英国战略防务安全审查对装备计划的影响审计评价

文 董中超

2008年美国金融危机之后，全球经济大幅下滑，之后欧债危机蔓延，整个欧洲经济持续低迷，使得各国国防经费不断紧缩。英国审计署也加强了对包括国防支出在内的各类财政支出的事前、事中和事后的评价与审计管控。

一、英国国防装备支出简况

英国国防预算主要用于装备采购、人员薪资、基础设施和弹药库存等四个方面。以2014-2015财政年度为例，当年国防预算为344亿英镑，其中装备采购和支持约占40%、军事人员和文职人员薪资约占31%、基础设施约占13%、弹药库存约占5%，装备计划支出占到四成。

英国国防部2010年确定的资金缺口约为380亿英镑。之后，国防部采取多种改革措施应对预算缺口，直至2012年5月，国防部宣布国防预算达到平衡。

国防部的改革措施主要包括：其一，削减军警、文职人员的数量，取消一些项目，延长装备的使用年限；其二，采用新的预算编制方法，每年为关键装备项目的“核心方案”制定一个10年期滚动预算，并预留一些“宽裕空间”，以待升级和应急措施需求，另外承诺每年就装备计划的可负担性发表声明并提交议会；其三，改进财务管理，改善管理结构，将装备计划的财政责任授予空军、陆军、海军和联合部队司令部的前线指挥部以及总部的战略方案总局，以确保装备预算责任和财务责任相统一。

根据上述改革措施，国防部每年都会更新装备支出10年计划。该计划自2012年发轫以来，主要包括三部分：第一部分用作“核心计划”，分配给具体项目；第二部分是“宽裕空间”，是未分配的资金，以确保部门能够满足其装备长期升级拓展目标；第三部分是应急费用，用于应对项目成本增长等风险。英国审计署对2015-2025年10年计划做出了审计评价。该10年计划的总预测成本为1，660亿英镑，包括1530亿英镑的核心计划、90亿英镑的“宽裕空间”和40亿英镑的应急费用。

二、战略防御与安全审查（SDSR）

英国战略防御与安全审查由内阁办公室、国防部、内政部、外交和联邦事务部以及安全部门联合领导，通过跨部门协作，确定对英国的关键威胁和解决这些威胁所需的能力。目前确定了三个国家安全目标：一是保护英国公民，不论这些公民是在英国境内还是境外；二是展现英国的全球影响力；三是促进英国的国家繁荣——这是国防部的新战略目标。该审查对国防装备计划至关重要，相当于给装备计划定下导向和需求目标。

2015年的SDSR审查是在财政部公布当年预算后，按照2020-2021财年年均1%的通货膨胀率所需装备的最低资金水平，并满足对北约在十年计划的剩余期间内，国防支出达GDP 2%的承诺下进行的。SDSR审查明确表示，与前一个10年计划相比，国防部应对2016-2026年10年装备计划增加120亿英镑的支出，其中“核心计划”增加256亿英镑。在SDSR审查明确表态后，2016-2026年计划预算总额调整为1，780亿英镑，其中应急费用为50亿英镑。国防部计划通过以下途径筹集新增资金：一是从新成立的联合安全基金筹集64亿英镑的额外资金；二是从之前计划的“宽裕空间”中拿出108亿英镑调入核心计划项目；三是增效节支，国防部承诺从上年计划中再节省58亿英镑资金，纳入2016-2026年核心计划；此外，从后勤支持、基础设施维护等方面预算中节支。英国国防部装备支出10年计划如表1所示。

三、英国审计署的审计评价

（一）对SDSR审查进行审计评价的背景和目的

自2012年国防部开始制定10年装备计划以来，英国审计署每年都会报告该计划的可负担性。2016年秋对2016-2026年装备计划进行评价，但由于国防部尚未完成年度预算周期，因此，国防部将根据SDSR的审查结果编制2016-2026年10年装备计划，对2016年的数字进行一些修订。在SDSR审查后，2016-2026年装备计划完成制定之前，英国审计署于2016年6月发布了“SDSR对装备计划的影响”，目的是阐明如何为SDSR审查所提出的新装备提供资金，并评价这种筹资来源的可负担性风险。这是评价SDSR审查对该计划的可负担性产生长期影响的早期机会。英国审计署在连续报告中强调了国防部对其预算风险和压力保持警惕的重要性，并向议会定期、透明地报告如何管理这些风险。此次审计是根据1983年《国家审计法》第六节进行的，根据该法第九节向下议院进行报告。

表1 英国国防部装备支出10年计划 （单位：十亿英镑）

（二）主要新增装备计划的支出内容

由于国防部对装备计划以10年为一个周期，每年滚动更新，所以英国审计署重点关注审查中新增的装备计划，也就是10年装备计划中的核心计划，对装备计划支出内容的合理性并未评价，只是对主要的装备变更进行了列举，如表2所示。

1.空军司令部。额外增加两个台风中队，增加地面火力、布置一个新雷达，并对早期的台风战机做10年的寿命延期；2020年初，将新的伊丽莎白级航空母舰上部署的F35闪电战机的数量从15架增加到24架；购置9架新的波音P-8波塞冬战机，以填补Nimrod MRA4海上巡逻机在2010年审查中退役留下的缺口；购置20架新的“保护者”武装无人机替换升级为数一半的原有“收割者”战机；将英国皇家空军的智能监控和侦察平台进行融合，升级哨兵、暗影和E-3D哨兵等战机的性能，并将服役期从2018年延长到2020年之前。

2.联合部队指挥部。特种部队装备预算将增加20亿英镑；持续投资卫星通信和新的网络和空间能力。

3.陆军指挥部。将根据阿贾克斯旅装甲车建立两个新的打击旅，最多达5000人；升级阿帕奇武装直升机和奇努克支援直升机；升级勇士装甲战车，延长挑战者2坦克的寿期。

4.海军司令部。伊丽莎白级两艘新的航空母舰从2018年起服役，对其中一艘航空母舰进行升级，以支持两栖作战能力；除了另外两艘海上巡逻船外，还将购买三艘新的运输船以支持该舰队；建造八艘新的26型全球战斗舰（取代现有的23型护卫舰），同时开发和建造新的轻型通用护卫舰。

5.战略计划。维持英国不间断海上核威慑力量，在“继任者”计划下更换四艘先锋级潜艇。SDSR审查估计四个后续潜艇的制造成本为310亿英镑（考虑通货膨胀），并设定了100亿英镑的应急费用。

（三）对审查后2016-2026装备计划资金资源可承受性的评价

2015年的SDSR审查表明，2016-2026的10年装备计划预算是1780亿英镑，总额比上轮增加了120亿英镑，其中核心计划支出比上轮增加了256亿英镑。国防部计划通过三个途径并留有余地以满足256亿英镑的新增需求：从联合安全基金筹集64亿英镑；从“宽裕空间”调入核心计划108亿英镑；项目增效节支58亿英镑和来自更广泛部门的节支28亿英镑。

1.联合安全基金。装备计划将从新创建的联合安全基金中分配64亿英镑。该基金宣布为国防部、安全和智库机构提供额外资金，直接分配到具体项目。基金的规模只有在2015-2020届议会结束下次支出审查之后才能揭晓，因此该基金对装备计划的支持充满变数，尤其是后几年的计划。

2.重新分配“余量”。国防部承诺为更为优先级的具体项目重新分配资金，这些资金原计划用作战斗力的提升（宽裕空间）。原3/4的“宽裕空间”资金计划由司令部分配给具体项目，有时国防部把钱分配给具体项目，有时则承诺给更优先的项目。“宽裕空间”的资金重新分配意味着核心计划未实施比例已从2015年的8.3%降至2016年的2.8%，同时也使国防部提升、扩充战斗力的腾挪空间变小。国防部表示，由于其2016年进一步改进了成本计算，可能会在计划中重新引入一些“宽裕空间”。

表2 2015年SDSR审查增加的“2016-2026”装备支出的核心计划 （单位：十亿英镑）

3.增效节支。资金计划之一建立在自始至终大刀阔斧的增效节支假设之上，该假设必须变成现实才能确保装备计划的可负担性。英国审计署在装备计划年度审计评价中报告了这些增效节支活动的进展。国防部在2014年计划中编制了72亿英镑的增效节支。英国审计署2015年计划报告发现，实际只实现了35亿英镑（约一半），而国防部承诺剩下的37亿英镑增效节支正在有条不紊地进行。除了既定的增效节支外，国防部还需要进一步在核心计划内节省58亿英镑，才能满足审查中提出的装备计划。计划节余主要来自两个领域：砍掉防务装备和支持组织（DESO）内私营部门提供的转型升级计划，从而节约34亿英镑。审计署在2015年关于国防装备和支持的转型活动报告中指出，现缺乏衡量该转型效益的系统，预计17亿英镑的节余来自单一来源监管办公室（SSRO）的监管活动。该部期望该办公室通过监督非竞争性合同从中找出节余之处，但SSRO办公室没有参与计算这一估计。在2015年年度合规报告中（2016年1月出版），SSRO办公室强调国防部和承包商之间的一些潜规则使得经其审查的合同寥寥无几，只产生了不到3000万英镑的节余。

4.更广泛的部门节支。国防部预计，将从更广泛的部门节省90亿英镑的资金，其中约28亿英镑预计用于支持审查中的承诺。这些措施包括减少民力、削减基础设施维护开支等。英国审计署认为，更广泛的部门节约可能存在一些问题。后勤民力已从2010年的86，000人下降到2015年的58，000人；若进一步减少30%，将至41，000人。缩编可能比上一轮更具挑战性，影响项目和方案的可交付性。同时限薪将对该部实现招聘目标带来更多挑战；国防部对基础设施投资的需求与现有资源不相匹配，2015-2025年期间，国防基础设施预算中可能出现高达85亿英镑的缺口；国防部有些采购项目金额非常巨大，而相对较少的管理时间、成本超支会对项目的可负担性产生重大影响。英国审计署2015年装备计划报告显示，防务装备和支持组织将两个最大的装备项目——“智利潜艇”和“26型战舰”评为高风险。报告还发现，四个项目占了装备采购项目总额的75%。采购三叉戟继任者弹道导弹潜艇的预测成本已从250亿英镑增加到310亿英镑（考虑通货膨胀），还有100亿英镑的应急费用。维护成本方面，尽管国防部在计划内对装备采购成本有了较好的了解，但是这些装备的运行维护成本却占到了2015年计划的50%以上，这一点很难让人理解。

四、总结

英国审计署对国防支出的监督和评价是多方面、全过程、全方位跟踪。除了年度国防预算支出审计，还对国防部每年的10年滚动装备计划的可负担性进行评价，通过SDSR对装备计划的影响发表评价意见。此外，还会有一些专项支出审计，构成立体监督审计体系。英国审计署的这些审计报告相互引用支持，体现了审计的全面性、复合性和连续性。

英国审计署并未对装备支出的内容或用途做任何评价，也未对国防支出的战略目标是否实现进行评价，而是对装备支出资金来源的可负担性做出分析和评价，体现了着眼于经济方面的专业性。

审计报告发布的时点恰到好处。SDSR之后，国防部要根据审查结果制定下一个10年装备计划，英国审计署在国防部出台下一个10年装备计划之前进行评价并发表意见，确保议会、国防部等相关各方能够充分考虑其意见，体现了审计的及时性和事前预防控制功能。

英国审计署的评价结论并不是简单的定性，而是从多方面提出疑虑和分析，在强势的军方面前，做到了既客观又不尖锐。在审计报告的撰写方面，图文并茂，制作了很多图表来对资金来源计划实施前后的情况进行对比，便于理解，一目了然。