社区矫正法立法若干重大问题探究

陈志海（司法部预防犯罪研究所研究员）

目前，社区矫正法的立法工作正在紧锣密鼓进行之中，但该法应当规定哪些内容，仍有不同的意见，特别是对有些重大问题分歧仍然较大。

一、社区矫正的性质

关于社区矫正的性质，有多种不同的观点，包括：非监禁刑罚执行论①2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发〔2003〕12号）。，刑罚执行论②王琼：《行刑的社会化（社区矫正）问题之探讨》，《中国司法》，2004年第5期。，刑种、量刑与行刑制度结合论③郭建安、郑霞泽主编：《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第68～69页。，双重属性论④史柏年：《刑罚执行与社会福利：社区矫正性质定位思辨》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2009年第1期。，综合性的非监禁处遇措施论⑤吴海峰：《论社区矫正的性质定位及改革》，《贵州警官职业学院学报》，2013年第2期。，保安处分论⑥程应需：《社区矫正的概念及其性质新论》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第4期。，教育改造方法论⑦李根宝等：《对社区矫正工作的认识与思考》，《法治论丛》，2003年第2期。，矫治帮扶论⑧王利荣：《从司法预防视角谈社区矫正制度的发展思路》，《法治论丛》，2004年第2期。，社区矫正兼具司法执行与司法行政双重属性论⑨司法部社区矫正管理局：《2017年社区矫正立法研讨会观点综述》。，缓刑不是刑罚执行论⑩屈学武：《中国社区矫正制度设计及践行思考》，《中国刑事法杂志》，2013年第10期。，等等。

笔者认为，我国社区矫正的性质应为“刑罚执行活动”，其法理、价值及实践基础如下：

1.我国社区矫正的对象是受刑罚处罚的罪犯。我国实行社区矫正的4种对象是依法受到刑罚处罚的管制犯、缓刑犯、假释犯以及暂予监外执行的罪犯，对这些人的监管、教育矫正等应当属于刑罚执行活动。

有的学者认为社区矫正不是刑罚执行，而是“综合性的非监禁处遇措施”[11]吴海峰：《论社区矫正的性质定位及改革》，《贵州警官职业学院学报》，2013年第2期。，混淆了社区矫正对象的性质。

有人认为社区矫正的性质是“保安处分”[12]程应需：《社区矫正的概念及其性质新论》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第4期。，同样是对社区矫正对象的性质认定存在偏差。保安处分，是对有人身危险性的人基于保卫社会安全而采取的强制措施。

2.社区矫正属于刑事司法程序中的执行环节。有人认为，社区矫正是刑种、量刑与行刑制度的结合[13]郭建安、郑霞泽主编：《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第68～69页。，不是单纯的刑罚执行。这也是难以成立的。刑种是刑罚的种类，是在刑法中明确规定的。刑种是社区矫正的前提，但它不是社区矫正的本身。就像监狱行刑是对被判处有期徒刑、无期徒刑等刑种的罪犯执行刑罚一样，不能将监狱行刑说成是有期徒刑或者无期徒刑等刑种。社区矫正也不是量刑制度。量刑是刑罚的具体裁量，是指审判机关依法对罪犯判处刑罚的裁量过程。对犯罪人判处了刑罚后，量刑就结束了，至于所判处的刑罚，是立即执行还是暂缓执行那是刑罚执行的问题。

我国缓刑制度的性质是什么，这是认定社区矫正性质的关键。学术界对缓刑的性质有不同的观点：包括“刑罚裁量制度说”“刑罚执行制度说”[14]陈兴良：《本体刑法学》，商务印书馆2003年版，第834页；段仁元、郝如建：《我国缓刑制度的几个问题》，《江苏公安专科学校学报》，2001年第2期。“刑罚裁量兼刑罚执行说”[15]张明楷：《刑法学》（上），法律出版社1997年版，第468页。以及“刑种说”[16]段晖、周卫军：《缓刑的刑罚谦抑性考察》，《当代法学》，2001年第7期。等。

笔者认为我国的缓刑制度是刑罚执行制度。理由如下：第一，我国的缓刑是在刑罚确定以后，解决的是立即执行还是暂缓执行的问题。就像我国的死刑缓期执行一样，对被判处死刑的罪犯，如果不是应当立即执行，在判决死刑的同时宣告缓期二年执行。缓期二年执行就是对死刑的暂缓执行，不能因此认为死刑的缓期执行就不是死刑执行的方式。第二，对缓刑犯的社区矫正与假释犯的社区矫正性质其实是一样的。第三，我国《刑法》将缓刑规定在第四章“刑罚的具体运用”中，说明它是刑罚执行制度。第四，从最高人民法院的司法解释规定看，罪犯在缓刑考验期限内有重大立功表现的，可以参照《刑法》第78条的规定，予以减刑，如果不是刑罚执行怎么可能减刑？

有人认为，我国法律规定，如果在缓刑考验期限内没有应当撤销缓刑的情形，缓刑考验期满，“原判的刑罚就不再执行”，说明缓刑根本不涉及刑罚执行的问题[17]左坚卫、肖栈光：《缓刑法律性质新探》，《云南大学学报（法学版）》，2003年第1期。。其实，“原判的刑罚就不再执行”指的是原来判处的监禁刑罚不再在监狱等监禁场所执行，而不是指缓刑的不执行。刑罚中缓刑的有关内容是必须执行的。这里的不再执行与假释中的“就认为原判刑罚已经执行完毕”没有本质的不同。

3.社区矫正手段多样化是实现行刑目的的要求。我国除了对社区服刑人员进行监管之外，还包括教育和帮扶。有人因此否定社区矫正是刑罚执行，而将其性质变为社会工作[18]张昱：《社区矫正中刑罚执行与社会工作的统一性》，《社会工作》，2004年第5期。或者社会福利[19]王顺安：《社区矫正的法律问题》，《政法论坛》，2004年第3期。，是难以成立的。

现代意义上的刑罚执行，早已经摒弃了单纯的惩罚。在惩罚的前提下，如何教育矫正罪犯，使他们能够顺利回归社会，不再重新犯罪，已经是现代刑罚执行所追求的主要目标。没有一个人会因为监狱对罪犯采用教育改造、职业教育、心理矫治、帮困扶助等手段而否认监狱的刑罚执行性质。而同样的手段，同样是针对罪犯，放在社会上实施，怎么性质就改变了呢？实现刑罚执行的目的需要教育矫正等多种手段。不能用方法和手段来反推性质。

4.社会力量参与社区矫正是行刑社会化的需要。充分动员、利用社会力量参与社区矫正，是社区矫正工作最大特点和最大的优势。有学者由此质疑社区矫正的刑罚执行性质，是不能成立的。要让罪犯回归社会，就必须应用社会化的理念、方法和措施。我国监狱行刑同样需要社会化。不能因为有社会工作者、志愿者等社会力量参与，就否认社区矫正的刑罚执行性质。例如，我国法院审判案件有人民陪审员参与，不能因为人民陪审员的参与，就改变了法院审判的性质。

综上，应当在社区矫正法中明确规定“社区矫正是刑罚执行活动”。

二、社区矫正机构

自从新修订的《刑事诉讼法》规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”以来，对于社区矫正机构的问题就一直见仁见智。《社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）规定，司法行政部门负责社区矫正工作，县级以上地方人民政府应当为教育帮扶社区矫正人员提供必要的条件，组织社会力量广泛参与教育帮扶工作等，使得对这个问题认识的分歧加大。“社区矫正机构”究竟是什么性质的机构，究竟由谁来具体负责社区矫正工作，社区矫正机构如何设置，其职责、职权是什么，等等，这些是社区矫正法无法回避的、重大的基本问题。建议在社区矫正法中设专章或者专节对此作出规定。

（一）社区矫正机构的性质

建议在社区矫正法中明确规定：“社区矫正机构是国家的刑罚执行机关”。

（二）社区矫正机构的设置

1.社区矫正机构的统一性。尽管各界对要不要设置专门的社区矫正机构，有不同的看法。有主张由多元主体组成的[20]主要理由是，社区矫正是一项综合性的工作，涉及到社会的方方面面，需要各部门的参与、配合，需要社会各界的协助、支持。尤其对社区服刑人员帮扶、教育等工作，需要民政、人力资源与社会保障、住建、教育、财政等部门的支持和配合。因此，不能由司法行政机关一家来设置、组成社区矫正机构，它应该是多部门的联合体。；有主张用政府购买服务的方式来执行社区矫正的；有主张由各部门组成考察委员会来对缓刑犯进行监督考察的。[21]屈学武：《中国社区矫正制度设计及践行思考》，《中国刑事法杂志》，2013年第10期。”等等。但笔者认为，社区矫正作为国家刑罚权的一部分，必须要由专门的、统一的国家刑罚执行机构来组织实施，并且必须由司法行政部门下设的社区矫正机构来统一执行。理由包括：

一是司法职权科学配置的需要。从整个司法职权配置及刑事司法程序、分工等角度看，公安机关行使侦查权、检察机关行使检察权、审判机关行使审判权、司法行政机关行使执行权。这是公、检、法、司各机关分工合作、互相配合、相互制约的内在要求。社区矫正机构作为刑罚执行的组成部分，应当设在司法行政部门。

二是职能法定的需要。刑罚执行机构作为代表国家行使刑罚权的机构，其职责必须法定，必须由法律对执行机构明确授权，多部门组成的联合机构、协调机构或者临时机构履行刑罚执行职责，不符合法治原则。

三是实现刑罚目的的需要。社区矫正的目的是将罪犯改造成守法公民，使其顺利回归社会。实现社区矫正目的需要由统一的机构实施，社会力量参与社区矫正工作也只能由统一的社区矫正机构去组织、协调、引导和评价。否则，社区矫正的目的无法实现。

社区矫正机构作为刑罚执行的机构，不应该是临时的、没有专职工作人员组成的松散组织，也不应该是多部门临时抽调的人员组织的临时集合体，应该是有专职工作人员、有严密组织、专业化、具有战斗力、具有执行权的专门机构。

2.社区矫正机构的独立性。有人认为，目前从司法部到县（市、区）司法行政机关所设立的内设社区矫正管理局（处、科、股）就是社区矫正机构。有人认为司法行政机关作为一个整体是我国的社区矫正机构，就如同人民法院作为一个整体是我国的审判机关一样。也有人将社区矫正机构分为社区矫正管理机构和社区矫正工作机构，社区矫正工作机构又包括社区矫正执行机构和其他辅助机构[22]郭健：《我国社区矫正机构论纲》，《刑法论丛（2011年第4卷·总第28卷）》，法律出版社2011年版，第122页；廖明：《我国社区矫正机构的界定与设置— —兼与郭健博士商榷》，《刑法论丛（2012年第3卷·总第31卷）》，法律出版社2012年版，第159页。。

笔者认为，新《刑事诉讼法》中的“社区矫正机构”应该是指直接对社区服刑人员执行刑罚、监管、教育矫正、帮扶等具体工作的机构，而非整体司法行政机关。因此，目前各级司法行政机关内设的社区矫正局、处、科等机构不是执行层面的社区矫正机构，可称为社区矫正管理机构，属于广义上的社区矫正机构。社区矫正管理机构和社区矫正机构之间类似监狱局和监狱的关系。由于社区矫正机构对外需要与公、检、法等部门衔接配合，应当赋予其独立的法人地位，具有独立履行职责、承担责任的资格。

综上，社区矫正机构应当是在司法行政机关下设置的统一的、具有独立法人地位的刑罚执行机关。

3.社区矫正机构设置构想。建议在社区矫正法中明确规定：在县级司法行政部门下设置社区矫正机构。社区矫正机构根据实际需要设置必要的工作机构、配备相应的工作人员。我国社区矫正十多年的实践证明，在县（市、区）司法局设置社区矫正机构，既有利于执法、行刑的统一，也有利于对社区服刑人员开展监管、教育矫正及帮扶，有利于专业化、规范化的社区矫正工作队伍的培养和建设。对于有条件、有需要的直辖市、设区的地级市司法局根据需要也可以下设相应的社区矫正机构。

（三）社区矫正机构的职能

社区矫正的性质、目标，决定了社区矫正机构的职能主要包括以下方面：一是执行刑罚的职能，二是监督管理职能，三是教育矫正职能，四是帮困扶助职能。

《征求意见稿》规定：“社区矫正人员脱离监管的，社区矫正机构应当立即组织查找，有关单位和人员应当予以配合协助。社区矫正机构发现社区矫正人员正在实施违反监督管理规定或者违反禁止令的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关处理”[23]《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》第24条。。这一规定与社区矫正机构作为刑罚执行机构的职能、职责、定位极不相称。

笔者建议社区矫正法明确社区矫正机构的职能，明确规定：社区矫正机构依法履行对社区服刑人员执行刑罚、监督管理、教育矫正、帮困扶助等职能。发现社区服刑人员正在实施违反监督管理规定或者违反禁止令的，应当立即制止；制止无效的，可以将其强制带离。社区服刑人员未在规定期限内报到或者脱离监管的，社区矫正机构应当立即组织查找。查找到后，可以强制将其带走或者移交给有关机关处理。

此外，关于收监是由公安机关执行还是由社区矫正机构执行，应当慎重研究。首先，公安机关并不掌握被决定收监执行的社区服刑人员的行踪及动向，要求其立即羁押难以实现。其次，掌握其行踪的社区矫正工作人员又没有羁押权，这势必造成社区矫正工作人员眼睁睁看到被决定收监的社区服刑人员脱逃，而无能为力。笔者认为，收监执行应当由社区矫正机构负责，公安机关协助执行。

三、社区矫正机构工作人员

社区矫正机构工作人员是社区矫正的具体执行者，其身份、配备、职责、保障等是实现社区矫正目的、完成社区矫正工作任务的基础。因此，在社区矫正法中应当明确规范社区矫正机构工作人员的相关内容。

（一）社区矫正机构工作人员的界定

从目前有关文件和实践中看，参与社区矫正工作的人员由社区矫正执法工作者、社区矫正社会工作者和社区矫正志愿者三方面人员组成。那么社区矫正机构工作人员，究竟包括哪些人，有不同的看法。

笔者认为，社区矫正机构工作人员，是指在社区矫正管理机构和社区矫正机构内的公务员和人民警察，以及经当地政府面向社会公开招聘的、在社区矫正机构内为其专设的社区矫正专业技术岗位上工作的社会工作者，除此以外的参与社区矫正的人员，都不属于社区矫正机构工作人员。社区矫正法对此应该明确规定。

（二）社区矫正机构工作人员的身份问题

社区矫正机构工作人员是什么身份，在法律上必须明确，否则，包括入职条件、职权职责、工作保障、福利待遇等问题均无法落实。

笔者认为，社区矫正机构工作人员应当由国家公务员及部分人民警察组成。对于社区矫正机构工作人员应当是国家公务员身份，应该没有什么争议，关键是在社区矫正机构中是否需要配置一定数量的人民警察，存在很大的争议。有人认为，社区矫正不应该由警察来管理，理由是：社区矫正是在社区中开展的矫正活动，是对轻微的犯罪分子进行矫正活动，不应该由警察来管理；社区矫正的对象不具有攻击性、暴力性，社会是有分工的，不能什么事都需要由警察来管；不是有警察就能够体现执法的严肃性，没有警察照样可以进行社区矫正；警察身份会改变社区矫正的特色，不利于社区矫正工作的开展；社区矫正执行中需要的警察工作可以通过公安机关来协助完成，增加警察的种类和数量不利于树立国家的形象[24]戴艳玲、陈志海：《社区矫正：理论与实践的碰撞》，《法制日报》，2016年7月12日。。但绝大多数专家学者赞成社区矫正机构配备一定数量的人民警察，实务部门更是呼声强烈。笔者认为，在社区矫正机构内配备一定数量的人民警察是完全必要的，理由如下：

1. 社区矫正刑罚执行性质决定了应当配备一定数量的警察。社区矫正中涉及人身自由的限制或者需要采用强制措施，这些限制或者强制措施，根据《宪法》《立法法》等的有关规定，只能由人民警察执行。

2.社区矫正对象的罪犯身份，决定了应该有警察参与管理。与犯罪行为作斗争、监督管理罪犯、维护监督管理安全秩序是警察的最主要职责。

3.社区矫正是刑事诉讼活动的一个环节，应当由人民警察来维持正常的秩序[25]转引自衣家奇、王志礼：《论马克思主义的警察起源观》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2000年第1期。。

4.社区矫正工作实际需要也决定了需要配备一定数量的警察。实际工作中，例如，强制带离、强制到场、脱逃查找、押送、调查取证、突发事件的处理、违法犯罪行为的制止、服刑人员风险控制、社区矫正秩序的维护等均需要人民警察作为强制力来保障。这些强制措施无法通过协调公安来解决。

5.中国国情决定了应当配备一定数量的社区矫正警察。受现实社会环境和传统重刑文化的影响，群众认为，罪犯还是要警察来监管，这样群众才会有一定的安全感。

6.由警察来管理社区矫正对象在国际上也有先例[26]武玉红：《论我国社区矫正队伍专业化的配置》，《首届浙江台州社区矫正论坛资料汇编》，2016年6月。。

需要特别指出的是，社区矫正需要警察身份的工作人员，并非主张所有社区矫正专职工作人员都是警察，只是需要配备一定比例的警察就可以。具体配备的人数可以根据社区服刑人员的数量、监管的难易程度及各地的实际情况考虑，一般一个县考虑配备5～10名警察就能够满足工作的需要。警察的来源、编制可以考虑按照以现有的监狱、戒毒警察调剂为主兼顾适当增加编制的原则进行。

（三）社区矫正机构工作人员的职责及法律保障

社区矫正机构工作人员的职责、权限及其执行职务活动的法律保障是社区矫正机构工作人员履职的前提。建议在社区矫正法中明确规定：社区矫正机构工作人员依法执行刑罚、监督管理罪犯、对罪犯进行教育矫正、帮困扶助等活动，受法律保护。社区矫正机构的人民警察对违反有关监督管理规定和人民法院禁止令的社区服刑人员实施制止、惩戒、强制带离、临时羁押等措施。社区矫正机构其他工作人员依法开展监督管理、教育矫正、帮困扶助等工作。

四、各机关在社区矫正工作中的职责及衔接配合

社区矫正涉及到公检法司各机关的分工协作、互相配合的问题。社区矫正法应当将公检法司各机关在社区矫正工作中的职责、义务及互相衔接、配合的机制等作出明确的规定。

（一）调查评估中各机关的职责及衔接配合

调查评估中的问题包括：一是居住地怎么确定，由谁来核实确定；二是调查评估的对象；三是调查评估的机构；四是调查评估报告的地位及使用。《征求意见稿》规定：“社区矫正在社区矫正人员居住地执行。社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会等组织对罪犯的社会危险性和对社区的影响，进行调查评估”。这一规定存在一些问题。

1.居住地的标准以及核实居住地的机关。我国人口的大流动，使得一些人的居住地难以认定。社区矫正的实践中，因为居住地标准的不统一，出现互相扯皮、推诿，造成有的社区服刑人员没有相应机构负责执行。此外，社区服刑人员的居住地究竟由谁负责核实？这些问题法律上都应该明确规定，否则将会出现无人负责的局面。建议立法中明确社区矫正由社区服刑人员居住地的县级社区矫正机构执行，社区服刑人员的居住地由决定机关负责核实，并明确规定居住地的具体标准。

2.社区矫正调查评估的对象。对什么样的罪犯需要进行调查评估，应当有明确的规定。根据《刑法》有关缓刑、假释的规定，对拟缓刑、假释罪犯的社会危险性及对所居住社区影响的调查评估是必备的条件。决定机关在决定缓刑和假释前必须对他们的社会危险性和对社区的影响进行调查评估。

对于被判处管制、决定暂予监外执行的罪犯，是否需要调查评估，有不同的看法。对于管制的罪犯是否需要调查评估，目前法律没有明确的规定；对于暂予监外执行（保外就医）的罪犯，根据《刑事诉讼法》关于“对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医”的规定，应该理解为是需要调查评估的。对于被判处管制的罪犯，是否需要调查评估由决定机关视案情决定。

3.调查评估的机构。对罪犯的社会危险性和对所居住社区影响的调查评估工作是一项专业性、技术性、法律性很强的工作。调查评估的主体需要具备社会学、法学、心理学、精神病学、行为科学、管理学、数量统计学等多学科的知识。这就决定了居民委员会、村民委员会无法胜任这项工作。因此，建议明确规定：“社区矫正决定机关应当委托社区矫正机构对罪犯的社会危险性和对社区的影响，进行调查评估。社区矫正机构应当向委托机关出具调查评估报告”。

4.调查评估报告的使用。调查评估报告属于什么性质的文件，尚没有明确的规定。各地对调查评估报告的使用、重视程度也不一致。有的是作为证据使用，有的是走走形式，可有可无的。有的甚至连形式都不走，社区矫正机构还没有作出评估报告，决定机关就已经作出决定了。笔者认为，应当在社区矫正法中明确规定：调查评估报告是决定社区矫正的证据之一。

（二）社区服刑人员交付接收中各机关的职责及衔接配合

社区服刑人员交付接收中各机关的职责及衔接配合问题，主要包括送达法律文书的种类，法律文书不全的处理，决定机关、社区矫正机构在社区服刑人员交付接收中的职责、义务等。

1.送达法律文书的种类。法律文书是社区矫正机构对社区服刑人员实施社区矫正的依据，没有齐全的法律文书，社区矫正机构不得对任何人实施社区矫正。建议明确规定：社区矫正决定机关应当自判决、裁定或者决定生效之日起3日内通知执行地县级社区矫正机构，并在10日内将人民检察院的起诉书副本，人民法院的判决书、裁定书、决定书及执行通知书、结案登记表，监狱管理机关、公安机关批准书送达执行地县级社区矫正机构，同时抄送人民检察院。

2.社区矫正决定机关补充法律文书的义务。接收社区服刑人员意味着对其执行刑罚的开始，没有齐全的法律文件，可能导致错误接收。 应当明确规定：执行地社区矫正机构没有收到上述法律文件，不得接收。上述文件不齐全或者记载有误的，审判机关、决定机关应当及时补充齐全或者作出更正。

3.审判机关、决定机关的告知义务。什么时间去社区矫正机构报到，不按时报到的法律后果等，审判机关、决定机关应当事先书面告知社区服刑人员。

（三）监督管理中各机关的职责及衔接配合

主要涉及追逃、治安管理处罚等方面的衔接配合以及社区服刑人员被有关机关采取强制措施时的情况通报等。

1.公安机关、社区矫正机构追捕在逃社区服刑人员的职责、程序。《征求意见稿》第17条第二款规定：“被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，由公安机关追捕，社区矫正机构协助”。这一规定没有明确哪一级公安机关负责追捕？通过什么程序启动追捕？社区矫正机构如何协助？建议明确规定：被决定收监执行的社区服刑人员在逃的，由执行地的县级公安机关负责追捕，社区矫正机构协助。

2.建立社区服刑人员被有关机关采取强制措施后，决定机关应当及时向社区矫正机构通报的制度。

（四）收监执行中各机关的职责及衔接配合

收监执行衔接配合问题主要包括撤销缓刑、假释的条件；由谁向哪一个法院提出撤销缓刑、假释建议，需要提供哪些材料，通过什么路径启动程序；暂予监外执行罪犯收监执行的条件、程序；收监执行中相关机关的职责等。

1.撤销缓刑、假释的条件，撤销的程序以及各机关的职责。《刑法》第77条第二款对什么样的行为才是情节严重的，并没有作出规定，社区矫正法应当对此作出规定。笔者认为这里的“情节严重的”，应该是指一般违法和构成犯罪之间的行为。例如，违反人民法院禁止令二次以上的；脱管超过一个月的[27]《社区矫正实施办法》第25条。，等等。人民法院裁定撤销缓刑、假释的，应当自作出裁定之日起5日内将撤销缓刑、假释裁定书副本送达社区矫正机构，同时抄送人民检察院和公安机关。

2.暂予监外执行收监的条件、程序及各机关的职责。《刑事诉讼法》第257条第（二）项“严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的”包括哪些情节、行为，应当在社区矫正法中作出具体规定。对于暂予监外执行收监的程序及相关机关的职责也应当在社区矫正法中作出规定。

3.收监执行中相关机关的职责权限。前面已经论及收监执行由公安机关负责羁押、押送至监狱或者看守所，会存在衔接配合问题，不利于及时、有效地依法将社区服刑人员收监执行。建议在社区矫正机构配备一定数量的警察以后，可以规定：对社区服刑人员决定收监执行的，社区矫正机构的人民警察应当立即将其羁押，并送监狱或者看守所，公安机关协助执行。

五、对社区服刑人员的监管及权利保护

对社区服刑人员如何监管，采用什么手段监管，监管的宽严度如何把握等，不仅关系到监管秩序及安全问题，也与社区服刑人员的权利保障密切相关，必须在社区矫正法中加以明确规定。

（一）对社区服刑人员的监管

1.电子定位监管。实践中，绝大多数社区矫正机构对社区服刑人员采用手机及电子手腕、脚腕等电子设备进行定位监控。那么，这些监管的手段是否合法，使用的对象、条件及程序应当如何规范等均需要有法律依据。

笔者认为，不能不分具体情况，对所有社区服刑人员都采用电子定位设备进行监管，应当区别不同的情况，对确实需要使用这一手段的人方可使用。

2.集中管理。是否对社区服刑人员采用集中管理的方式，目前学术界有较大的分歧。有的人认为，赋予社区矫正机构集中管理的权力，无异于在社区中设置第二监狱。笔者认为，赋予社区矫正机构集中管理的权限是必要的，这对于提升监管的严肃性、有效性，教育矫正的普遍性、统一性，培养社区服刑人员的集体观念、纪律观念等方面均是有益的。有的学者提出：“授予社区矫正机构对社区服刑人员‘准监禁权’[28]翟中东：《我国社区矫正立法中需要解决的四个问题》，《上海政法学院学报（法治论丛）》，2017年第1期。，是否可行，当然可以进一步论证，但最起码提出了丰富监管手段的思路。建议社区矫正法授予社区矫正机构进行集中管理的权利。并明确规定集中管理的条件、审批机关、程序，集中管理的方式、时间等。

3.赋予社区矫正机构调查取证及要求协助执行的权力。社区矫正机构作为国家刑罚执行机构，法律应当赋予其相应职权。笔者认为，除了赋予社区矫正机构相应的监管权外，在对外关系上，应当赋予社区矫正机构可以向有关单位、个人发协助执行函以及调查取证的相关权力。有关单位、个人对此应当予以配合。

（二）社区服刑人员权利保障

社区服刑人员尽管是在社区中执行刑罚，但其没有被剥夺或者限制的权利，应当依法得到保障。对此，法律应当明确规定社区服刑人员在社区矫正期间可以享有的权利以及当他们权利受到侵犯时获得救济的途径。

六、社会力量参与社区矫正

社会力量参与社区矫正是社区矫正的一大特色。目前我国社会力量参与社区矫正工作存在一些迫切需要研究解决的问题。比如，社会力量参与社区矫正的职能定位、工作规范和效益、相关保障等。这些问题应当在社区矫正法中加以明确。

（一）我国参与社区矫正社会力量的界定

我国参与社区矫正的社会力量，可以概括为：与国家专门的社区矫正力量相对的、为社区矫正工作提供支持、协助和配合的社会人力、组织和设施、技术、资金等社会资源的总称。

参与社区矫正的社会力量主要包括：社会工作者、志愿者；有关部门、村（居）民委员会；社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等。

相对于专职执法队伍而言，社会力量是社区矫正工作的辅助力量，他们不能承担社区矫正执法、监管等方面的职责，对于教育矫正的整体的质量和效果也不应承担直接责任，社会力量仅是根据协议、约定在其参与的范围内承担相应的责任。

（二）社会力量参与社区矫正存在的问题

目前主要存在着制度不健全、政策不完善、规模范围小、人员力量不足、效果不明显等问题。

1.参与社区矫正工作的各类社会力量职责定位有待进一步明确。实践中，社会工作者与真正意义上的具有专业技能和理念的社工有很大的差距，社工绝大多数人既没有社会工作专业背景、相应的学历，也没有社会工作方面的实践经验[29]从调查的情况看，从事社区矫正的社工中，初高中学历的占了将近一半（48.2%），其中有相当一部分是初中甚至是初中以下学历。在所有具有大专以上学历的人员当中，学社会工作专业或者说是受到过正规社会工作专业训练的只有2757人，占总数的3.4%；取得社会工作师、助理社会工作师水平证书的只有1552人，占总人数的1.9%。。志愿者提供社区矫正服务缺乏法律依据，其权利义务以及提供服务的责任风险、人身安全等也缺乏法律保障。村（居）民委员会参与社区矫正的性质、权利义务、参与方式等均没有明确规定。

2.社会力量参与社区矫正工作的政策保障不到位。比如，社工待遇低，队伍不稳定。社工的月均收入大大低于城镇居民月均收入。从国外的情况，社会工作者的待遇基本处于中等水平[30]据美国统计局公布的数据，2004年美国国民的平均年收入是48020美元。在儿童、家庭和学校提供服务的社会工作者的年均收入在27840美元～45140美元，10%的社工年收入超过57860美元。。志愿服务面临经费不足、社会捐助渠道不畅的问题，需要相关政策予以保障。企事业单位参与社区矫正缺乏畅通的渠道及政策支持。

3.参与社区矫正的社会组织机构和工作平台有待发展和完善。目前社工服务机构少又难成规模，很难达到为社区服刑人员提供专业化社工服务的水平，与发达国家和地区相比存在较大差距[31]多数国家或地区的社工服务是由民办社工组织承担的，社会工作者一般都隶属于社会工作服务组织。例如，在英国所有注册的社工中，三分之二受雇于私人或非营利社工服务机构。香港绝大部分社会服务工作由香港3000多家专业的社工服务机构承担。；专门为社区矫正提供服务的志愿者组织很少，无法实现统一安排、协调、管理和监督，社区矫正志愿者作用有限，这方面也与其他国家和地区存在较大差距[32]如美国，截至2010年，美国各类社会组织多达1200万个，其中有相当一部分是志愿者组织。截至2010年2月，我国的香港地区已有1983个不同性质的注册慈善团体，共超过88.5万人登记成为义工（志愿者）。；矫正小组发挥作用不够，在具体的矫正计划和安排、效果的评估等方面，需要加以规范和完善。

4.社会支持氛围亟待培育。我国整体的志愿服务环境和氛围尚没有完全建立起来，公民的志愿服务精神和习惯没有培育起来[33]据华东政法大学叶慧娟对上海某街道志愿者参与社区矫正状况的调查，只有15.94%的被调查者称其家人或者朋友参加过社区矫正志愿者活动。志愿者中，街道、居委会工作人员占绝大多数，一般居民参加社区矫正志愿者活动在5%以下。另外，据北京零点公司的调查，北京只有2%的居民参加过社区矫正志愿活动，以退休老人和部分下岗职工为主。；企事业单位参与社区矫正的积极性不高。

（三）立法中应明确的社会力量参与社区矫正的主要内容

1.明确社会力量在社区矫正工作中的职责定位。应当明确社区矫正机构是社区矫正工作的执行主体，履行刑罚执行、组织实施社区矫正各项工作。社会力量是协助、配合社区矫正机构参与社区矫正工作的辅助力量。切忌将社会力量参与社区矫正工作行政化、强制化。引导、自愿、激励应当是社会力量参与社区矫正的主基调。明确规定：国家支持和鼓励社会团体、企业事业单位等社会组织和志愿者参与社区矫正工作；鼓励社会对社区矫正提供资金捐助；对在社区矫正工作中作出突出贡献的组织和个人，应当给予表彰、奖励。

2.明确不同社会力量参与社区矫正的内容、方式。一是规定通过政府购买服务的方式，支持、引导社工组织及其社工、有关社会组织参与社区矫正工作。发挥他们在困难帮助、矛盾调处、人文关怀、心理辅导、行为矫治、关系调适等方面为社区服刑人员提供专业化服务的作用。二是明确规定志愿者及其组织在社区矫正机构的组织下，协助开展社区矫正工作，提供相应的志愿服务。三是明确规定村（居）民委员会应当在了解掌握社区服刑人员日常生活表现情况、帮助解决社区服刑人员的困难、协助组织社区服刑人员进行社区服务方面参与社区矫正工作。四是明确企事业单位、人民团体通过捐赠、提供工作岗位、引导就学、提供技能培训、提供专业服务等方式参与社区矫正工作，国家制定相应的税收优惠政策。五是明确规定社区矫正小组的工作机制。

3.规定社会力量参与社区矫正工作的经费保障体制机制。建议规定：各级政府应将购买社区矫正社工岗位或项目服务的经费列入财政预算；国家为志愿者及其组织、村（居）民委员会参与社区矫正工作提供一定的经费保障。