刑满释放人员救助管理问题探讨

李 栋（广东司法警官职业学院）

新时期，随着社会主义法治国家建设与社会治理的不断深入推进，社会治安秩序呈良好势态发展。刑满释放人员作为特殊的社会群体，其救助和管理工作不仅是社会治安综合治理重要组成部分，更是司法行政机关创新社会治理的重要职能，要不断地优化和改进管理工作，推进司法行政机关的职能改革和服务理念的协调发展。

一、新形势下做好刑满释放人员救助管理工作的必要性

（一）做好刑满释放人员救助管理工作是落实党的政策方针

党的十八届三中全会提出“要最大限度增加社会和谐因素，提高社会治理水平，维护国家安全和社会安定有序”；四中全会也明确提出“要建立和完善社会组织及群体积极参与帮教特殊人群的机制”。司法部在积极贯彻和落实中央的决策部署基础上，结合各地实际情况，联合中央综治办、民政部、财政部制定出台了《关于社会组织参与帮教刑满释放人员工作的意见》，其中重点明确了参与帮教的社会组织范围，且要求各地司法行政机关会同有关部门，结合本地的实际情况，研究制定社会组织参与刑满释放人员的帮教方案，明确其建设目标、帮教方式、有效途径等。财政部门和民政部门依据现有的规定，在地方政府的政策范围之内对刑满释放人员给予照顾。要充分发挥和保障社会组织参与对刑满释放人员的心理矫正、就业指导、法治宣传等方面的积极作用。

（二）做好刑满释放人员救助管理工作是维护社会稳定的需要

社会稳定不仅是经济发展的基础，更是检验司法行政机关依法行政的能力。现阶段，各种不稳定因素还一定程度的存在，如不及时发现，并采取有效的应对措施，极有可能对社会管理造成危害。刑满释放人员作为特殊群体，部分人员文化水平较低、法律意识较为淡薄、谋生能力较差，有些人员由于长期与外界隔离，导致社会交往能力减弱，有的甚至受到亲人和朋友的冷落，面对来自社会和家庭的歧视和冷漠，可能出现自卑和封闭现象，如不及时加强救助和管理，很容易对生活丧失兴趣。加之，受到不良社会闲散人员、金钱观和消费观的消极影响，重新违法犯罪的几率大大增加。司法行政机关要结合实际，有计划、有针对性地衔接管控和安置帮扶，不仅要把刑满释放人员纳入社会治安综合治理体系之中，更要把刑满释放人员管理作为日常工作的重要组成部分，且常态化长期贯彻执行，最大限度地预防和减少重新违法犯罪的可能性，切实维护社会和谐稳定。

（三）做好刑满释放人员救助管理工作是其自身的迫切需求

由于各种因素交织，刑满释放人员社会生活能力减弱，面对现实生活，又急于融入社会中来，体现其人生的价值。但长期的传统思维方式使人们对刑满释放人员有一定的社会排斥感，使其在工作、生活、就业等方面处处碰壁。刑满释放人员面对这种情况，迫切需要司法行政机关给予帮助和关怀，希望能在社会生活中得到公平和公正。此外，刑满释放人员的迫切需求往往具有潜在性，还需要司法行政机关主动的挖掘，如不及时，会造成隐患。据不完全问卷统计，以某地为例，主动要求司法机关给予救助的人员占刑满释放人员总数的近1/4，司法机关、社区及相关部门和社会组织要求主动给予帮助的为90%以上，实际给予帮助成功的也占相当一部分。这就充分说明，司法机关在调节刑满释放人员和社会群体关系时发挥着重要作用。在协调好两者关系的同时，全面落实救济帮扶原则，为构建和谐法治社会打牢根基。

（四）做好刑满释放人员救助管理工作是深化司法行政体制改革的重要体现

按照党的十八大和中央司法改革会议精神以及习近平总书记在主持学习时强调，深化司法行政体制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措的相关指示和要求，努力改善现有的执法环境和提高司法机关的执法水平，构建和谐法治社会。刑满释放人员作为社会的一部分人群，做好刑满释放人员的救助和管理工作是体现和谐法治社会的实质要求。司法机关要按照中央的精神，把刑满释放人员的救助管理工作纳入其管理体系，充分发挥自身的管理优势，结合个体的实际情况进行分类管理，落实到人，全面建立和完善刑满释放人员管理工作的责任考核制度和责任倒查机制。如出现刑满释放人员再犯罪，涉及工作落实不到位所导致，要对其负有管理责任的人员进行问责。司法改革是一项长期性、全面性的工作，做好对刑满释放人员的救助和管理对于司法机关来说既是挑战，也是机遇，只有打击犯罪要及时，预防犯罪要主动，才能推进司法改革的进程。

二、刑满释放人员救助管理过程中存在的问题分析

（一）缺乏相应的法律规定

目前，我国对刑满释放人员救助管理工作的开展，主要是依据2016年由司法部、中央综治办、民政部、财政部等四部门联合制定下发《关于社会组织参与帮教刑满释放人员工作的意见》的规定，以及地方党委、政府结合本地区的实际情况制定的指导性文件。但意见和指导性文件缺乏法律的强制性执行力度，落实起来相对困难，这种通过政策来指导救助管理工作，缺乏长期性、稳定性、强制性。据调查，地方党委政府下发的指导性文件中，涉及到对刑满释放人员的过渡性安置资金、专项资金、税收减免、政策优惠等，一直以来无法完全落实，始终制约着救助管理工作的全面开展。甚至在一些贫困地区或偏远山区安置政策形同虚设，刑满释放人员得不到有效的救助和监管，导致了再犯罪的可能性增大。因此，要结合现有的规定，从实际出发，制定和完善对刑满释放人员救助管理的法律规定，从源头上保障刑满释放人员“出有所归，归有所管”，建立科学可行的法律管理体系和执行体系，力争做到让刑满释放人员从思想上、生活上、行动上回归社会、融入社会，彻底洗清违法犯罪的丑恶思想。

（二）救助工作未纳入社会保障体系

社会保障是国家根据社会发展的现实状况，依法建立具有社会经济福利性的国民生活保障系统机制。一般是由政府向个人或家庭提供最低的收入保障，在收入不能满足基本生活、出现重大疾病等特殊情况时，由国家或社会组织给予一定的经济帮助。刑满释放人员作为社会管理中的一个特殊群体，同时有些人员还比较贫困，没有固定的经济收入，缺乏基本的生活保障，按照国家的有关规定，也应纳入社会保障体系。自开展安置帮教工作以来，中治委联合多部委发布相应的政策文件，明确提出要落实刑释解教人员社会保障工作，各省、地市也都制定了相应的政策，但很多地方政府没有将刑满释放人员纳入社会保障体系，更没有将刑满释放人员社会保障经费纳入地方的财政预算。为保障刑满释放人员的基本生活和维护社会稳定，地方政府应将刑满释放人员尽快纳入社会保障体系，逐步优化现有的政策，实现社会保障制度在政策允许范围内对刑满释放人员的全覆盖。

（三）就业培训指导体系建设不完善

由于刑满释放人员群体的特殊性，其再就业问题一直是困扰地方政府和司法行政部门的一个难题。多年来，相关部门从未间断过对刑满释放人员的就业问题进行深入的研究和调查，并依据国家有关规定，各地方制定了指导性政策，但从执行的效果来看并不理想，政府、司法行政机关联系的对口接收刑满释放人员的单位越来越被动，甚至不愿意再接受新的人员，就算有些企业愿意接收刑满释放人员也是在政府的各种优惠之下或有“熟人”担保。这种情况是因为没有完善的就业培训体系和就业指导体系做支撑，主要表现在两个方面：

1.缺乏对刑满释放人员进行系统的就业培训。刑满释放人员长时间的封闭管理和教育，形成了集体劳动观念，特别是一些在服刑期的劳动种类不一定和接受企业相同，相关管理救助部门又没有及时对其有针对性进行统一培训。因此，就造成刑满释放人员一时难以适应新岗位工作要求，久而久之，就形成了刑满释放人员和接受企业之间的不和谐局面，解决这种矛盾的办法就是加快构建科学完善的就业培训体系建设。

2.刑满释放人员自身的不足。据统计，在刑满释放人员中，有相当一部分文化程度不高，有些人员年龄偏大，缺乏一定的竞争力，甚至对政府和相关部门联系的帮扶企业挑肥拣瘦，无法正确对待帮扶政策，没有认识到就业的严峻性，加之社会对刑满释放人员有一定的偏见和抵触感。因此，就出现了企业不愿意接受刑满释放人员的现状。司法行政机关要结合现有政策，加强对刑满释放人员进行教育，使其认识到就业难度，增强就业意识，提高就业能力，优化就业培训体系建设，不仅让刑满释放人员在行动上就业，更要在思想上就业。

（四）部门之间配合不协调

刑满释放人员的救助管理工作是需要司法、民政、财政等部门相互配合、相互合作共同完成的。在实践中，司法行政机关制定的政策，需要帮扶专项资金，财政部门若资金不到位，再好的政策都形同虚设。很多企业也是在各种优惠政策下才愿意接受刑满释放人员，如减免税收、退税等，但是财政部门以纳税为主，不愿意或被动给予配合，司法行政机关往往很难进一步开展帮扶工作。要想做好刑满释放人员的救助管理工作，只有得到地方党委和政府的大力支持，建立多部门联合机构体系，形成制度化，不断完善帮扶责任到人制度和管理考核制度建设，把刑满释放人员救助和管理工作作为司法行政体制改革进程中的一项重要工作贯彻执行。

三、完善刑满释放人员救助管理工作的几点思考

（一）构建完善的法律法规体系

目前，刑满释放人员的救助管理工作面临最大的问题就是没有完善的法律规定体系做保障，中央的指导性政策，主要是为救助管理工作规定原则和指明方向，各地执行还是要结合本地实际情况。因此，在实践中没有统一，且具有强制性的措施来进行约束，救助和管理工作的弊端和局限性很容易就暴露出来。通过立法，建立综合救助管理工作机构、明确各职能部门的职责、落实救助管理原则和途径以及违法处理规定等，可以从源头确保各职能部门工作的积极性和高效性，能使其按照法律规定履行职责，做到相互配合，相互促进，共同完成救助管理工作。规定还要明确，对于不履行职能，要承担一定的法律责任，构成违法犯罪的还要追究法律责任。救助管理的法律体系建设，可以有效避免在救助管理过程中，对于司法机关的规定安排不予理睬的局面，如果上升为法律层面，有法律的强制约束力做保障，救助管理工作不仅能顺利的进行，且能高效的完成。

（二）建立健全再犯罪评估监督机制

对刑满释放人员的救助管理工作既要注重硬件帮扶，更不能忽视软件条件，即心里矫正和再犯罪风险评估体系建设。实质上，救助管理是手段，防止再犯罪才是目的。要想达到对刑满释放人员的帮扶真正目的和最佳效果，就必须建立一套科学科学的风险评估体系，主要从以下几个方面进行建设：

1、出狱前的再犯罪风险评估。实践中，大多监狱注重把劳动业绩作为对服刑人员好坏的考核标准，缺乏心里疏导或干预，既使对其进行心里矫正，也无系统化、常态化、全面化，往往只是对表现较为明显或已经出现问题的服刑人员进行心理干预。有些心理变化表现不太明显的服刑人员，很难发现再犯罪的潜伏因素。因此，监狱要建立健全再犯罪风险评估体系，对每名刑满释放人员进行心理综合分析和评估，出具再犯罪风险评估报告，确保刑满释放人员回归社会后，负有监管责任的部门及时了解心理变化，有针对性进行管理。

2、出狱后的多方位监管风险评估。刑满释放人员出狱后的再犯罪风险评估，主要指的是两个方面，一是在帮扶企业或单位劳动、工作期间的风险评估。基层司法所要对刑满释放人员全程进行监管，定期和不定期对帮扶企业进行走访，了解被帮扶人员的表现情况，有无反常现象出现等，帮扶企业要如实反馈被帮扶对象的真实现状。二是定期对刑满释放人员进行再犯罪性综合评估。有条件的司法局、司法所建立刑满释放人员心理分析中心，定期对其心理变化轨迹进行研判。不具备条件的，可邀请心理专家采取现场分析和问卷方式进行。对于发现有再犯罪迹象的刑满释放人员，要掌握原因，及时解决，对其进行教育，切断其再犯罪的根源。

（三）健全优化信息化管理模式

监督管理是刑满释放人员的救助和管理的一项重要工作。但由于刑满释放人员回归社会后，有相当一部分人员没有主动向当地的司法行政机关的监管帮扶部门报到，造成了脱管、漏管，其相关的社会活动轨迹信息数据很难掌握，往往是刑满释放人员再次犯罪被公安机关抓获后，到司法机关查询其当事人原始资料时，才获悉再犯罪情况。对于上述现象，司法行政机关应尽快实现对刑满释放人员进行全方位、多角度的信息化管理模式。

1、建立信息化管理平台。在县级及以上司法行政机关设立刑满释放人员信息管理平台，将判决书、刑满释放证明、服刑期间详细情况、释放后的教育和表现以及工作的变更等录入系统，以便监管部门随时掌握其变化。建立信息平台法治宣传窗口，及时让刑满释放人员了解和掌握国家的法律、法规和政策，打消违反犯罪的念头。

2、加强与公安机关信息化合作。公安机关是维护社会秩序和打击违法犯罪的重要机关，有对公民信息的特殊管理和查询权。加强与公安机关的合作，有利于及时掌握可能涉及再犯罪的刑满释放人员的活动轨迹和户口变动的具体地址，可以有效地提高司法行政机关工作效率，防止刑满释放人员由于脱管而重新犯罪的可能性。

（四）提高安置帮教效率

各有关部门要认真落实救助管理的政策，解决刑满释放人员就业、技能培训、生活、子女入学等问题，使他们避免受到歧视，享受和公民同等的待遇，做好这项工作不仅是安置帮教工作首要工作，更是检验司法行政机关的工作能力和效率的重要体现。

1、完善刑满释放人员就业服务政策体系建设。司法行政机关和有关部门要主动积极对有就业愿望的刑满释放人员进行统计和分类，集中进行义务就业指导和就业培训。对于特别困难，暂时无固定经济收入的人员，按照有关政策将其纳入就业帮扶范围。

2、加强刑满释放人员自主创业、自谋职业等方面的优惠政策体系建设。司法行政机关要积极引导有条件，且愿意自主创业的刑满释放人员进行创业，提倡发展民营经济、个体经济以及进行有规模的农业生产等。在政策的允许下，可以给予提供技术指导或减少税收等。

3、优化刑满释放人员的社会保险政策体系建设。在现有的法律和政策下，司法机关的相关部门要积极争取得到地方党委和政府的大力支持，尽量能使符合条件的刑满释放人员享受和公民同等待遇的失业保险、基本养老保险、医疗保险等，不断完善和优化社会保险体系建设，切实解决表现好，又缺乏劳动力的刑满释放人员的后顾之忧。