关于社区矫正贯彻落实治本安全观的若干思考

金登尚（浙江省司法厅副厅长）

2017年7月，司法部部长张军在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话中强调“提出治本安全观，就是要向社会提供不再重新犯罪的守法公民”。治本安全观的提出，深刻反映了对新时代司法行政工作发展规律的认识、理解与把握，充分体现了新形势下加快司法行政改革、更好地履行维护社会稳定职能的使命担当与价值追求。社区矫正是社会化刑罚执行工作，与监狱工作具有特性的同质性和目标任务的一致性。加强社区服刑人员监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶，促进社区服刑人员顺利融入社会，最大限度地防范和减少社区服刑人员脱管失控和再犯罪现象发生，全力维护社会和谐稳定，始终是社区矫正工作的中心任务。因此，贯彻落实治本安全观是社区矫正工作的应有之义，是当前及今后一个时期社区矫正工作创新发展的重要遵循。

一、准确理解治本安全观的基本观点和方法，努力提升科学谋划社区矫正工作的能力

治本安全观从贯彻落实国家总体安全观的思想自觉、政治自觉和行动自觉高度出发，把提高罪犯教育改造质量、实现刑罚执行工作安全和场所安全，与维护社会公共安全乃至国家安全紧密联系起来，从而使本系统本部门发展利益与安全利益统一于国家核心利益之中，使之成为了国家总体安全观的重要组成部分，治本安全观开辟了司法行政安全稳定工作改革、创新、发展的新领域、新境界。

（一）治本安全观是新时代司法行政安全稳定工作的重要价值观。治本安全观所展示的价值观，就在于坚持以维护社会长治久安为目标，把司法行政安全稳定工作的价值观，从过去侧重于监管场所和矫正秩序等“物的安全”，提升到向社会输送守法公民、进而最终实现人的安全与社会和谐的高度来认识、来衡量、来追求、来实现，使新时代司法行政安全稳定工作价值观发生了质的变化，实现了质的提升。同时，治本安全观自觉地把做好司法行政安全稳定工作放到服务保障民生、维护社会公共安全的大视野、大格局中来思考、来谋划、来布局，凸现了制度顶层设计“不谋全局者、不足以谋一域”的政治意识、大局意识、责任意识和战略性思考，体现了围绕中心、服务大局的政治自觉与价值追求。

（二）治本安全观是新时代司法行政安全稳定工作的重要发展理念。理念是行动的先导，有什么样的发展理念，就有什么样的发展方式、发展路径和发展举措。治本安全观要求我们正确处理发展与安全的辩证关系，牢牢把握刑罚执行工作基本属性和本质要求，迅速回归刑罚执行工作本职，彻底扭转和改变“重监管、轻教育”的错误观念和现象，牢固树立“以改造人为宗旨”的核心理念，加快从“不跑人”为目标的粗放式、低端化的单一型发展模式，向为社会输送守法公民的精细化、高品质的集约型发展方式转变，集成社会各类要素资源为改造人、教育人、挽救人服务，实现治本目标，进而在更高层次、更高水平上实现刑罚执行场所安全和社会公共安全。

（三）治本安全观是新时代司法行政安全稳定工作的重要方法论。治本安全观，安全是前提、治本是核心，体现了坚持“重点论”与“两点论”相结合的辩证思维和哲学方法。治本安全观所揭示的事物发展本质，就在于要善于抓住决定和影响事物发展的主要矛盾或矛盾的主要方面，在不断促成矛盾转化或问题解决进程中，持续不断地推进事物向更高层次、更高水平发展，最终达到改造世界的目的。对于司法行政安全稳定工作特别监狱、社区矫正等刑罚执行工作来说，要紧紧抓住把罪犯教育改造成为社会主义守法公民这个“治本”的主要矛盾或矛盾的主要方面，着力在改造罪犯世界观、人生观、价值观上求实效、求突破、求深化、求发展，努力从思想根源上解决“不再重新犯罪”问题，从源头治理上消除社会不安定因素，为实质性、根本性、持久性的人与社会安全提供制度性保障。在一定程度上说，治本安全观具有哲学方法论的意义。

（四）治本安全观是新时代司法行政安全稳定工作的重要标准。治本安全观强调向社会输送守法公民，实质上体现了始终坚持把改造人放在第一位的中心思想，更加突出了提高教育改造质量这个核心要求和价值取向。在一定意义上说，治本安全观是实践标准在刑罚执行领域的具体运用，是实践标准的具体化成果。因此，在实际工作中，我们既要善于运用治本安全观的基本观点和方法检验工作成效，又要善于在治本安全观指导下创造性地开展工作，不断提升司法行政安全稳定工作能力与水平。

二、牢牢把握治本安全观的实践要求，努力提升指导管理社区矫正工作的水平

对于当前及今后一个时期的社区矫正工作来说，贯彻落实治本安全观，就是要牢牢把握“安全是前提、治本是核心”这一本质要求，始终坚持以矫正为本、以提高社区矫正质量为核心，大力加强社区矫正制度化、规范化、法治化、信息化、社会化建设，全领域、全方位、全过程地推动社区矫正工作提档升级，迅速将工作重心从确保社区服刑人员“不脱管、不失控”，转移到把社区服刑人员教育改造成为守法公民的中心任务上来，持续不断地向社会输送“不再重新犯罪的守法公民”，努力实现社区矫正制度法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，最大限度地发挥社区矫正维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的制度优势和基础性作用。

（一）把握本源性，切实提高教育管理工作水平。维护社会和谐稳定是社区矫正工作的“第一责任”，提高社区矫正质量是社区矫正工作的“第一要务”。紧紧围绕向社会输送守法公民这一“治本”目标和任务，坚持矫正为本，强化源头治理，切实发挥教育管理攻心治本作用，努力打造可持续发展的社区矫正安全稳定工作新机制新局面。一是完善教育管理制度。认真贯彻执行《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》和《浙江省社区矫正教育管理工作规定》，紧密结合社区矫正立法进程，切实加强对教育管理工作的研究、探索和实践，不断完善教育学习、社区服务、社会适应性帮扶等各项制度，扎实推进教育管理工作制度化、规范化、标准化建设，努力用科学的理念指导工作，用科学的制度规范管理，用科学的方法实施教育，不断提升教育管理工作水平。二是完善教育管理机制。坚持问题导向，以破解“两个八小时”落实难为突破口，以健全完善集中教育学习、社区服务机制为着力点，发挥市县两级社区矫正中心执法、管理、教育“三位一体”的场所设施和矫正功能作用，建立课堂化、制度化、常态化社区服刑人员集中教育学习机制，定期组织开展入矫、常规、解矫等分类、分段式集中教育活动，加大思想灌输力度，体现教育学习的强制性。充分动用现代信息技术和网上教育资源，建立网上教育平台，办好网络学院，推行社区服刑人员教育学习“学分制”管理，建立网上网下互为补充的社区服刑人员自我教育、自我学习机制，丰富教育学习形式和内容。大力推进多元化社区服务机制建设，坚持完善基地化集中公益劳动和“菜单式”个性化社区服务模式，把集体性、强制性社区服务活动与社区服刑人员自觉自愿的个性化服务活动有机结合起来，切实增强社区服务的实效性。积极探索开展补偿式社区服务活动，引导和鼓励社区服刑人员主动开展向受害人或社会提供具有补偿意义的社区服务，促使其认罪悔罪和思想转变，帮助其化解矛盾、取得谅解、修复社会关系。三是深化个案矫正工作。健全教育矫正质量评估制度，完善评估工作流程，建立专业评估队伍，研发应用评估软件和评估工具，提高个案矫正工作的科学性。积极通过与院校、科研学术机构合作和政府购买服务等途径，引进专业组织和专业力量，组建个案矫正服务团队，专门针对重点人员开展“一人一案”“一人一策”的教育转化活动，提高个案矫正工作专业化水平，提升社区矫正质量。四是加强教育管理场所建设。深入贯彻落实司法部社区矫正中心建设工作座谈会精神，坚持“建、管、用”三结合，按照“功能设置科学合理、装备设施配套齐全、环境布置体现特色”要求，大力推进社区矫正中心“三区十室”建设，提升社区矫正中心标准化水平；按照管理运行规范有序、工作队伍健全稳定要求，进一步明确中心职责、健全管理制度、完善运行机制，不断提高社区矫正中心规范化水平；按照实用管用真用原则，不断拓展社区矫正中心功能，把社区矫正中心建设成为实体化、专门化的社区矫正执法平台、教育平台和管理平台，不断提高社区矫正教育管理工作水平。

（二）把握关键性，切实提高规范执法工作水平。规范化是执法工作的生命线，是衡量社区矫正工作成效的重要标志之一。当前社区矫正安全稳定工作中存在的一些薄弱环节、矛盾隐患和不稳定因素，在一定程度上说，与执法不严、执法不力、执法不规范甚至于执法不公等现象有着一定关联，由此引发安全问题的负面影响更大、危害更深。因此，规范执法是贯彻落实治本安全观的重要保障。一是加强标准化建设。紧扣全国标准化试点省份建设步伐，全面梳理社区矫正试点以来相关法律法规和规章制度，认真总结提炼全面推行社区矫正工作经验，深入推进社区矫正工作标准化建设，制定出台社区矫正调查评估、矫正接收、矫正宣告、监督管理、考核奖惩、收监执行、教育学习、社区服务、社会适应性帮扶、期满解矫等工作标准或工作规范，进一步健全完善社区矫正工作制度体系，努力使各项工作在制度的轨道上规范有序进行。加强社区矫正地方立法调研，积极推动出台社区矫正工作条例，进一步强化政策法规和制度保障。二是加强执法能力建设。以强化制度执行力为重点，以常态化检查考核为手段，以落实责任追究为抓手，经常性地指导督促基层依法规范开展调查评估、交付执行、监督管理、教育矫正、考核奖惩、收监执行等工作，努力提升规范执法水平。加强教育培训，依托和发挥各类教育培训基地功能作用，落实分级培训任务，加强社区矫正队伍法律法规、规章制度的学习、教育和培训，深入开展以案说法、警示教育、岗位练兵、技能比武等活动，不断提高队伍执法水平。深化监地协作，通过监地双方互派干部挂职学习和监狱戒毒民警延伸监管社区服刑人员等方式，在实训实战中锻炼队伍、提升素质，在延伸监管工作中进一步加强和改进社区矫正执法工作。三是加强执法监督机制建设。完善司法行政机关社区矫正内部执法监督机制，发挥政工、法制等部门作用，切实加强对办理调查评估、司法奖惩等案件和居住地变更、外出管理等事项审批工作的监督、检查和指导，经常性开展社区矫正执法案件评查活动，提升办案质量，促进执法规范。主动适应社区矫正法律监督常态化新形势，自觉接受检察机关法律监督，积极配合检察机关法律监督活动向司法所社区矫正日常工作延伸，努力构建社区矫正全程法律监督机制，促进执法公正，保障执法安全。牢固树立“阳光执法”理念，定期邀请“两代表、一委员”等社会各界人士视察、督查、考察社区矫正工作，进一步畅通舆论监督、群众监督渠道，扩大社区矫正影响，帮助改进工作。四是加强信息化建设。坚持以信息化倒逼执法规范化，大力推进覆盖省、市、县、乡四级的全省社区矫正信息化管理平台建设；紧紧抓住省政法数字化协同工程建设契机，积极研发应用公检法司社区矫正办案一体化平台，加快社区矫正远程督察系统建设步伐，全力打造横向到边、纵向到底和全省“一张网、一系统、一平台”的社区矫正信息化建设升级版。

（三）把握集成性，切实提高监管安全工作水平。认真总结提练和固化应用G20杭州峰会社区矫正维稳安保工作经验，进一步健全完善社区矫正维稳安保工作机制，切实提高社区矫正预警预测预防能力，夯实安全稳定工作基础。一是完善走访排查机制。健全完善县乡两级常态化走访排查机制，通过走访公安派出所、村（社区）基层组织，核查社区服刑人员日常表现情况；通过上门走访谈话，了解掌握社区服刑人员思想状况；通过与法院、检察院、公安等部门信息核查比对，核查社区服刑人员列管、治安处罚、收监执行等情况，了解掌握是否存在脱漏管情况，做到“五清”，即社区服刑人员基本情况清、现实表现清、监管责任清、思想动态清、行为去向清。全面推广使用“司法E通”和“手机APP”，实时将走访排查文字、图像等信息资料传送县级社区矫正指挥中心和司法所信息监管平台，实时固定证据，实时开展检查考核。二是完善分析研判机制。依托省、市、县三级社区矫正指挥中心和司法所信息监管平台，建立社区矫正安全稳定工作定期会商研判机制，重大会议或活动期间每日进行视频研判会商。充分运用信息技术，研发应用“大数据”分析研判系统，完善预警、分析、预测模块，加强智能化数据分析，切实提高预警预测预防能力，牢牢掌握维稳安保工作主动权。三是完善信息化监管机制。积极探索“互联网+”和“传统+现代”的网上网下立体化监管体系建设，全面推广应用“手机定位+电子腕带”双管控措施，筑牢“电子围墙”。统一为工作人员“司法E通”和“手机APP”研发设置定位监管、警示告知、短信通知、出行记录、电子档案、考核管理等功能，推动日常监管从“八小时内”向“八小时外”延伸，努力实现动态监管无死角、无盲区。四是完善社会帮教机制。深入贯彻司法部组织社会力量参与社区矫正工作座谈会精神，按照“一县一品牌”发展思路和“一主导（政府主导）、三协同（社团协同、村居协同、志愿协同）”建设要求，全面提升社区矫正社会化水平。深入推进村（居）社区矫正工作站规范化建设，建立实施村（居）工作站和矫正小组帮教帮扶责任清单制度，加强监护人、保证人日常教育管理，促进帮教帮扶措施落实，不断巩固和深化“第一道防线”建设成果。积极运用基层社会治理体系创新成果，全力推动社区矫正工作进网格、进社区，把社区服刑人员日常监管帮教责任落实到网格长、网格员的常态化维稳安保工作中，打通“最后一公里”，努力实现监管无缝隙、帮教零距离、帮扶常态化。

三、坚持党委政府统一领导，努力提升社区矫正贯彻落实治本安全观的成效

（一）进一步完善社区矫正领导体制。治本安全观具有鲜明的政治立场、政治观点和政治方向，既正确反映了新时代人民群众对公平正义安全感的向往和期待，又充分体现了中国特色社会主义制度的优势所在和必然要求。坚持在党委政府统一领导下开展社区矫正工作，是贯彻落实治本安全观的基本政治要求。同时，健全完善中国特色社区矫正制度是我国司法体制改革的重要内容，必须始终坚持党委政府统一领导，这既是刑罚执行制度改革沿着正确的政治方向前进的重要保障，也是社区矫正工作健康有序发展的政治优势。因此，贯彻落实治本安全观，要着力在加强党委政府领导上求深化，继续坚持和完善以省、市、县三级社区矫正工作委员会、乡镇（街道）社区矫正工作领导小组为架构的社区矫正工作领导体制，切实加强对社区矫正工作的组织领导。要健全完善议事规则、工作会议、职责分工等制度，定期研究全面推进社区矫正工作相关重大决策问题，经常地协调解决发展进程中遇到的困难和问题，积极营造良好的政策措施环境，努力把党委政府统一领导落到实处。

（二）进一步完善社区矫正工作机制。社区矫正法律性、政策性、综合性很强，涉及审判机关、检察机关、公安机关和司法行政等多部门职责，做好社区矫正工作，加强部门衔接配合至关重要。同时，与监狱相对封闭的刑罚执行方式和执法环境不同，社区矫正是在社会环境中执行刑罚、教育管理罪犯，刑罚执行方式的特殊性、刑罚执行场所的开放性、刑罚执行对象的流动性以及社会环境“零距离”影响的多样性、复杂性等诸多因素，表明了社区矫正安全稳定工作的艰巨性、复杂性和长期性，也表明了确保社区矫正工作健康有序发展始终离不开党委政府的坚强领导和各有关部门的通力协作。G20杭州峰会社区矫正维稳安保工作的成功实践充分证明了这一点。因此，贯彻落实治本安全观，要着力在健全完善社区矫正工作机制上求突破，继续深化政府目标责任制考核，落实平安、综治考核办法，完善工作考核制度，三管齐下，多措并举，层层推动社区矫正领导责任、部门责任、岗位责任的有效落实，层层压实社区矫正工作责任。坚持以贯彻执行“两院两部”《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》为抓手，深入推进社区矫正衔接管理工作制度化、规范化建设，密切部门协作，完善衔接机制，形成矫正合力。坚持以落实浙江省《关于建立社区矫正工作责任清单制度的意见》为突破口，充分发挥省、市、县三级社区矫正工作委员会办公室职能作用，经常性地组织协调各成员单位开展专项检查、专题调研等活动，积极主动地为各成员单位履行责任清单搭建平台、提供条件，共同推进社区矫正工作的创新与发展。

（三）进一步完善社区矫正保障措施。当前，社区矫正立法在即，社区矫正工作正处于创新发展的重要战略机遇期，做好新形势下的社区矫正工作，对于加快立法进程、完善社区矫正法律制度都具有十分重要的政治意义。因此，贯彻落实治本安全观，要着力在深化改革上求发展，认真贯彻执行司法部即将出台的加快推进司法行政改革意见，全力推动社区矫正法治化、标准化、信息化、社会化和监狱戒毒民警延伸监管等改革创新项目落地落实，全面深化社区矫正体制创新、机制创新、制度创新和实践创新，不断为健全完善中国特色社区矫正法律制度体系提供实践支撑。继续巩固和深化浙江省县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系建设成果，紧密结合全省正在开展的基层社会治理体系创新实践和乡镇（街道）综合治理等“四大平台”建设实际，切实加强对县级以下社区矫正机构职能特别是司法所履行社区矫正日常工作职责的研究、探索与实践，积极稳妥地推进县级以下社区矫正机构专门化、实体化、实战化建设，不断完善县级以下社区矫正监管执法和教育帮扶体系，全面落实社区矫正任务。坚持政治建警、素质强警、从优待警相结合，大力推进社区矫正队伍专业化、职业化、正规化建设，配齐配强一线执法力量，促进规范执法，减轻维稳压力，降低职业风险，确保队伍安全。积极会同有关部门研究制定加强社区矫正社会工作者队伍建设意见措施，切实解决基层工作力量紧缺问题。进一步完善社区矫正财政保障机制，全力推动政府购买社区矫正服务政策落地，用足用好相关政策与资金，不断增强发展后劲。