致结论，事关投资控制的核心内容是材料价格澄清与确认、清单工程量核对与确认。确认后达成一致的，在合同中注明条款；无法达成一致的，可将清标结果作为施工过程中是否同意工程变更的重要参考，尤其是针对投标文件中的不平衡报价，不必要的情况坚决不予变更。

（三）工程管理与审计监督相结合，以审计服务促进建设管理

1.建设管理部门的内控管理建设是关键。涉及投资控制的合同审批、工程变更审批应有严格且公开的程序，避免合同中人为设置不合理条款及在工程实施过程中产生人为因素变更；建设管理部门对委托的监理单位加强管理，可依据工作质量给予一定的奖惩，目的在于督促监理单位切实履行职责，对隐蔽工程及其他结算审计时无法核实的工程内容、工程材料与设备验收等应有翔实的影像和文字记录。

2.审计部门的全过程跟踪审计是保障。审计部门参加建设项目决策、设计阶段的有关研讨、论证会议，对招标文件中的工程量清单、招标控制价及合同内容、中标单位的投标报价发表审计意见；在施工过程中，参与隐蔽工程的验收并开展记录和影响取证工作，鉴证工程变更并记录工程量；详细记录施工现场情况，参加监理例会。专业能力与职业素质俱佳的审计队伍是工程项目投资控制的有力保障。

投资控制贯穿于修缮工程的全过程，包括规划、立项、设计、招标、施工、结算各个环节，要求高校建设工程管理及监督各部门通力合作，关注项目实施全过程，建立完善的投资风险防控体系，合理控制建设投资，提高资源绩效。