高度戒备监狱建设与管理初探
——以江苏省龙潭高度戒备监狱为例

2018-02-07 04:48:35南京师范大学

中国司法 2018年1期

周鹏（南京师范大学）

近年来，江苏监狱系统围绕现代监狱建设总目标，在深化罪犯分类管理，建设高、中、低度戒备监狱，完备监狱功能形态，提升监狱行刑效能上作出了积极的探索与实践。本文以江苏省龙潭高度戒备监狱的建设、运行和管理为例，从高度戒备监狱为什么建、怎么建、关什么罪犯、怎么管理等方面进行讨论，以期为我国高度戒备监狱建设运行提供理论支撑和实践样本。

一、高度戒备监狱建设的必要性

一是完善监狱分类、规范监狱等级体系的内在要求。监狱分类是现代监狱制度的基本特征和重要内容。“监狱分类制度发展到当代，作为一种科学行刑、科学矫正的制度，正逐步发展成为一个国家罪犯矫正制度先进与否的重要标志。①姜金兵：《监狱分类的江苏模式探析》，《中国司法》，2016年第11期。”完备的现代监狱功能形态，就是要着眼分押、分管、分教需要，分类建设高度、中度、低度等不同等级戒备的监狱。建设高度戒备监狱，正是适应了近年来刑事法律政策的调整变化，满足了高度危险罪犯集中关押和管控的需要，有利于确保监狱持续安全稳定，有利于发挥刑罚的特殊预防和一般预防的功效。

二是适应行刑趋势、推进现代监狱建设的迫切需要。现代各国的行刑发展趋势总体上是向人道化、社会化和多样化的方向发展，并体现了“重重轻轻”两极化的刑事政策导向，即朝着宽松的的刑事政策和严厉的刑事政策两个方向发展②廖斌：《监禁刑现代化研究》，法律出版社2008年版，第64～65页。。因此，“分类处遇被认为是今后罪犯处遇的基本制度。③参见［日］森本益之、濑川晃、上田宽、三宅孝之著，戴波、江溯、丁婕译：《刑事政策学》，中国人民公安大学出版社2004年版，第152页。”刑事执行上的“分类”不仅是行刑个别化的一种形式，也是体现罪犯处遇差别的一个重要形式。按照安全警戒等级实施监狱建设，对罪犯进行分类分押、精准施教，正是顺应现代行刑发展的方向。《联合国囚犯待遇最低标准》第8条规定：“不同种类的囚犯应按照性别、年龄、犯罪记录等原因，分别送入不同的监所或监所的不同部分。”《监狱法》第39条规定：“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理。”所以，根据司法部相关规定和要求，按警戒等级对监狱类型进行分类建设，加快推进高度戒备监狱建设，在罪犯分类管理上实现新突破，是完备现代监狱功能形态的重要内容，也是适应现代监狱行刑发展的客观趋势。

三是改革行刑机制、提高监狱行刑效能的必然要求。随着刑事法律政策的调整，押犯结构分化严重，押犯危险呈现多元趋势，提高关押分类和罪犯管理教育的针对性显得尤为迫切。建设高度戒备监狱，是实现监狱分等、罪犯分类、管理分级的有效途径，可以集中优质资源、警力，实现对高度危险罪犯的分押分管分教，实现教育管理效益的最大化和集约化。这既是我国监狱建设和布局调整发展到一定阶段的必然趋势，也是提升监狱发展水平的必由之路。

二、高度戒备监狱建设的依据和实践基础

2005年，司法部明确要求应按照戒备等级对监狱进行分类，分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，并初步提出：高度戒备监狱主要应关押判处15年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑缓期执行罪犯，累犯惯犯，判刑两次以上的罪犯或者其他有暴力、脱逃倾向等明显人身危险性的罪犯。中度戒备监狱主要应关押刑期不满15年的罪犯。低度戒备监狱主要应关押人身危险性较低的罪犯。因全国各地情况不一，具体分类标准尚未下发，但监狱按照高度戒备、中度戒备和低度戒备三个警戒等级分类的方向十分明确。2010年，修改后的《监狱建设标准》（建标139-2010）正式实施，对我国高度戒备监狱的建设首次提出了建设性要求。与中、低度戒备监狱相比，除了有相似的监狱布局和监狱规划外，对高度戒备监狱的建设规模、建筑标准、安全警戒设施等作了明确的规定，从监狱建筑、功能区域、警戒设施等器物层面，详细解答了高度戒备监狱的标准。这为高度戒备监狱怎么建，在国家标准层面进行了界定。

近年来，江苏监狱系统一直在不断探索监狱分类建设，一方面积极探索建设作为重刑犯分类投送的省局新收犯分流中心、作为特殊类型监狱的省局中心医院、江北医院（省局精神病院）等；另一方面通过加强各监狱高危犯监区建设，积极探索高度戒备监区建设，此举不仅加强了对现实危险罪犯的管控，也有效解决了监狱分类中的“类中分层”④这里的“类中分层”主要是指对罪犯的二次分押。香港惩教院所实行“类中分层”的分类模式，遵循“以刑期为主，以犯罪类型为辅”的划分标准。即先将全体囚犯分为成年男犯监狱、成年女犯监狱、未成年人管教所三个大类；然后在每一个类型的监狱中，又以刑期和犯罪类型为主要标准，给囚犯评定安全等级，分别关押到五种不同保安等级的监狱中。五个不同的保安等级分别为：高度设防、中度设防、低度设防、更新中心和中途宿舍。参见闵征：“香港囚犯矫正工作特色研究”，《中国监狱学刊》，2009年第1期。问题。全省监狱经过十余年的布局调整和基础设施建设，特别是近三年来推行的监区规范化建设，大多数监狱安全警戒、监管改造等设施，已符合中度戒备或以上设施标准，当初立项建设的龙潭高度戒备监区，其实就是按高度戒备监狱标准建设一座全新的监狱。

三、江苏省龙潭高度戒备监狱的运行管理模式

龙潭高度戒备监狱在规划建设和功能设置中，既严格按照《监狱建设标准》执行，又结合江苏监狱实际，主要依据“有利于安全防控、有利于分押分管、有利于资源集约”的原则进行建设，建成后的龙潭高度戒备监狱凸显“组团式的总体布局、立体化的防控体系、集约型的功能配置、先进性的科技支撑、特色性的文化环境”等特点⑤刘保民：《江苏省龙潭高度戒备监狱的建设研究》，《犯罪与改造研究》，2016年第8期。。为确保龙潭高度戒备监狱建成后的规范运行，先后出台了《龙潭监狱A类监区⑥龙潭监狱A类监区即关押极高危险等级和高度危险等级罪犯的监区。与其他省份的高度戒备监狱不同的是，江苏省龙潭高度戒备监狱整体按高度戒备监狱标准建设，监狱中又分A、B、C三类监区，其中A类监区为最高管控等级的监区，B类和C类监区的管控等级依次降低，这样设计的优点在于可以根据罪犯的改造表现在监狱内进行小循环，既有利于促进罪犯的改造，也可以有效降低狱外循环带来调动、押解等风险。管理办法（试行）》《江苏省监狱系统罪犯分类关押办法（试行）》《江苏监狱罪犯危险性评估办法（试行）》等规章制度，积极探索实践管理教育新模式。主要的做法是：

第一，收押对象体现高危性。罪犯分类关押主要以罪犯危险等级为主要标准，综合考虑罪犯的个体性因素，分别关押于相应戒备等级监狱或监区。根据犯罪性质、犯罪经历、刑期、心理行为特征、现实表现以及公共安全等，将罪犯划分为极高危险、高度危险、中度危险以及低度危险等四个等级。龙潭高度戒备监狱主要关押极高危险等级罪犯和部分需要集中关押的高度危险等级罪犯。

第二，安全管理体现精细化。根据高度戒备监狱管理特点，进一步规范民警执勤要求，细化分解工作职责，落实民警直接管理责任。对高度危险罪犯实行规范管理、定点管理、无缝对接，在时间和空间上实现对罪犯“全过程、全方位、全天候”的管控。以分区设防、分级管控和分类矫治为手段，研究制定重点环节、重点时段、重点部位的制度清单，以严格的问责倒逼安全责任的落实。

第三，分级处遇体现差别化。根据罪犯危险程度的不同，以差别化的处遇体现阶梯式的管理方式。设置“单人居住、三人居住、六人居住、十四人居住”不同的居住模式，在处遇上坚持“危险性变大，处遇变严；危险性变小，处遇变宽”的原则。对具有严重暴力倾向，或者具有明显伤害他人的行为的罪犯，实行单人居住的保护性措施。建立起“管控等级逐渐降低、行动自由逐渐放宽、享有处遇逐渐增多”的运转机制，调动高度危险罪犯改造积极性。

第四，教育矫正体现个别化。高度危险罪犯普遍存在行为危险、思想顽固等突出特点，教育管理难度更大。一方面加强对罪犯的中期评估和即时评估，准确界定罪犯狱内危险性；另一方面在教育方式上区别于普通监狱的集体教育模式，更加强化个别教育的实效，在去危险化、顽固化上突出“一案一策”和“一人一策”。更加注重研究和把握罪犯的心理特征和改造规律，逐人建立攻坚方案，建立教育专档，强化个别教育，提高教育矫正实效。

第五，激励约束体现累进化。对高度危险罪犯实行累进制，定期对罪犯进行综合评估，实行动态分流调整，从而在各监狱和高度戒备监狱之间，高度戒备监狱各组团之间建立正常的双向流动机制，激励约束罪犯改恶从善。对省内各监狱符合高度戒备监狱关押标准的罪犯，经省局评估认定后进行统一调动，实现“省内大循环”。根据监内罪犯在各阶段危险程度的变化，在高度戒备监狱各组团之间进行双向流动，实现“狱内小循环”。

第六，应急处置体现专业化。根据高度戒备监狱特点，按照“平战结合、联动协同、快速应对”要求，将监狱纳入地方反恐一体化管理，依托实体型实战化指挥中心，着力打造“实战警务指挥、联合反恐作战、情报信息共享”三大平台。在龙潭监狱制高点塔楼安装远程指挥控制系统、无人机预警系统，专门配备探照灯、高倍望远镜、报警器、喊话系统，设置防暴处突器材库。专门成立监狱特警大队、防暴大队和民警实训大队，与公安特勤和武警特战班协同作战，构建监狱指挥中心统筹制度、机关队建制警力整合联动、塔楼特警前置值守、监区警队现场巡防的实战警务体系，实现闻警即动、快速反应、有效处置。

四、对高度戒备监狱运行管理现状的思考

为充分了解高度戒备监狱运行管理状况，2016年8月，省监狱管理局安排相关处室人员组成专题调研组，赴龙潭高度戒备监狱开展驻点调研。驻点调研期间，调研组全程跟踪并参与关押极高危险等级罪犯的A类监区一日管理，参加监区狱情分析会，与龙潭监狱部分领导、相关职能部门以及A类监区民警进行交流讨论，对部分极高危险罪犯进行谈话教育。从调研情况来看，龙潭高度戒备监狱的运行管理工作正由探索逐步转向规范，部分极高危险罪犯被有效稳控和成功转化，取得了阶段性成果。但是，在一些具体问题上还存在认识和实践上的偏差，亟待解决：

一是关于监狱定位的问题。少数民警对高度戒备监狱（监区）的定位还比较困惑，对高度戒备监狱（监区）到底是什么监狱（监区）认识上还不够到位，对极高危险等级罪犯从严管理的度把握还不够准，在一定程度上导致管理教育中沿用原高危犯监区及严管队的相关做法措施，或多或少地偏向于惩戒、约束。

二是关于单人居住的问题。少数民警对罪犯分类管理的认识还不够清晰，特别是在对极高危险的罪犯适用单人居住的把握上还不够严谨。一方面，认为单人居住我国目前没有明确的法律规定，存有执法依据不足的疑虑；另一方面，对个别极高危险的罪犯采取单人居住后取得了明显的效果，便在后期简单复制，使得单人居住有适用扩大化的倾向。

三是关于危险评估的问题。由于现有的罪犯危险性评估量表、工具等正在研发之中，部分工具、软件还处于试运行阶段，受到评估工具、评估方法的限制，相关评估的标准、条件以及要素组成等还处于探索中，在一定程度上造成罪犯危险评估还不够精准，甚至在个别罪犯身上偏差较大，导致个别罪犯所表现出的心理行为特征，与评估结论不够一致。

四是关于教育攻坚的问题。如何强化对极高危险等级罪犯的教育转化，是当前高度戒备监狱（监区）管理运行中迫切需要解决的重点问题。由于对极高危险等级罪犯如何进行有效教育矫正仍在探索，实践中，还或多或少存在教育矫正手段较为单一、教育矫正内容还不够丰富等现象，高度戒备监狱（监区）的教育改造氛围还需进一步浓厚。

五是关于队伍保障的问题。由于高度戒备监狱的管理工作风险高、压力大，相比一般监狱对民警队伍的素质有更高的要求。因此，迫切需要进一步优化警力结构，既要有管理经验丰富的民警，也要有擅长教育攻坚的民警，还要有具备应急处突技能的民警，需要进一步增加相应岗位警力的配置，加强业务指导和培训，提高实战能力。从实践来看，这些方面还有一定的欠缺。

五、对高度戒备监狱规范运行管理的建议

高度戒备监狱作为对极高危险等级罪犯管理教育的试验田，作为监狱罪犯分类关押体系运行的关节点，进一步规范管理运行、探索相关经验显得尤为重要。针对运行中存在的一些问题，结合实际，提出如下建议：

一是更新思想观念。高度戒备监狱或者高度戒备监区，它虽然戒备等级最高，但在性质上与其他戒备等级监狱（监区）一样，并不是功能性监狱（监区）。如果仅仅把它认为是具有惩戒功能的功能性监狱（监区），则与设立的初衷相悖。高度戒备监狱（监区）与其他戒备等级监狱（监区）最大的不同是关押对象危险程度极高，并由此通过更好的警戒设施、更严的管理措施、更具个性化的教育攻坚等，体现高度戒备条件下极高危险等级罪犯的管理教育特点，同样要综合运用管理、教育、劳动三大手段，确保安全、提高改造质量，只是因关押对象的高度危险性而在管理教育和劳动的形式、内容等方面存在差异，并非一味的严管，更不是以惩代管、以管代教。

二是完善法律制度。调研认为，对极高危险等级的罪犯采取保护性单独关押（单独居住）和相应的管控隔离措施，既有法理基础和法律依据⑦笔者认为，在我国对监狱关押的罪犯实施“单独居住”，符合相关国际法和国内法的规定。其一，我国《监狱法》第三十九条第二款规定“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实现分别关押，采取不同方式管理。”《监狱建设标准》（建标139-2010）第二十八条规定：“高度戒备监狱每间寝室关押罪犯不应超过8人，寝室宜按5%单人间、30%四人间、65%六～八人间设置，其中单人间应设立独立放风间。”据此，可以认为我国法律法规明确允许对罪犯实施“单独居住”。其二，依据我国《反恐怖主义法》第二十九条第二款规定：“监狱、看守所、社区矫正机构应当加强对服刑的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的管理、教育、矫正等工作。监狱、看守所对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯，根据教育改造和维护监管秩序的需要，可以与普通刑事罪犯混合关押，也可以个别关押。”其三，联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》第九条规定“（1）如囚犯在个别独居房或寝室住宿，晚上应单独占用一个独居房或寝室。除了由于特别原因，例如临时过于拥挤，中央监狱行政方面不得不对本规则破例处理外，不宜让两个囚犯占用一个独居房或寝室。”依据联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》，罪犯可以“单独居住”。，也是确保监狱安全的迫切需要。因此，一方面建议“国家在顶层设计上给予支撑，在《监狱法》中增加高度戒备监狱的有关条款，明确高度戒备监狱执法管理的法定依据。在配套制度上，需要建立一个明确具体可操作的制度体系，界定清楚高度危险罪犯的自由幅度、个人待遇、劳动管理、行政奖惩的尺度和标准，对单独关押的期限，终身监禁、限制减刑等长期关押罪犯如何有效激励等进一步明确”⑧刘保民：《江苏省龙潭高度戒备监狱的建设研究》，《犯罪与改造研究》，2016年第8期。。另一方面建议高度戒备监狱可以参照一些监狱的经验做法，对极高危险等级的罪犯采取单独隔离关押（单人居住）、分散夹控关押（三人居住）和相对集中关押（六人居住或八人居住）三种模式，根据关押模式的不同，采取不同的管理方式，给予罪犯不同的处遇⑨对“单独居住”的罪犯应规定较为严格的管理措施，按照严管等级兑现处遇，罪犯伙食、被服等按实物量标准供应，会见、通信等严格执行相关管理规定，并采取适合“单独居住”罪犯特点的日常管理和教育改造模式。。罪犯“单独居住”不同于“禁闭”。综合考虑相关法律规定、监狱管理教育改造罪犯的要求以及国情现状，目前宜将罪犯“单独居住”的条件限定为三大类：罪犯具有明显伤害他人的行为等严重暴力危险，或者有其他严重破坏监管秩序行为危险，不单独居住不足以控制风险的，可以实施单独居住；对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯，根据教育改造和维护监管秩序的需要，可以实施单独居住；因案件性质严重或者有其他特殊管控要求的罪犯，根据需要实施单独居住。同时，及时、科学、全面地开展综合性评估，建立完善不同管理等级和不同关押类别罪犯之间正常流转的制度，设定动态性流转的条件和流程，在省内和监狱内形成良性循环。

三是强化过程管理。坚持管控的动静结合，有效发挥物防设施、技防信息化以及民警管理的作用。“静”的方面主要从分区设防、分级管控出发，构建物理和管理两个层面网格化管理格局，重点细化罪犯一日改造行为，以项目化、流程化实行定时定点管理。尤其是对实施单独关押的罪犯，相应加大直接管理力度，充实管理内容、细化流程，不能一关了之。“动”的方面主要以民警一日值勤规范为基准，项目化分解罪犯学习、劳动、生活等直接管理内容和职责，从空间和时间上确保直接管理的“零距离”。同时，运用智能监控、高清监控、红外幕帘等技防手段，以及射频识别技术、定位系统等网络联动，实现罪犯识别、定位和运动轨迹的动态管控。此外，加强对夹控罪犯的管理教育，缓解夹控犯紧张、焦虑心理，提高夹控罪犯的计考分值、劳动报酬配给等，调动夹控罪犯的改造积极性。

四是突出教育攻坚。实际工作中，确实有极少数罪犯冥顽不化，难以管教，甚至可能需要长期单独居住，但这不是不进行教育转化努力的理由，改造人是监狱工作的宗旨，是法定职责，不能回避。当前，监狱工作尤其要以治本安全观为指引，以“科学认识罪犯、科学管理罪犯、科学矫正罪犯”为方法路径，切实加强教育改造工作。因此，必须抽调精兵强将对极高危险等级罪犯进行教育攻坚，除通过组织全省监狱教育转化专家能手进行个案研讨、矫正方案制订、开展专家会诊外，最主要的是发挥基层监区民警教育攻坚的主力军作用，实施“多对一”的教育攻坚模式。同时，合理安排教育内容，引入适合高度戒备监区罪犯特点的劳动项目，借鉴并运用内观疗法、心理矫治、循证矫正等专业技术，对罪犯实施科学教育矫正，提高矫正效果。