中国对非洲的发展援助：美国政府的认知与反应(1960—1987)*

姚 昱

〔摘要〕自1960年以来，中国对非洲的发展援助一直是美国历届政府密切关注的对象。解密至1987年的美国政府系列档案表明，美国政府的相关认知由于各种意识形态偏见的影响，频频出现严重的错误。但中国在27年里坚持不懈地对非洲提供世界上条件最为优厚的发展援助这一事实，不仅使美国的认知出现从敌视到重视的转变，也令美国政府逐步改变对非洲发展问题的轻视态度和政策。

〔关键词〕美国；中国；非洲；发展援助

〔中图分类号〕D232；K27 〔文献标志码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2018)-07-0056-12

ChineseAidtoAfricanDevelopment:TheRecognitionandResponseoftheAmericanGovernment(1960—1987)
Yao Yu

Abstract: Since 1960 Washington has always closely followed Chinese aid to African development. Influenced by ideological prejudices, the series of declassified US government archives to 1987 reveal that Washington frequently made serious mistakes in its perceptions. But the historical facts show that China persevered to provide the world’s most favorable development aid to Africa for 27 years, not only changing American perceptions from hostility to appreciation but also leading to gradual changes in American attitudes and policies.

* 本文是国家社科基金一般项目“战后美国对亚非不结盟国家经济政策研究”(18BSS019)的阶段性成果。由于一直以来中国对非洲的发展援助集中于非洲撒哈拉沙漠以南的黑人国家，对非洲其他部分的发展援助较少，所以本文中的“非洲”专指撒哈拉以南的非洲国家部分，特此说明。

援助非洲的目的和实际效果有不同看法，但都普遍承认中国的发展援助相比其他国家在非洲更受欢迎，而且也对西方的援助活动产生了很大影响*① 国际社会和学术界有关中国对非洲发展援助的看法主要分为两派，一派认为中国的援助目的是为实现自身利益，不仅对非洲国家未产生很好效果，也对西方的援助活动造成损害；另一派则认为中国的援助效果较为积极，中国与西方的发展援助在实际效果上其实存在着互补的情况，而西方的批评在很大程度上是视非洲为自己禁脔的西方国家对中国与非洲经济联系加强的不适应和恐慌。有关争论的介绍与分析，参见李安山：《论“中国崛起”语境中的中非关系——兼评国外的三种观点》，《世界经济与政治》2006年第11期；Daniel Large, “Beyond ‘Dragon in the Bush’: The Study of China-Africa Relations”, African Affairs, Vol.107, No.426 (jan., 2008), pp.45-61; 宋秀琚：《国外中非关系研究综述》，《西亚非洲》2010年第7期；李安山：《国际社会对中非关系的研究现状》，外交部非洲司编：《中非联合研究交流计划2012—2013年课题研究报告选编》，世界知识出版社，2014年，第39—133页；严海蓉、沙伯力：《中国在非洲:话语与现实》，社会科学文献出版社，2017年等。。在各种解释中，国内外学者日益重视从历史研究的视角解释这一现象出现的历史根源，其中尤为关注中国对非洲发展援助在其初步发展阶段——从50年代末到80年代——取得的巨大成就和留下的丰富历史遗产。在此问题上，除黛博拉·布罗蒂加姆(Deborah Brautigam)、孟洁梅(Jamie Monson)、肯尼斯·金(Kenneth King)等资深学者对坦赞铁路、技术教育培训等中国对非发展援助个案进行了深入研究外*② Deborah Brautigam, The Dragon’s Gift: The Real Story of China in Africa, Oxford: Oxford University Press, 2009; Jamie Monson, Africa’s Freedom Railway: How a Chinese Development Project Changed Lives and Livehoods in Tanzania, Bloomington & Indianapolis: Indiana University Press, 2009; Kenneth King, China’s Aid & Soft Power in Africa : The Case of Education & Training, Woodbridge: James Currey, 2013.这三本著作已译成中文出版，分别为黛博拉·布罗蒂加姆：《龙的礼物：中国在非洲的真实故事》，社会科学文献出版社，2012年；肯尼斯·金：《中国对非洲的援助与软实力：以教育和培训为例》，浙江大学出版社，2013年；孟洁梅：《非洲自由铁路》，民主与建设出版社，2015年。，一些中非年轻学者也利用各种中非原始资料，对中国援助非洲的相关决策和具体实践进行了探讨*③ 沈喜彭：“中国援建坦赞铁路：决策、实施与影响”，华东师范大学2009年博士论文；王玉红：“和合发展：中国对非洲援助研究”，吉林大学2012年博士论文；快思(Kwesi D.L.S.Prah)：“历史视野下的中坦关系：1968年到1985年间中国与坦桑尼亚的政治经济关系”，华东师范大学2013年博士论文；蒋华杰：“冷战时期中国对非洲国家的援助研究(1960—1978)”，华东师范大学2014年博士论文等。。

一、无足轻重的“政治渗透工具”：1960年至1963年美国政府的认知与反应

中国对非洲的发展援助始于50年代末，中国援助的对象不仅迅速扩展到非洲多国，援助金额和内容也呈现出快速发展的势头*② 50年代末至60年代中国对非洲发展援助的迅速发展情况，参见王泰平主编：《中华人民共和国外交史：1957—1969》第2卷，世界知识出版社，1998年，第155页以下。。美国艾森豪威尔政府对中国这一新的对外经济举措十分关注，并由美国国务院在1960年8月29日一份题为《共产党中国在非洲的政治和经济攻势(Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa)》的文件中，对此现象进行了首次解读。该文件认为，中国之所以突然有此前所未有的举措，目的是要通过援助和贸易等经济手段与新独立的非洲国家建立正式的外交关系，以便在非洲大陆开展革命外交，打击帝国主义，并阻止新独立的非洲国家承认“中华民国”。虽然此时艾森豪威尔政府已发现中国的发展援助活动具有效率高、效果好、费用低的特点，但在预测中国这一活动的前景时却认为，经济落后、资源有限等因素决定了中国不会进一步扩大对非洲的发展援助。*③ Department of State, “Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa”, August 29, 1960, O.S.S./State Department Intelligence and Research Reports IX: China and India, 1950-1961 Supplement, Reel III, Microfilm, University Publications of America, Inc., 1979, pp.298-299.

尽管60年代初中国开始迅速增加对非洲发展援助的事实证明了美国国务院文件预测的错误，但此后美国历届政府仍不断重复其分析角度、方法和结论，甚至不断复制其错误的预测，这凸显了美国政府认知中存在的两个偏见非常根深蒂固：一是从冷战意识形态和现实主义角度来推测中国的动机和目的，认为中国对非洲的发展援助是其破坏西方利益、扩张自身权力的经济手段；二是根据西方普遍认同的国内经济发展优先于对外援助、贸易优先于援助的现实主义思路来预测中国这一行动的未来趋向*④ 有关50年代美国对不发达国家经济援助政策主要是受其冷战利益影响这一点，参见Charles Wolf, Foreign Aid: Theory and Practice in Southern Asia, Princeton University Press, 1960。有关冷战初期现实主义对美国政府发展援助政策巨大影响的论述，参见舒建中：《美国的战略性对外援助：一种现实主义的视角》，《外交评论》2009年第3期；刘丽云：《国际政治学理论视角下的对外援助》，《教学与研究》2005年第10期。。

艾森豪威尔政府的上述偏见，在其对非洲发展问题较为消极的态度中也有所体现。早在1958年初艾森豪威尔政府审查美国对非洲政策时，其内部就有呼声要求增加美国对世界上最落后、最贫穷区域的发展援助。但美国决策者认为，无论是从冷战对抗还是从现实主义角度来看，由于非洲对美国的全球扩张和国家利益没有重要的战略意义，因此美国不必为这个区域的经济发展牺牲经济资源。基于此，即使发现中国开始向非洲提供发展援助，艾森豪威尔政府在其执政末期也只向非洲提供了数额十分研》，浙江大学出版社，2011年；娄亚萍：《战后美国对外经济援助研究》，人民出版社，2012年等。但已有研究多集中于美国对东南亚、南亚和拉美的发展援助活动以及苏联援助活动对其所产生的影响，甚少涉及中美两国在对非发展援助问题上的互动。国际知名冷战史专家文安立在其研究美苏在第三世界开展冷战竞争的经典著作中也未讨论这一问题，见Odd Arne Westad,TheGlobalColdWar:ThirdWorldInterventionsandtheMakingofOurTimes, Cambridge University Press, 2005.

有限的发展援助。*1960年美国仅向三个撒哈拉以南的非洲国家提供了有限的经济援助：扎伊尔获得1000万美元，加纳和尼日利亚各获得400万美元，这与美国对其他国家和地区动辄上亿美元的经济援助相比相形见绌。参见王慧英：《经济援助与肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江师范学院学报(哲学社会科学)》2011年第5期。

1961年上台的肯尼迪政府十分希望将美国的“现代化模式”成功复制到第三世界，以消除社会主义发展模式对不发达国家的巨大吸引力*有关这一问题的详尽探讨，参见Michael Latham, Modernization as Ideology: American Social Science and “Nation Building” in the Kennedy Era, chapter 1 and 2。，所以更加关注中国在非洲的援助活动，但并未纠正其前任相关认知与政策中的诸多问题。除了政府权威情报评估文件NIE 13-4-62、NIE 13-4/1-62继续认为中国不会加大对非洲的援助外*“NIE 13-4-62: Prospect for Communist China”, May 2, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001098211.pdf; “NIE 13-4/1-62: Prospect for Communist China”, Jun.29, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001090199.pdf.，肯尼迪也不愿就发展问题向非洲国家提供切实的帮助。尽管肯尼迪提出了 “新非洲政策”并增加对非洲发展援助的绝对规模，但是其执政期间美国对撒哈拉以南非洲国家的援助不仅数量很少，而且仍只集中在扎伊尔(1.46亿美元)、尼日利亚(3200万美元)、加纳(1800万美元)等少数几个亲西方国家，在接受美国对外援助的各区域中名列最后*王慧英：《经济援助与肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江师范学院学报(哲学社会科学)》2011年第5期。。

非但如此，肯尼迪政府还在实践层面上开始将非洲发展问题扭曲为全球冷战的一个子问题——屡屡利用撤销美援或提供竞争性美援来阻止非洲国家获得中国援助。这一点在肯尼迪政府处置对加纳与索马里两国的发展援助政策方面表现得最为突出。1960年4月加纳实现独立后，加纳总统兼政府首脑克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)不仅在一系列国际政治问题上与中国立场接近，更积极发展与中国的经济合作。在获知恩克鲁玛于1961年8月访华期间获得了价值700万加纳镑的中国经济援助承诺后*王泰平主编：《中华人民共和国外交史：1957—1969》第2卷，第163页。，肯尼迪大为光火，立刻于9月29日决定暂停6月29日才许诺的对加纳沃尔特(Volt)大坝的援建计划*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, Washington: United States Government Printing Office, 1995, pp.349-358.。迫于压力，10月5日恩克鲁玛专门致信肯尼迪，解释自己采取的是“既不亲西方也不亲东方”的“真正的中立主义和不结盟”路线。有鉴于此，加上担心美国违背承诺会引起加纳和其他非洲国家的反弹，肯尼迪才决定继续援助这笔金额不大(2500万美元)的项目。但在12月14日给恩克鲁玛的回信中，肯尼迪警告恩克鲁玛，美国依然十分关切加纳政府的“某些政治和经济政策”。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.365-372.由于恩克鲁玛随后缓和了他对西方的批评态度，对此相当满意的肯尼迪政府随后答应援助加纳瓦尔克(Valco)铝业开发计划*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.389-391.。

对于位于东部非洲之角的索马里，肯尼迪政府也同样设法限制其接受中国的援助。肯尼迪上台时，正逢索马里因独立问题与其宗主国、因领土问题与亲西方的埃塞俄比亚对立。较为孤立的索马里独立后不久，就接触中国和苏联以期获得相关支持。在英国撤销对索马里的援助(200万美元预算支持援助、70万美元发展援助和70万美元的军事援助)后，为防止中国或其他社会主义国家趁虚而入，美国政府一方面希望英国能缓和与索马里的关系，另一方面要求肯尼亚、埃塞俄比亚不可进攻索马里，同时寻求在联合国和非洲统一组织框架下协调解决索马里与其邻国的争端。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.458-460.但是，为了不得罪具有更大战略价值的盟友埃塞俄比亚，美国政府在索—埃领土争端问题上有意采取模糊态度，表示不支持索马里对欧加登的领土要求*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.469-473.。对此十分不满的索马里更进一步与中国发展经济联系。1963年9月索马里总理访问北京，并成功获得了中国900万英镑的经济援助。对此十分不安的肯尼迪政府转而寻求与英国共同采取措施，满足索马里的经济需求，以防止索马里继续获得中国更多的发展援助。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.473-474, 478-480.

二、效果良好但影响有限：约翰逊政府的认识与反应

肯尼迪遇刺后，接任的总统约翰逊上台伊始就发现，美国此前的预测完全错误，从1964年开始中国经济援助和技术援助的重点对象从亚洲转向了非洲*USDDO, CK2349507308; FRUS, 1964-1968, Vol.30, China, Washington: United States Government Printing Office, 1998, pp.152-154.。到1965年，中国不仅向非洲国家派出了1500多名技术工人与劳工，更提供多个援助项目帮助许多非洲国家发展当地经济所急需的农业、小规模食品加工与消费品生产工业，其中规模较大的援助项目为对马里的蔗糖、稻米与茶叶种植援助计划，对加纳的水稻种植援助计划等*CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf.。美国情报机构还发现，尽管1966年中国外交的激进化对中国对外经济援助活动造成一定伤害，而布隆迪、加纳等国也因发生政变减少了与中国的经济往来，但是中国与坦桑尼亚、马里、几内亚、刚果(布拉扎维)等国关系稳定，彼此的经济联系仍然不断加强*USDDO, CK2349280849.。

在中国总理周恩来于1963年底到1964年初访问非洲十国并承诺要大力帮助非洲国家发展经济后不久，1964年1月29日美国国家安全委员会参谋威廉·布鲁贝克(William H.Brubeck)提醒总统约翰逊，中国现在越发重视非洲并准备采取重大而长期的行动。布鲁贝克不仅相信中国的援助活动会对美国的利益构成严重损害，还臆测中国扩大发展援助的目的是要颠覆当地温和的政权，为此要求本届政府必须重视这一问题。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, Washington: United States Government Pringting Press, 1999, p.274.

作为回应，中央情报局的分析专家们在1964年6月19日的一份情报评估文件中，详细地分析了中国加大对非洲发展援助的动机、目的及可能的影响。美国情报官员虽然坚信中国对非洲的最终目的是将其彻底共产主义化，但不得不回答这一问题：要将非洲共产主义化的中国为何要援助非社会主义的非洲各国发展经济？该文件的解释是，由于当前非洲新独立国家多为资产阶级掌权，因此中国目前只能利用发展援助等手段来实现这些短期目的：通过与非洲各国掌权者的合作来扩大自身在非洲的影响，同时削弱西方、苏联、南斯拉夫等国的影响。但该文件依然相信自身实力有限的中国对非洲的发展援助将十分有限，因此不会对现实主义和民族主义色彩浓厚、看重援助规模的非洲领导人产生太大的影响。*CIA, “Chinese Communist Activities in Africa”, Top Secret, Jun.19, 1964, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79-00927A004500040003-8.pdf.该文件的上述看法为此后情报评估文件所继承，参见CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf; CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Aug.23, 1965, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000800010012-7.pdf。

与其前两任政府一样，约翰逊政府依然对援助非洲发展问题较为漠视*从西方经济发展经验出发，美国情报界于1965年4月22日完成的NIE 60/70-65文件认为，非洲经济发展存在以下严重不足：缺乏现代经济发展所需的技术和管理技巧，现代社会制度建设和现代人力资源培养严重不足，非洲政治与社会动荡不断。再加上外国不太可能提供大规模的援助与投资，该文件判定非洲的经济发展前景十分暗淡。参见FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.297-298。。1965年初约翰逊政府内部曾有意见提出，由于非洲国家十分重视发展问题，所以美国至少应制定某种“非洲新政策”作为对非洲这一诉求的暂时性和姿态性回应。但是这个建议也未产生实质性的反响。约翰逊政府内部的主流看法是，美国无需改变当前美国对非发展援助不断下降的趋势，美国需要做的只是阐明自己的利益、将美国援助集中于亲美国家和能产生高政治回报的项目、适当改良美国援助程序即可。由于缺乏支持，这项 “非洲新政策”最终蜕变为仅对缺乏实质内容的已有非洲援助进行少许调整的“强化了的对非洲政策”。对此美国总统国家安全事务副助理鲍勃·科默(Bob Komer)也坦承，“强化了的对非洲政策”既不能有效地回应非洲人最关心的民族解放与经济发展问题，也无法限制中国影响的增长。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.300-316.1965年下半年到1966年，一些非洲国家发生的政变也未能扭转美国政府对非洲发展援助问题的冷淡态度。虽然政府内部有人建议，美国应借此机会适当增加对非洲的发展援助，以稳定新上台的亲西方政权并扩大美国影响，*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.332, 355.但由于当时美国民众已经对通过援助在不发达国家进行美式现代化的政策彻底失望*60年代美国国内就对不发达国家的发展援助问题展开了剧烈争论，此前流行的大规模发展援助活动可促进不发达国家经济发展这一立场遭到越来越多的批评，并最终导致美国的对外援助政策在70年代和80年代发生重大转变，参见John White, The Politics of Foreign Aid, The Bodley Head Ltd, 1974, pp.11-26; Roger C.Riddell, Foreign Aid Reconsidered, The Johns Hopkins University Press, 1987, pp.92-95。，国会也不愿美国在深陷越南战争的同时再生事端，所以否决了政府提出的向非洲大陆提供6000万美元发展援助的预算案*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.374-375.。

尽管美国对非洲援助有限，但约翰逊政府继续阻击中国对非洲的发展援助。为了颠覆与中国联系紧密的加纳恩克鲁玛政权，根据1965年3月回国述职的美国驻加纳大使威廉· P.马洪尼(William P.Mahoney)的建议，为削弱恩克鲁玛的地位，并让其他非洲国家认识到美国只向亲西方政权提供援助，美国拒绝了恩克鲁玛为解决加纳经济危机而提出的经济援助要求*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.442-444.。亲西方的加纳军事领导人约瑟夫·亚瑟·安克拉(Joseph Arthur Ankrah)于1966年2月24日发动反恩克鲁玛的政变。3月3日，马洪尼在会见安克拉时表示美国政府愿意向其提供所需的援助*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.456-457.。约翰逊政府的经济拉拢手段立刻奏效，安克拉在3月24日致信约翰逊，不仅表示与恩克鲁玛路线决裂，而且迅速地中断了中国援助项目*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.458-461.。

至于中国准备承建的坦赞铁路援建项目，由于其规模庞大、影响巨大，约翰逊政府更是设法阻挠。起初，约翰逊政府虽然担心中国会承建这条铁路并借机对坦桑尼亚和赞比亚施加影响，但并不愿接手这个它认为无利可图的项目。中国决定援建坦赞铁路后，约翰逊又在1965年6月故作姿态地提议美国与英国可考虑合作勘探坦赞铁路。随后约翰逊政府发现坦赞铁路的修建耗时漫长(估计要10年以上)、政治影响有限，并预测中国无力承担这一工程。为此，约翰逊政府于7月决定美国援建一条与坦赞铁路形成竞争的高速公路，以此抵消中国承建坦赞铁路所产生的巨大影响。1967年9月中国与坦、赞两国签订修建坦赞铁路的正式协定。此后美国副总统休伯特·汉弗莱(Hubert Humphrey)在出访非洲期间(1967年12月30日到1968年1月11日)向坦桑尼亚等国提出，美国愿意援建连接坦桑尼亚、赞比亚、肯尼亚和乌干达的大北公路。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.395-396.实质上这条公路与坦赞铁路构成竞争关系。但是，事与愿违，大北公路的修建并未阻止中国与相关非洲国家合作建设坦赞铁路的决心*有关美国修建“大北公路”以对抗中国援建坦赞铁路的研究，参见张杨：《美国对中国援建坦赞铁路的阻挠》，《当代中国史研究》2012年第3期。。

到约翰逊政府末期，美国政府已经意识到其有关中国对非洲援助的认知存在诸多重大错误，并开始修正。1968年至1969年美国情报部门在一系列情报文件中承认，中国援助的重点已经转向非洲，而且深受非洲人民的欢迎。其一，中国的发展援助项目大多为能切实满足非洲经济需要的劳动密集型的轻工业和农业项目，既解决了当地的就业问题，增加普通人民的收入，又改善了非洲国家的单一出口型经济模式，缓解了当地的粮食问题；其二，中国不仅向非洲提供了条件十分优厚的长期无息、可用当地货币或物资偿付的贷款，而且还能迅速派出大批技术精良、生活简朴、与当地人民打成一片的技术援助人员援助非洲国家建设，从而赢得非洲精英与普通民众的高度赞赏；其三，中国似乎并未表现出将发展援助当作政治工具的倾向，因为中国并未利用其发展援助来公开抨击美国或其他国家。*美国情报机构估计，中国在1967年共向非洲派出大约3000名技术援助人员，对非洲经济援助的金额到1968年中累计达到6.65亿美元。USDDO, CK2349280849; CIA, “The New Look in Chinese Communist Aid to Sub-Saharan Africa”, Sept.1968, Secret, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00875R001600010058-7.pdf.即使如此，约翰逊政府不愿增加对非洲援助的态度依然如故。在1968年3月13日国务院制作的一份有关美国对非政策主要目标的文件中，丝毫看不到对非洲援助问题的踪影。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, p.404.

三、从“权宜之计”到良好的发展援助：尼克松、福特政府的认识与反应

1969年尼克松政府刚一上台，就在中国对非洲发展援助问题上面临尴尬的局面：此前约翰逊政府有关中国可能无力承建坦赞铁路的预测再次落空，中国在1969年完成路线勘探后，1970年立刻开工建设并进展迅速。这令尼克松政府不得不反思美国的相关认知。尼克松政府承认了中国一直以来十分重视非洲，因为到1970年中国已经成为仅次于法、美、英而与联邦德国并列的全球第四大非洲援助国(从1960年到1970年中国对非洲的经济援助数额达到7.6亿美元，占其对非社会主义国家经济援助的一半)。同时，尼克松政府还惊叹于中国发展援助的高效，认为中国的发展援助在各国对非洲的发展援助中可谓一枝独秀：“不同于其他国家，中国找到了一种既省钱又惠及大众的援助形式，受到非洲城市精英和农村草根阶层的一致欢迎”。尼克松政府认为，正是由于中国的发展援助活动在非洲产生了极好的影响，不仅抵消了此时中国外交政策激进化所产生的负面影响，更令中国在坦桑尼亚、赞比亚、几内亚、马里、刚果(布)与毛里塔尼亚等国的影响不降反升*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.在1969年6月一份情报文件中，中情局专门描述了中国建设坦赞铁路的高效：1967年中国同意修建1200英里的坦赞铁路后，立刻派出工程人员进行路线工程勘查；1968年中国又派出约350名技术人员进行铁路勘查，并有约500名技术人员和顾问到达坦桑尼亚开始着手修建铁路；中国还提供了大约3000万美元的经济贷款。该文件认为，中国人的优秀表现不仅令一直十分排外的赞比亚总统肯尼思·卡翁达(Kenneth D.Kaunda)破例允许大批中国技术人员在赞比亚工作，还推动马里接受大批中国技术人员(1968年在马里工作的中国技术人员高达900人)。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5.。

尼克松政府采取了较为灵活的现实主义战略观，因此其对中国发展援助的看法与以往有所不同*有关尼克松政府的现实主义战略观，参见时殷弘：《尼克松主义》，武汉大学出版社，1984年，第11—12页；戴超武：《基辛格—尼克松的“宏大构想”：尼克松主义与冷战转型》，《南开学报(哲学社会科学版)》2007年第5期。。尼克松政府认为，中国援助非洲并不是将非洲大陆共产主义化，而是因为中国与非洲国家在反白人种族主义、反帝国主义、反殖民主义与新殖民主义等问题上有共同立场。但以“权力”为核心的现实主义也令尼克松政府得出了中国不会持久重视非洲的结论。在尼克松政府看来，中国大力援助贫穷落后、没有地缘政治价值的非洲是为缓和其孤立的国际地位而采取的权宜之计。正谋划实现中美和解的尼克松政府相信，一旦中国与更具有战略价值的美国和其他西方国家实现关系正常化，中国将不再重视非洲。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.

与此前一样，尼克松政府关于中国实际并不重视非洲的臆测恰恰反映了美国对非洲发展问题的轻视。尼克松上台不久，美政府内外就出现各种要求美国加大对非洲援助力度的呼声。1969年四五月间国家安全事务特别助理基辛格的助手罗杰斯·莫里斯(Rogers Morris)数次向其建言，美国应增加对非洲的发展援助以解决贫困这个引发当地动荡不已的根源*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.3 and 4, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d3; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d4.。助理国务卿戴维·D.纽瑟姆(David D.Newsom)和国务卿威廉·P.罗杰斯(William P.Rogers)也在1970年访非期间了解到，一些亲西方的非洲国家十分担心中国通过发展援助活动扩大影响*纽瑟姆访问象牙海岸时，该国总统费利克斯·乌弗埃—博瓦尼(Felix Houphouet-Boigny)特别强调中国在非洲活动的危险性，认为美国如不介入，则中国会因获得非洲黑人的广泛支持而影响更大。为此乌弗埃大力呼吁美国积极介入非洲事务。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.9, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d9.。罗杰斯为防止非洲在政治上倒向中国而拿出一份美国对非洲新政策的声明，但声明并无任何实质内容，只是希望美国通过区域性多边经济合作框架，向非洲国家提供数量不大的资本和技术援助*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, document 7, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d7; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d11.。

更为重要的是尼克松本人对通过援助解决非洲发展问题持悲观态度。尼克松多次在外交咨文中公开强调，非洲的经济发展问题是一个非常艰巨的挑战，只能通过非洲人自己的努力奋斗才能得到解决，但非洲领导人在解决发展问题上好高骛远、过于急切，并且对外来援助有依赖思想。尼克松宣布美国只希望能“有步骤地促进非洲经济发展与进步”，因此不会增加对非洲的发展援助。*http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=2835; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.14 and 18, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d14; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d18.与此同时，因为忙于解决中美建交、越南战争、中东问题等热点问题，尼克松也不愿让非洲发展问题占据他的精力和时间。1970年3月2日，尼克松向其幕僚抱怨，在他执政的第一年里之所以问题频发，根本原因在于未能给予最重要的问题以充分的优先性。尼克松将与中东危机无关的非洲问题列为 “不会对我们政府的成功产生任何重要影响”的问题之一，并要求他与他的主要助手不为此浪费精力。尼克松认为他对这类次要问题的了解仅保持在这样一种程度即可：只看一份显示发生了什么的半年度报告，以及在准备召开一个相关的新闻发布会时提供足够信息让他能回答问题就行。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d10 .

既承认中国发展援助影响巨大，又不愿积极介入非洲发展问题，这种认知状态令尼克松政府在处理中国对非洲发展援助问题时采取了一种颇为含混和矛盾的态度：既希望利用中国的发展援助牵制进行全球扩张的苏联，又对中国的发展援助十分警惕和敌视。1971年6月塞内加尔总统利奥波德·塞达尔·桑戈尔(Leopold Senghor)访美时曾警告美国领导人，中国在非洲的影响已超过苏联并令非洲出现激进化倾向。对此，美国领导人仅在口头上进行了安抚。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.16, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d16.1972年3月和5月在与英国、法国就非洲局势进行磋商时，美方虽赞成英法两国有关中国正利用发展援助进行政治渗透并因此损害了西方利益的看法，但同时认为中国的发展援助暂时不会对西方产生重大威胁。尼克松政府坚信，中国一旦在重返联合国等重要问题上取得进展，就有可能将非洲置于次要地位。在会谈中有美国官员甚至突破长久以来的偏见，承认不管中国的动机如何，中国对非洲的发展援助的确比西方援助要高效，而且切实帮助了非洲国家的经济发展。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.19 and 21, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d19, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d21.

1973年尼克松政府依然坚持对非洲发展援助的漠视态度。1月2日尼克松政府在修订美国对非洲政策时认为，由于非洲对美国并无战略物资、投资、贸易、军事设施等方面的重要性，所以美国在该区域的目标只是避免中国或苏联取得主导地位，而这个目标可以很容易实现，因为非洲强烈的民族主义完全能够排除中国控制非洲国家的可能性。基于上述判断，尼克松的助手们对美国所采取的既定保守的非洲政策表示满意，认为本届政府的立场虽然可能让非洲人失望，但避免了美国出现重大失误和招致世界舆论攻击的风险。*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.1, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d1.为此，尼克松政府在1973年下半年公开拒绝了非洲开发银行连续6年提出的希望美国能为这个区域性开发借贷机构提供资本的要求*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d10.，也不考虑制定能积极回应非洲国家经济发展要求的政策*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d11.。

1974年接任尼克松的福特总统执政后不久即发现，尼克松政府有关中国与西方恢复正常关系后不会重视非洲的判断依然是错误的。美国情报机构发现，1972年至1976年中国对不发达国家经济援助的总额虽有所下降，但其中约一半仍以无偿赠款和长期无息贷款这种极为优厚的形式提供给非洲国家；中国对非洲的技术援助力度仍在不断加强，仅1975年中国就向非洲派出了23220名经济技术人员和熟练技术工人*CIA, “Communist Aid to Less Developed Countries of the Free World, 1975”, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0001249940.pdf; CIA, “Terms of Communist Economic Aid, 1975”, March, 5, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000308031.pdf; CIA, “Communist Aid to the Less Developed Countries of the Free World, 1976”, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP08S01350R000602070003-0.pdf; CIA: “Communist Economic and Military Aid to Africa”, Feb.18, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000307947.pdf。

中国继续大力援助非洲经济发展并取得积极反响的现实，令福特政府开始着手改变长久以来美国政府在非洲经济发展问题上的消极态度。在1976年4月至5月访问了一系列非洲国家后，国务卿基辛格向福特总统坦承，在众多非洲的施援国中，中国由于其发展援助的极佳效果而取得了最大影响。同时基辛格还发现，中国与美国改善关系后并未忽视非洲国家，反而在导致非洲经济发展停滞不前的世界贸易格局问题上与非洲国家站在一起联合反对美国。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.44, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d44.显然是为中国发展援助的良好效果所触动，基辛格等一些官员向总统福特建议，如要打造一个能缓和非洲各方冲突、稳定非洲大陆动荡局势的机制，美国必须加大对非洲的发展援助力度并积极参与各种对非多边援助机制。福特对此深表赞同，他在5月11日政府内阁会议中颇为激动地指出，美国如要继续领导世界，其对外政策就要因时而变。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.41 and 42, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d41, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d42.

四、最好的发展援助：1977年至1987年美国政府的认知与反应

从70年代末开始，美国政府的相关认知愈发正面。时任总统卡特及其政府官员发现，尽管中国对不发达国家发展援助的总体水平有所降低，但对非洲的援助力度仍然不减。卡特政府非常认可中国发展援助所具有的效率高、条件优厚、受援国负担小的优点，并特别称赞中国的技术援助是不发达国家所能获得的负担最小的外来技术服务。*这4年间非洲分别获得了中国经济援助总量的34%(6200万美元)、27.6%(5100万美元)、29.6%(4000万美元)和近50%(1.611亿美元)，并接受了中国对外技术援助人员中的90%(21070人)、84.6%(18615人)、72.6%(9325人)和61%(8765人)。由于中国提供了大批技术援助人员，所以非洲国家不用抽调自身紧缺的技术力量；而且非洲国家不需用硬通货支付中国技术人员的工资，只需支付价值约1年1200美元的当地生活费用即可。CIA, “Communist Aid Activities in Non-Communist Less Developed Countries, 1979 and 1954-79”, Oct.1980, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000499891.pdf.面对当时在非洲咄咄逼人的苏联，卡特政府甚至鼓励中国维持对非洲的大规模发展援助，希望借中国的巨大影响力牵制苏联*〔美〕吉米·卡特：《忠于信仰：一位美国总统的回忆录》，新华出版社，1985年，第229页。。1977年8月美国国务卿万斯访华期间，先后向中国外长黄华、副总理邓小平表示，中美双方在非洲问题上有许多共同利益，希望中美能加强在非洲问题上的沟通与合作*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, pp.158-166, 190.。美国虽然过去曾力图限制中国与索马里发展经济关系，但由于美国无法插手索马里事务(因美国谴责索马里武装占领欧登加地区，美索关系恶化)，卡特政府希望中国维持并加大对索马里的援助力度，以防止索马里倒向苏联*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, p.385.。

1981年至1988年里根总统执政期间，美国政府发现中国对非洲的发展援助仍维持在较高水平。虽然1981年至1987年中国对外发展援助的总量有所波动，但非洲一直是中国提供发展援助的主要区域。在经济援助具体内容方面，中国虽然减少了无偿赠款，缩短对非洲长期贷款的周期并提高利息，但中国的援助在所有施援国中依然是条件最为优厚的。在技术援助领域，中东因为中国输出许多技术人员承揽当地很多项目而成为中国最大的技术援助受援区域，而非洲一直名列第二。*1981年至1987年中国对外经济援助总额分别为8700万、3700万、3.02亿、8.1亿、2.71亿、2.37亿和3.04亿美元。非洲除在1982年、1987年降为第二大受援区域外，1981年、1983年、1984年、1985年、1986年均为第一大受援区域，接受的援助超过中国对外援助总量的50%。美国情报机构不同时间制作的情报评估文件中有关中国对外援助总量和对非洲援助的相关数据会有差异。一般来说时间较后的情报文件数据较为精确。上述1981年至1987年中国对外援助和对非洲发展援助金额以最新解密的1987年相关情报为准，而中国对非洲资本援助和技术援助在中国对外援助中的比重通过综合比较各份情报文件中的数据得出。相关情报评估文件见https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000497175.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001249910.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000500576.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP07C00121R 001000020001-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T 00283R000600020004-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP87T01127R000 700600001-4.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP88T00706R000200120001-9.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP90T 00008R000400340001-5.pdf.

至此，中国持续20多年向非洲提供条件最为优厚的发展援助的事实，令里根政府给予中国援助行为以完全正面的评价。除了承认中国的发展援助有助于维护相关区域稳定，完全符合美国的战略利益外*CIA, “China and the Third World: Squaring Economic and Political Goals”, Jan.13, 1983, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00287R 000400600001-3.pdf.，里根政府更在1984年的一份文件中基于下列理由得出中国的发展援助是非洲获得的最好的发展援助这一结论。首先，20多年来中国对外发展援助的大半项目集中在非洲，而这是世界上最贫穷、其他施援国经常忽视的区域。其次，中国不仅向非洲国家提供了条件最为优厚的资本援助(通常为无偿赠款和有10年宽限期的无息长期贷款)，还向非洲国家派出人数众多、通常免费、又能吃苦耐劳的技术人员以及当地亟需的公共卫生和教育服务专家。再次，中国发展援助的内容符合当地经济现实需要，一直集中在既能满足当地迫切的民生需要、又不会带来过重经济负担的基础设施、初级产业和农业领域，从而弥补了当地经济发展中最为明显的短板。最后，中国援助项目进展速度很快，到1984年初，中国自1956年对包括非洲在内的不发达国家所作的经济援助承诺已经完成约2/3。该份文件甚至对当时中国减少了发展援助的力度颇感惋惜，认为非洲等不发达国家因此而失去了一个最为慷慨、最受欢迎的施援国。*CIA, “Chinese Military and Economic Programs in the Third World: Growing Commercial Emphasis”, May 1984, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00283R000600020004-6.pdf.

五、结 语

到冷战结束前夕的1987年，美国历届政府就中国对非洲的发展援助进行了长达27年的严密情报追踪和分析。耐人寻味的是，美国历届政府的预测虽然频频出错，但其认知和反应发生了从敌视和阻挠到重视和鼓励的戏剧性变化。在这27年中，美国政府相关认知中一些稳定的内容从“他者”的角度折射出这一时期中国对非洲发展援助的基本特点。美国即使长久地敌视和轻视中国对非洲的发展援助活动，也不得不承认中国的援助活动在对象、内容等方面颇有特色，并比其他国家的发展援助更符合非洲的实际需求。中国的发展援助在援助对象方面给予普通民众以充分关注，在援助内容方面相应地更侧重于各种贴近非洲经济社会现实、符合当地经济需要、能促进非洲民生福祉的经济与技术援助项目；而中国发展援助具备的条件优厚、效率高、负担小、持续时间长等特点获得了美国情报部门的充分肯定，因为这些特点令中国援助并未占用非洲自身本已十分缺乏的各种现代经济要素，如资本、技术人员等，从而避免了在世界援助活动中经常出现的外来援助因为过多占有受援国资源反而对当地经济发展造成负面影响的情况。对本文最初提出的问题，美国政府的这些看法无疑也从“他者”的角度给予了解答：20世纪60年代到80年代中国对非洲发展援助规模虽然相对有限，但因为其持续稳定、贴近民生、条件优厚、高效便宜而在当地取得了巨大反响。美国对中国援助活动的优点所进行的这些颇为客观的总结，非常值得相关学术研究和当前中国援助实践参考和借鉴。

更为重要的是，本文还展示了中国的援助实践对国际社会关于非洲的发展援助活动所产生的巨大推动作用。在有关非洲发展与外来援助的关系问题上，中美两国实际上存在着一些相同的认知。本文所提到的美国对非洲经济发展问题长期性和艰巨性的强调，对非洲国家领导人在经济发展问题上戒急戒躁、注重开发自身资源、不依赖外援等要求，实际上与中国自1964年就阐明的中国对外援助基本原则之一是“切实帮助受援国自力更生”存在共同之处。但在1960年到1987年的冷战岁月，美国的相关认知一直受到以维护自身与西方利益为核心的冷战思维、殖民主义思想和经济现实主义这三种西方意识形态的综合影响。在这些意识形态影响下，美国不仅将非洲视为西方禁脔、将非洲获得外来发展援助视为经济冷战，从而对中国的发展援助活动加以阻挠或利用，而且还从西方发展经验出发认为非洲经济发展无望，对非洲发展援助问题持消极态度。但中国数十年坚持不懈地开展对非援助并取得良好效果的相关事实，不仅迫使美国政府不断调整其有关中国援助的认知，更令其逐步正视非洲经济发展问题，并参照中国援助的诸多优点修正其对非洲的援助政策。

而具有较强反思能力的美国不仅修正自己的看法和活动，也推动了国际社会对中国援助活动的接纳和认可。美国对中国的发展援助虽然曾一度持敌视态度，但到后期并不如其他国家甚至是一些非洲国家那样偏激和极端，而且还向其他国家解释中国发展援助对非洲当地民生所产生的客观积极效果。美国的这种做法不仅便利了中国援助在当地的进行和产生更为积极的影响，也无疑在某种程度上推动了其他国家正视中国发展援助活动的优点，并将之接受为国际援非活动中的一个重要组成内容。

本文对美国相关认知与反应历史的系统剖析，其意义并不局限于从美国的角度揭示中国对非洲发展援助为何会在非洲当地和国际援助领域产生极大影响。考虑到中国援建坦赞铁路时美国的百般阻挠，美国学者孟洁梅在其有关坦赞铁路的研究中令人惊讶地展示了历史颇为吊诡的另一面：不仅中国援建的坦赞铁路帮助了美国和平队援助的当地甘蔗种植计划，而且80年代西方对坦赞铁路的援助也提高了坦赞铁路的运营效果。*〔美〕孟洁梅：《非洲自由铁路》，第134、205页。美国学者Ronald I.McKinnon也曾指出，从事实来看，中国与西方对非洲的发展援助在实际效果上起到了互相补充和促进的作用。Ronald McKinnon, “Review: China in Africa: The Washington Consensus versus the Beijing Consensus,” International Finance 13:3 (Winter 2010), pp.495-506.这说明如果中美能携手发展坦赞铁路及其周边项目，中美两国宝贵的发展资源应当会对非洲国家的经济发展更早、更好地发挥促进作用。就此而言，本文的一点启示是，今天国际社会如要更好地解决非洲发展这个困扰国际与当地社会多年的巨大挑战，唯有中国、美国等重要施援国建立起互相信任、互相补充、互相借鉴的合作机制，才能避免和超越冷战时期的诸多弊端和历史遗憾。