优化央行货币金融政策内审机制研究

文 王淑云

2014年，《国务院关于加强审计工作的意见》首次以文件形式将政策执行审计内容明确纳入审计范围；2018年，《审计署关于内部审计工作的规定》正式将政策执行审计纳入内审范畴。这些制度的建立与完善，为新形势下央行内审介入货币金融政策顶层设计及传导实施提供了制度依据和方向。但央行基于治理层面的政策执行审计仍有诸多制度与环境问题，包括政策执行审计定位、审计路径、审计内容与评价、审计评判适用标准、政策风险预警纠偏及审计成果运用等，都有待深入研究。

一、央行货币金融政策内审对经济发展的作用

内审对货币金融政策的介入充分体现了党和国家对内审工作的日益倚重和当前经济金融社会发展对审计的现实需求。内审作为央行内部监督体系的重要组成部分和央行重要的治理工具，在国家金融政策部署落实过程中具有不可替代的特殊地位。

（一）有利于经济发展目标的实现

内审对政策制定、政策执行、政策评估、政策调整等实施情况的介入，能发现并遏制政策落实过程中存在的不规范行为。同时，通过现场及非现场取得的审计信息资料研究分析，发现政策层面存在的缺失、遗漏和弊端，对政策的不当制定、不当使用等问题提出合理意见和建议，为金融政策和措施的制定实施提供科学依据和监督、咨询服务，促进金融政策的部署落实和完善，确保政策传导顺应宏观经济发展的总体目标，防止货币金融调控手段及政策执行不当而危害经济金融健康发展。

（二）有利于经济金融风险的防范

当前复杂多变的国内外经济金融形势及“以进促稳，以稳应变”的经济工作要求，需要内审承担更多的监督和预警防控职责，从宏观经济层面关注货币金融政策原生性风险及执行风险。通过货币金融政策执行审计，有效控制好政策实施的各个环节及政策推行带来的负面效应，促进政策调控手段协调配合，优化政策资源配置，提高政策对市场环境的适应性，更好地维护经济金融秩序和稳定发展。

（三）有利于相关单位依法有效履职

政策及法规制度是国家经济金融按正确方向发展运营的根本保证。央行各级内审部门在金融宏观调控和相关政策执行过程中，对政策制定及部署落实情况进行监督和控制，能强化各项方针、政策及法规制度的执行力和约束力，通过审计揭露和制止、处罚等手段来制约政策执行中的各种消极因素，通过调查、评价、提出建议等手段提高相关单位政策服务与管理水平，正确服务宏观经济金融协调健康发展。

（四）有利于政策纠偏调整机制的建立

当前我国经济形势面临诸多困难，复杂的经济环境需要现行货币金融政策有适度的弹性和适时纠偏调整，以确保政策的科学性、运行的有序性。但从近几年部分政策反馈迟滞、调整滞后、负面影响波及较广等情况看，政策纠偏缺乏及时性、灵活性。审计作为央行内部第三方政策监督评估主体，能以独立、客观、专业的视角评估职责履行及政策目标的实现，最大限度地解决上述问题，成为央行政策管理的有效工具。同时，对金融政策活动进行审计监督，对于建立和完善金融政策监督机制、纠正调整机制、执行反馈机制、效能保障机制、问责机制具有重大现实需求和理论价值。

二、新形势下央行货币金融政策内审的特点与差异性需求

政策执行审计的目的是促进政策体系的完善，在审计法定职责范围内，从形式、事实、价值三个维度对央行政策制定、实施过程及产生的结果和影响开展监督、评价、建议和咨询等，与其他审计项目在审计产生的动因、基本法律依据、基本程序、监督原则、审计载体等方面基本一致。但两者也存在一定的差异性，这种差异性和央行政策职能的特殊性决定了央行政策执行审计对审计制度与环境的需求有所不同。

（一）审计路径多维度需求

从央行金融政策制定、实施、评估、调整的四个阶段看，涉及面较广，有政策的制定方、管理与监督方、政策终端执行方、相关联的市场主体等，各环节对政策目标的实现都有重要影响，因而金融政策执行审计与央行其他职能审计在审计关联对象上有较大差异，后者主要基于内部职能部门审计，前者却涉及相关政府部门、金融监管部门、金融机构、企业等，需要建立多渠道的审计路径。但目前央行内审部门的职能和地位都未赋予内审部门外部检查权和调查权，政策执行审计职能止步于央行内部的政策传导，对外部政策传导的情况掌握更多的是审计对象提供的相关资料和协助性调查。

（二）审计内容拓展性需求

传统项目审计局限于以往事实的对与错、是与非，但政策执行过程涉及因素极为复杂，政策效果存在滞后性，因而政策执行审计内容不仅应包括政策实施情况及当前效果，还应具有对未来政策影响的预判，不仅要关注政策是否执行到位，还应关注政策的合理性、科学性以及市场政策环境变化，以确保政策执行审计结论的全面性、客观性和精确性。从目前央行政策执行审计内容看，主要集中于政策执行的合规性检查，对政策的绩效评价和风险评估涉及较少，与央行三大职能要求及其所涉及范围相距甚远，尤其是政策执行及政策本身可能引发的社会风险，未能得到足够重视。

（三）审计频率合理性需求

当前，央行政策执行审计主要是通过履职、离任和专项政策执行审计实现的，表现为不定期和临时性的现场审计，存在时间跨度长、审计覆盖不全面、缺乏连续性等问题。而货币金融政策强调及时性、持续性和适时性，当前央行随机、时点式现场检查模式无法满足政策特别的监督制衡需求。央行政策执行审计应针对不同的政策特性，采取不同的审计模式与审计频率。其中，对于突发事件的应对政策，应强调及时性，采取高频率现场审计方式；对于呈现阶段性特点的政策，应强调适时性，以阶段性现场审计为主，间歇性非现场审计为辅；对于长期实施的政策，应强调持续性，以不间断非现场审计为主，定期现场审计为辅。

（四）审计评价科学化需求

一是审计判断精确化。在大部分审计活动特别是合规性审计中，对问题的判断主要依赖于法规制度及审计发现的直观性证据，审计分析主要基于语言的描述和直观的数据判断，但对于政策执行效果的好坏，由于其运行机理复杂，涉及相关经济金融因素众多，因而仅依赖于法规制度及直观判断是不够的，尤其是政策绩效与风险的评价，需要更为精确的审计评价标准和分析技术方法。然而，目前央行政策执行审计评价指标和标准的设定存在较大的主观性、随意性。缺乏刚性依据，导致审计评价结论缺乏说服力和权威性。此外，审计分析技术落后，传统的定性描述和直观的数据判断已无法解决当前政策风险评估与绩效评价过程中审计证据的复杂性、非规律性和不确定性等问题，有必要在政策执行审计中探索开发和运用数据模型等新定量分析工具。

二是评价体系系统化。政策的实施传导是一项系统工程，因而对政策的审计评价应当更加全面、系统，更多地关注政策风险与绩效的均衡、执行成本和目标实现的均衡，涵盖真实性、合规性、绩效性与风险性评价，确保政策执行审计结果更具科学性、实用性。

三、优化货币金融政策内审机制的思路

内审介入央行货币金融政策顶层设计及部署实施，是经济和金融健康发展的需要，也是央行内审职能的创新与突破。为解决政策执行审计推进过程中面临的新问题和新需求，有必要在审计制度与环境上有所改进。

（一）央行政策执行审计的功能与定位

《审计署关于内部审计工作的规定》将贯彻落实国家重大政策措施情况纳入内审，赋予央行内审不可推卸的新职责。为此，央行应在制度上进一步明确政策执行审计的职能与定位。

一是预防和控制职能。政策执行审计是政策内部管理控制的重要组成部分，既要发挥内部控制监督作用，又要促进完善货币金融政策体系建立，预防和杜绝因政策漏洞和管理执行不力造成的政策风险。

二是监督和促进职能。央行各级内审部门应对货币金融政策推进情况实施有效的全程监控，遏制政策落实过程中存在的不规范行为，增强各单位政策推进的合法合规意识，提高政策的执行力和约束力。

三是发现和揭示职能。充分利用审计在人员素质、审计程序、审计技术和审计结果运用等方面独特的综合优势，发现并挖掘政策层面的缺失、遗漏和弊端，做好政策反馈工作。

四是评价和辅助职能。内审部门应按照相关制度和标准对贯彻落实国家重大政策措施情况进行鉴证和评价，将审计评价结果作为领导干部考评、任用、奖惩的重要依据。同时，承担向政策制定者、管理者和执行者反馈政策不当制定、不当执行等问题及合理意见、建议，并根据上级行或部门需求进行辅助审计的义务。

（二）货币金融政策执行审计机制的建立

一是政策管理与审计的融合机制。政策的制定、执行与完善是一个多方参与、互动反馈、螺旋式上升的过程，需要建立多位一体的合作交流沟通机制，使政策管理的需求在审计中得到体现，让审计成果在政策制定与实施中得到运用。

二是监督机制。充分考虑政策执行审计项目对组织形式、操作程序、审计路径及审计频率的制度需求，进一步完善政策执行审计监督机制，解决政策执行审计外部关联对象检查权、调查权及非现场监测等问题。

三是反馈纠偏机制。政策目标的实现是一个长期、艰难甚至不断反复的过程，需要在“设计—执行—反馈—改进”的循环中不断完善，因而货币金融政策需要一个健全的反馈纠偏机制，从而在制度上保障政策不当制定、不当执行等行为得到及时纠正。

四是问责机制。问责机制的建立有利于增强政策制定者、管理者、执行者的责任意识，有利于强化政策的执行效果，确保政策目标的实现。央行应进一步明确政策相关各方的责任，完善和规范政策问责程序，将责任认定、责任衡量、责任问责制度化，进而形成一套完整的问责工作机制。

(三）货币金融政策评价体系的完善

政策评价作为一项具有政治经济意义的研究活动，任何主体在评估调查时，都会加入自身的价值判断。因此，有效的评估需要客观公正的评价体系，需要建立和完善政策评估的环境、方法、程序和操作指南。

一是评价环境的改善。政策效应的滞后性、连续性决定了大量具有时序性、逻辑性的历史数据和信息是政策评估的基础和必备条件，也是当前政策执行审计评价工作的瓶颈，因而积极探索政策相关数据规划，推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式是政策执行审计发展的必由之路。同时，政策执行审计应坚持用数字化带动信息化，通过信息化推动政策执行审计技术方法创新，推动政策执行审计水平提高。

二是评价内容的完善。理论界强调政策评估应侧重于政策绩效的评定，强调包括过程要素（投入、产出）和结果要素（效果、质量、公平性、公众满意等）在内的“绩效”。但这种审计理念未能在当前央行货币金融政策评估中得到最直接的体现和执行，当前央行政策执行审计内容仍局限于政策执行的合规性、效果性，有必要在审计要素上增加政策的经济性、效率性，强调政策风险与绩效的均衡、执行成本和目标实现的均衡。

三是评价标准的制定。从实际情况看，央行货币金融政策出台的举措相对明确，但政策要达到的目标效果表述往往较为宏观，缺乏精确的量化体系，使得政策执行审计评价存在较强的主观性、随意性，可见在政策出台的同时，出具详细的政策目标规划以及对政策经济性、效率性和效果性的量化目标值，并以此为依据，建立统一的审计评价标准十分必要。

四是评价方法的运用。为减少审计人员主观判读失误导致审计失败的风险，央行政策执行审计应更多地将实证主义的评估方法与标准规范的论证方法相结合，充分运用政策执行部门的数据信息系统，采用统计抽样、分析性复核、成本效益分析等定量分析方法广泛搜集数据，采用问卷调查法、内容分析法、结构化访谈法等定性分析方法深入剖析现象，最终运用数据模型和调查事实，形成客观可靠的审计结论。

（四）货币金融政策执行审计队伍的建设

货币金融政策的制定、实施、评估、调整是一个极其复杂的过程，受内外部经济环境影响较大，审计判断需要审计人员具备完备而丰富的专业知识和判断预测能力。但目前审计人员的专业性和政策执行审计的宏观性存在一定差异，需要进一步完善审计队伍的知识结构、专业结构。

一是充实内审队伍。将具有货币金融和内审专业知识的复合型人才和具备数据信息特定专长的人才充实到内审队伍，从而在短期内提高央行内审政策执行审计的履职能力。

二是加强履职能力建设。通过以查代训、现场辅导、项目评审、专家培训等方式对内审人员开展货币金融专业知识及审计技术方法的传授，帮助其掌握国家整体的经济金融改革思路以及各项方针政策，提高其宏观政策专业水平和审计分析评价技能。

三是鼓励创新意识。进一步推动绩效管理、风险导向、自动化审计工具、计量工具等新理念、新手段和新方法在政策执行审计项目中的运用，积极主动适应内审职能转型的新要求。