乡镇财政管理体制现状分析及对策建议——以盘锦辽东湾新区为例

张晓静

（盘锦市辽东湾新区财政金融局，辽宁 盘锦 124000）

1 引言

近年来，随着财税体制改革的逐步深入、农村税费改革和农村综合配套改革的不断深化，乡镇财政理财环境发生了重大变化，在逐渐淡出农业税收征管的同时，落实民生政策、发放涉农补贴、服务“三农”发展的职责逐步增强，乡镇财政面临着新的形势与任务，乡镇财政管理已提升到一个新的高度，如何加强辽东湾新区乡镇财政管理，有效解决乡镇财政运行中的问题和困难，是当前加快落实“三农”政策、“民生”政策以及全面实施乡村振兴战略必须思考和解决的课题。[1]

2 辽东湾新区乡镇财政体制基本现状

2.1 建立健全金库

目前，新区本级建立了区支库，荣滨、荣兴、二界沟街道已建立乡级金库；田庄台镇行政区划调整后，由于省政府批复未下达，尚未建立金库。

2.2 明确税收划分

各街道域内原有纳税人形成的税收，缴至各街道金库，形成乡镇级财力。各街道城镇区域外、行政区域内投资建设的项目，由新区招商引资的，所形成的税收全部缴至辽东湾新区支库。

2.3 给予差额补贴

对于所辖街道（镇）财力不足的部分，给予差额体制补助。目前，荣兴街道除享受中央、省转移支付外，新区无额外体制补助，其根据自身财力情况安排支出，属于自求平衡体制；其余乡镇包括田庄台镇、荣滨街道、二界沟街道因其自身财力有限，无法保证自身刚性支出，新区财政每年根据缺口对其拨付体制补助。

3 乡镇财政管理存在的主要困难与问题

近年来，随着农村税费改革和农村综合配套改革的不断深化，乡镇财政理财环境发生了重大变化，在逐渐淡出农业税收征管的同时，落实民生政策、发放涉农补贴、服务“三农”发展的职责逐步增强，乡镇财政面临着新的形势与任务。主要面临如下困难与问题：

3.1 乡镇收入缺少来源

新区各街道（镇）的大部分企业税收以定额征收为主，重点稳定税源匮乏，无税可收问题严重。取消农业税后，加上农村地区的耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。

3.2 涉农资金监管不到位

目前各乡镇涉农资金的分配、拨付和发放，基本能够按照上级文件规定和实施项目进行分配，其中涉及农民个人的良种补贴等，通过大力推行“一卡通”发放，确保及时、足额的到达农户。但不足仍存在以下问题和困难：①涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉及农委、农经局、农垦局、民政局、畜牧局、扶贫办、宜居办等多个部门，这些部门对同一类型资金或项目实行多头管理，如果协调不好、缺乏科学统筹，就形成了“都管都不管”的空白地带，造成资金投入分散、难以集中办大事，影响使用效果。②地方财政困难，农业投入力量不足。目前，大多数农业专项资金都规定了各级财政配套资金的比例，而基层财政，运转困难，难有财力配套。③资金管理监督机制不健全。目前只有部分项目实行报账制，大多数的项目上级部门无法进行全程的跟踪，而大多数的资金特别是基础设施建设项目资金都依赖于上级财力，这就导致上级部门缺乏对资金或项目管理的监督检查机制及一整套全程的监控措施。

3.3 预算执行不严，财经制度滞后

少数乡镇预算观念不强，在财政支出上不坚持量入为出、量力而行、收支平衡、节俭办事的原则，资金调度与使用缺乏预算约束，随意性大，“寅吃卯粮”现象时有发生。另外，财经制度滞后，内控机制不健全，支出审批缺乏监督，造成资金损失和浪费，使经费不宽裕的乡镇政府更是雪上加霜。[2]

4 加强乡镇财政管理体制的对策建议

4.1 以科学发展刺激税收增长

①立足特色培植税源，错位发展街镇经济。以实现区域经济协调发展为目标，立足新区总体规划，围绕各街镇资源禀赋、区位优势等实际科学布局发展重心，坚持以重点项目为牵引，大力实施产业兴镇（街）战略，依托中央堡花海民宿、仿古商业街等项目打造田庄台古镇，依托长白民俗街、国际名品城等项目打造荣兴特色民俗小镇，依托华夏第一园、玉露花语、含章湖、金帛湾等景区打造荣滨现代服务业城区，依托红海滩景区整体开发项目打造二界沟渔雁文化小镇，推动各街镇有效融入新区发展大局。②激发乡镇发展活力，增加自身财政收入。充分发挥财税职能作用，进一步完善县乡财税体制，2018年起三年内，乡镇新增财力全部留给乡镇。

4.2 以预算管理保障支出安排

①量入为出量力而行，科学合理编制预算。加强乡镇街道预算编制，编制全口径预算，做到“统一口径、统一标准、统筹安排”。收入安排必须科学客观、实事求是，既积极又稳妥，财政收支预算保持与国民经济和社会发展相衔接，与单位履行行政职能及事业发展计划相协调，与财政财力相适应[3]。②统筹整合涉农资金，优化财政支农投入。认真贯彻国务院《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，理顺涉农资金管理体系，创新涉农资金使用管理机制，改革和完善农村投融资体制，将国家、省整合下拨的涉农资金与市本级和新区用于农业的资金整合使用，支持农业绿色发展、现代农业产业园发展等，进一步优化财政支农投入。③规范细化讲求绩效，强化预算执行管理。强化预算约束，加强预算执行动态监控和跟踪问效。严格履行预算审批程序和支出标准，坚持将预算资金安排到资金使用的最末级单位或部门，减少中间环节，提高资金分配时效。

4.3 以事权财权理顺财政体制

①属地征管属地入库，实现财权属地分配。与财政收入高幅增长形成鲜明对比的是，除了部分税种成为中央和省、县共享收入外，乡镇级财权最重要的来源之一——税收“属地化”征管却没有完全落实到位，这样就形成了企业生产所需的征地动迁、资源消耗、排污治理、社会服务、维护稳定等在乡镇级，税收却在新区本级或其他级次的格局，财权与事权倒置。②摸清底数划分责任，理顺县乡事权关系。各乡镇街道要明确自身人员经费、机构运转等刚性支出需求，摸清底数，除各自保障本级人员经费和机构正常运转外，具体办法是，新区统一要求所辖乡镇街道同等承担支出责任的事项，把事权下放到乡镇级，由乡镇级负责，承担独立的事权，由乡镇级统筹财力安排，承担支出责任；新区安排的本级事项，由新区本级统筹财力安排，承担支出责任；新区安排需跨乡镇协作完成的事项，定为县乡共同承担事权，按责任大小确定县乡资金分担比例，并使之稳定和规范化[4]。③综合考量全面评估，完善转移支付制度。依据保障性、激励性和定向性为基本原则，每年划拨一定的财政收入对乡镇进行转移支付。对于一些财政收入并未满足基本支出的乡镇，根据综合考核调查其财政收入、基本支出，为平衡其财政收支，采取基本运转转移支付制度来确定转移支付额。对于一些财政收入能够满足基本支出的乡镇，不予安排一般性转移支付补助，鼓励其自主发展。