欧安会/欧安组织与“颜色革命”的起源

徐振伟 张晓龙

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 津南 300350）

1975年，欧洲安全与合作会议（简称欧安会）在赫尔辛基召开，会议内容主要围绕安全、经济与人权等议题。从长远视之，在欧安会及《赫尔辛基协议》中，由西方国家巧妙嵌入的人权议题在此后的几十年间发挥着更持久与深刻的影响力。西方国家通过控制欧安会及后来的欧洲安全与合作组织（简称欧安组织），以人权问题为突破口，逐步撕开了东西方之间的“铁幕”，“颜色革命”就是在这样的背景下爆发的。本文将东欧剧变和苏联解体称作第一次“颜色革命”，在前苏联地区如格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国爆发的“颜色革命”称为第二次“颜色革命”。第一次“颜色革命”中的“颜色”主要指社会制度和意识形态领域，从社会主义制度与马克思主义的意识形态“变色”为资本主义制度与自由主义的意识形态，这与第二次“颜色革命”中“颜色”的含义略有不同。本文研究的重点是通过揭示欧安会与欧安组织所提出的人权议题在“颜色革命”中所发挥的作用，考察欧安会与欧安组织背后的美苏（俄）博弈，从而寻找欧安会/欧安组织与“颜色革命”的起源之间存在的密切联系。

一、欧安会与第一次“颜色革命”

与后来的“颜色革命”相同，第一次“颜色革命”采取了非暴力的和平手段。在这一阶段，欧安会发挥的作用十分微妙，作为一个论坛，它并没有具体的机构可以仰仗，因此欧安会在行动上也不可能具备主动性并直接向他国发挥影响。所以，在这一时期欧安会本身权力十分有限。但是，欧安会依然成为一个重要的工具，而它的使用者既来自于“色变”的国家内部，即这些国家的持不同政见者，也来自于西方大国，尤其是美国。

从内部而言，持不同政见者是“欧安会及其成果”的重要受益人。自欧安会召开后，持不同政见者便获得了新的动力并取得了之前不曾拥有的合法地位。庞大的持不同政见者群体在苏联早已存在，在欧安会召开前，苏联的持不同政见运动尚处于“对现实苏联社会主义的缺陷的揭露，以及鼓吹言论和创作自由”的阶段[1-1]。随着《赫尔辛基协议》的签署，苏联国内的持不同政见运动逐步地“公开化”与“合法化”了。大量的人权组织建立起来，用以监督苏联的人权状况，搜集苏联破坏人权的证据并将其交给《赫尔辛基协议》其他的签字国。一方面，美苏之间的缓和使得持不同政见运动拥有了“庇护所”和“旗帜”；另一方面，缓和也增加了苏联对该运动进行镇压所要付出的代价[2]。尽管如此，从欧安会召开到八十年代初的持不同政见运动并没有取得很好的效果，这种结果既由于持不同政见运动与苏联社会之间存在着适应问题[3]，也受到了当时美苏大缓和局势的影响。

因此，欧安会对于持不同政见者的影响可以分为两个阶段。第一阶段是从欧安会召开至美苏缓和结束，也就是1975年到1980年代初。在这一阶段，欧安会主要为持不同政见者提供合法性依据，但是苏东各国政府却试图削弱其合法性，打压持不同政见者，双方相互斗争，彼此对立；第二阶段是从美苏缓和结束直至第一次“颜色革命”爆发。该阶段则是欧安会在第一阶段的影响的继续，合法性问题已经在苏东国家日渐宽松的政策中淡化，尤其是戈尔巴乔夫上台后，持不同政见者重新走到台前，在第一阶段中遭受打压的运动领袖受到官方的“邀请”来参与国内改革。政府给予持不同政见者合法性地位，同时期望持不同政见者一如在第一阶段时那样，约束自身的行为，使之保持在“一个执政党框定的政治正确的范围之内”，以此使持不同政见者与苏东各国政府的关系从对立走向和解[4]。但正如有的学者所发现的，“‘持不同政见运动者’这一由非法到合法的转变虽然是发生在戈尔巴乔夫时期，但问题的根源却是在勃列日涅夫时期”[1-2]。在很大程度上勃列日涅夫政府更关注《赫尔辛基协议》对苏联更有利的一面，却忽视了人权议题在苏联持续发酵而产生的持久、潜在的负面影响。勃列日涅夫时期政策的不当为后来持不同政见运动再度兴起埋下了伏笔。

从外部来看，作为苏东国家的冷战敌手，美国等西方大国不可能做出彻底的让步和妥协，尽管《赫尔辛基协议》甫一出台即遭到美国国会的猛烈抨击，美国国内将美苏缓和视为一次“失败的实验”[5]，认为美国对苏联做出的让步过多。但不可否认，《赫尔辛基协议》也为美国带来了长周期的回报，美国的外交政策或主动或被动地聚焦于人权领域，这主要体现在尼克松-福特政府时期的《杰克逊-瓦尼克修正案》对于缓和造成的“挫折”以及卡特-里根政府时期美国对苏政策的不断强硬，以致人权外交出台并达到高峰。一方面，尼克松—福特时期坚定地推进缓和，即便《赫尔辛基协议》给予了美国在人权问题上的优势，但这种优势并没有立即得到运用。由于担心影响美苏关系，福特甚至拒绝接见索尔仁尼琴——这位苏联著名的持不同政见者[6-1]。另一方面，美国国内对缓和的反对声音最终还是将人权问题拿上了台面，最明显的就是来自犹太人群体以及美国劳工群体的诉求。前者争取大量苏联犹太人向海外移民的权利。

（一）《杰克逊—瓦尼克修正案》

1974年出台的《杰克逊—瓦尼克修正案》从时间上来说早于欧安会的召开，但是该法案的目标和欧安会却是密切关联，修正案的提出者——杰克逊参议员是美苏缓和的坚定反对者。在杰克逊看来，缓和的基础应当建立在更牢固、更持久的道德共识——人权——之上[7]。《杰克逊—瓦尼克修正案》规定，将美国在贸易领域给予苏东国家的最惠国待遇与这些国家的移民政策挂钩。这样一来，长期限制境内移民，尤其是严格限制境内的犹太人移民的苏联就成为修正案毫无疑问的“受害者”。早在1963年，美苏两国就达成了谷物交易的协议，1975年两国又达成了长期合作的协议。苏联从两国间的贸易关系中将获取自己十分看重的粮食和技术。数据表明，相较美国，苏联对于国际市场则显得更为依赖，并且在与美国的贸易关系中是更脆弱的一方。《杰克逊—瓦尼克修正案》的出台无疑会使苏联失去这些利益。与此情况类似的还包括其他社会主义国家。从某种程度上看，美苏之前达成的缓和确实更多的是一种政治、经济、军事的互动[8]。这不仅仅是苏东国家的看法，也是美国国内支持缓和的力量所看重的方面。但不容置疑的是，1975年，欧安会的召开、《赫尔辛基协议》的签署则使得美国在人权方面获得了更多的话语权，因为会议和文件确认了迁徙自由以及移民的权利。西方国家通过欧安会终将人权加入到了缓和的进程中。

尽管苏联对于《杰克逊—瓦尼克修正案》的回应采取了两面手法，软硬兼施。但不可否认，苏东国家在东西方的互动中开始处于下风。《杰克逊—瓦尼克修正案》的出台虽然在数据统计上并没有显示出对苏联的移民政策产生过实质性的影响[9]，但它早早昭示了欧安会上看似祥和的缓和气氛中难以协调的矛盾。在两极体系中，超级大国之间存在着难以协调的对立关系。自《杰克逊—瓦尼克修正案》后，人权在东西方缓和中的角色越发地重要，而苏联在该问题领域的示弱也必将引来对手更强有力的政策跟进，美国的人权外交应运而生了。

（二）人权外交

人权外交在卡特政府时期攀上顶峰。主要有三点原因：一是卡特本人对于人权价值的重视。二是国会在越南战争和“水门事件”后取得了更大的权力，而国会对待美苏缓和的主流态度是消极的，尤其反对美苏间的缓和仅仅建立在经济、安全方面，而不是推行西方认可的价值观之上。欧安会召开后，国会开始运用手中的权力同总统一起分享制定国家外交政策的大权[10]，美国成为所有的《赫尔辛基协议》签署国中唯一一个建立官方机构来执行该协议的国家。三是美国国内民众普遍反对福特政府时期的对苏政策。卡特时期的人权外交不仅完全改变了尼克松—福特时期的缓和方略，而且因其对于人权价值追求的至上性和纯粹性，使得人权外交在其任内达到了空前绝后的程度。从另一个角度看，卡特政府的人权外交也是一定历史时期的产物，在不同的时间阶段，也需要对其进行及时的修正和调整。里根在上台后就针对卡特政府时期的不足，使人权外交的开展更多地从地缘战略与反共的目标出发，使“人权和美国国家安全利益能够相互补充”[11]。因而，里根的对苏政策更为切中要害，不仅使自己成为国民乃至世界范围内备受推崇的自由斗士，也迫使苏联在与美国的较量中“疲于奔命”。显而易见，正是“卡特强硬的人权外交为里根推出‘邪恶帝国’打下了基础”[6-2]。

欧安会的召开，《赫尔辛基协议》的签署，苏东国家内部的持不同政见者与其外部的西方大国，尤其是美国形成了一种呼应，这是引起第一次“颜色革命”的重要因素。持不同政见者尽管在欧安会召开后得到一定发展，却很快就转入地下工作，但是，随着戈尔巴乔夫上台，这个群体又重新焕发了活力。

与此同时，欧安会召开前出台的《杰克逊—瓦尼克修正案》也存在着类似的情况。修正案引起的效应，其象征意义远大于实际效果。苏联对于《杰克逊—瓦尼克修正案》的抵触更多地源于犹太人向外移民对于苏联体制的负面影响，以及西方对于苏联国内事务的干预。但尽管如此，一些苏东国家还是选择了让步，苏联则是在戈尔巴乔夫时期开始选择妥协。“自1987年起，约77%的之前曾被拒绝的移民得到了批准”[12]，苏联的移民政策出现了重大改变。而《杰克逊—瓦尼克修正案》早已显示出的美国国内对于缓和的不满以及人权问题的重要性，在欧安会上得到了改变的契机与合法的依据。随后出台的美国人权外交使东西方间的缓和逐渐变调，美国在人权问题上开始咄咄逼人。而苏联的应对也并不像1970年代早期时那般自如了，直至里根政府时期，美国再次取得实力较量中的优势，而苏联却内外交困，第一次“颜色革命”终于爆发了。

二、欧安组织与第二次“颜色革命”

1995年，欧安会更名为欧洲安全与合作组织（简称欧安组织）。这意味着在冷战过后，曾经作为东西方沟通渠道的欧安会仍然能够发挥作用和影响，并且它的机制化水平上升了，体系内只剩下了美国一个超级大国。这使得欧安组织能比过去的欧安会更纯粹地履行其宗旨——输出西方推崇的民主制度。值得一提的是，在欧安会过渡到欧安组织的进程中，俄罗斯实际上一直发挥着积极的作用，“尽管俄罗斯是苏联的继承国，但它不再是一个规则的违反者，却是一个遵从者”[13]。因此，彼时在俄罗斯看来，俄美之间在人权问题上的利益是一致的，俄罗斯认同了人权的至高无上，是所有国家共同追求的目标，1991年底在莫斯科召开的欧安会似乎打开了人权与世界和平事业的“新篇章”[13]。然而，随后的事实证明俄罗斯的态度过于乐观。在一定程度上，欧安组织依然是美国维护自身利益的工具，这一点尤其明显地体现在第二次“颜色革命”中。

苏联解体后出现了大量新国家。由于政治、经济、社会、历史和文化等原因，这些新国家并没有给刚刚摆脱苏联体制长期束缚的国民带来更多希望，反而是腐败和经济后退，从而使得国内民众失去了信心。这是第二次“颜色革命”爆发的重要国内因素。除此之外，外部原因是第二次“颜色革命”爆发的催化剂。尽管东西方之间的冷战结束了，美国一家独大，但是从地缘政治的角度出发，美国仍然忌惮俄罗斯对于其安全利益的威胁，一系列针对前苏联地区的行动就此开展，那里也是欧安组织积极发挥其作用的地方。美国通过输出民主制度来管理国际秩序，而欧安组织是其中一枚重要的棋子。1990年，欧安会签订了《哥本哈根文件》。这是欧安会史上第一次公开提出民主化，《哥本哈根文件》鼓励各成员国向民主国家过渡。与冷战期间不同的是，欧安组织对于第二次“颜色革命”的爆发所起到的作用，相比第一次“颜色革命”时期的欧安会，明显更为主动。

欧安组织对第二次“颜色革命”最重要的影响在于设立民主机构与人权办公室（Office for Democratic Institutions and Human Rights，简称ODIHR），其前身是根据《巴黎宪章》创设的自由选举办公室，在1992年正式更名为民主机构与人权办公室。ODIHR的重要职责主要包括民主选举、监督欧安组织成员国人权承诺的执行情况、宗教自由、公民社会、反对种族主义等多方面内容，下设包括选举、民主化、人权等五个部门。尽管纸面上它显得非常重要，但由于缺少资金和人力资源，加之没有明确的方向和定位，使其未能有效运转。直到ODIHR重新厘清了工作的优先顺序，将保障人权与监督“色变”国家的民主选举绑定在一起作为其职责的第一要务。

在格鲁吉亚，ODIHR帮助格境内的非政府组织（NGO）发展，促进该地区的人权和立法治理，而这些得到支持的NGO又煽动策划了2003年的“玫瑰革命”。ODIHR在格鲁吉亚批判选举舞弊，推动民众反对官方的选举结果并产生巨大影响。究其背后的原因，主要在于欧安组织部署了大量的选举观察员，同时有美国、欧盟的财政支持，通过ODIHR批评选举结果以及美国政府的干预，西方对2003年格鲁吉亚的选举结果施加了重大影响。在乌克兰，ODIHR也对选举结果进行了批评，并且关注媒体自由、人权法案以及军队改革等方面。欧安组织观察员发布关于选举程序的批评性报告，认为选举不符合“国际标准”，并存在“严重舞弊行为”。这些言论代表了美国乃至西方的立场。为此，美国政府警告说如果不改变选举结果，美乌关系会受到严重损害[14-1]。欧安组织和美国的一系列表态鼓舞了乌反对派的抗议行动。欧安组织不仅向示威者和反对派提供道义支持，而且提供资金援助。外来的援助极大地加强了示威者的力量，以至于“颜色革命”的领导人认为包括欧安组织在内的西方势力支持他们的抗议是“颜色革命”成功的关键[14-2]。在大量的选举观察团施加的压力之下，乌克兰重新进行了大选。吉尔吉斯斯坦的情况与格、乌两国有所不同，但相同的是选举被ODIHR批评为舞弊，欧安组织谴责吉政府限制反对党领袖的活动，将反对党和平非暴力的抗议等同于伊斯兰极端主义加以镇压，并且，该组织揭露阿卡耶夫总统和吉政府要求民众投政府的票来支持阿卡耶夫，这种谴责和揭露的最终结果是阿卡耶夫出逃俄罗斯。

ODIHR在格鲁吉亚、乌克兰以及吉尔吉斯斯坦促成的三场“颜色革命”有很多共同特征，如通过设置大量选举观察团向所在国施加压力，用西方的民主标准去批判、放大所在国的缺陷，受到资助的非政府组织代表西方大国利益并且发挥了重要作用，等等。尽管上述三国的国情不同，但这并不影响ODIHR采取一些通用手段影响这些国家的民主化进程。

三、欧安会（欧安组织）背后的美俄博弈

无论是欧安会还是欧安组织，美苏以及美俄的博弈都是决定其命运的根本因素，两个大国的博弈使欧安会与欧安组织既发生了一些明显的变化，也保持了一定的延续性。第一，冷战前后不同的国际体系决定了欧安会与欧安组织间机构的差别。冷战结束前，美苏两个超级大国构成了国际体系的两极格局，欧安会在两极结构下只能成为一个东西方的“论坛”或“渠道”，欧安会签署的《赫尔辛基协议》最终的执行取决于参与国自身的行动，而没有一个明确的执行机构，缺乏主动性。尽管《赫尔辛基协议》作为一个“政治协议”具有可以比拟国际法律条文的权威性，但是美苏两国、东西方阵营在主权和人权间进行权衡时都十分小心谨慎。虽然人们会发现第一次“颜色革命”确实少不了美国等西方国家从外部向“色变”国家煽风点火，促使革命的发生，但堡垒最终却是从内部攻破的，即最致命的问题应该归因于“色变”国家内部。而冷战结束后，苏联的解体导致两极体系瓦解，美国一家独大，欧安会很快就升格为欧安组织，建立了一系列组织机构并且得到了以美国为首的西方大国的有力援助，欧安组织也就此开始积极参与国际事务。尤其在第二次“颜色革命”中，欧安组织设置了大量的选举办公室和选举观察员，发展所在国的非政府组织，所有这些工作使第二次“颜色革命”爆发的外部作用所占据的重要性明显提高了，也使得内外部作用间的结合更紧密而不可分了。

第二，美苏、美俄之间的实力较量与欧安会和欧安组织不变的定位。在冷战时代，苏联寄希望于欧安会替代北约成为欧洲安全问题新的合作框架，《赫尔辛基协议》中第一部分有关安全问题的条款也保障了苏联在领土主权方面的利益。这种状况在尼克松—福特时期一度让苏联看到希望。美国在20世纪70年代实力衰退，推行缓和，而苏联则从中受益。但好景不长，《赫尔辛基协议》第三部分有关人权问题的条款愈发得到了美国以及苏东国家内部民众的重视。随着苏联实力的相对下降，当美国再次在东西方较量中处于优势时，欧安会及《赫尔辛基协议》中的人权条款成为美国遏制苏联的有效武器。苏联与东欧国家间的关系，苏东国家内部不同族裔、不同阶层的民众间的关系日益出现裂痕，直至戈尔巴乔夫的新思维加速了张裂的过程，使得第一次“颜色革命”爆发了。

在冷战结束后，欧安会的职能和议题很快由《赫尔辛基协议》确立的“四个篮子”增至更多的领域，诸如难民和人道主义救济、地区冲突、领土争端等等。但是这并没有彻底改变欧安会在安全问题上的地位，北约仍然是无可替代的，而欧安会升级为欧安组织，更重要的作用仍然是沿袭其在欧安会时期就已经卓有建树的人权领域，并借此在地区安全方面取得一些成就。因此，与欧安会相比，欧安组织发展的大方向并没有发生变化，反而是其定位更加明晰了。欧安组织使欧安会时期对于人权的关注更具体化和可操作化了，欧安组织不仅仅是后冷战时代的一个合作进程，而且是切实可行的一套机构，并且在人权问题上拥有了一套自己的行事章程。之所以发生这样的变化，一方面是因为美国需要利用欧安组织应对冷战结束后的不稳定因素，尤其是前苏联地区出现的新国家需要服从于美国等西方大国的游戏规则。这就是美国着力输出民主的重要原因。

另外，虽然苏联解体使得美国的实力相对上升，美国等西方大国的安全利益获得了极大提升，但是苏联的继承者俄罗斯仍然不能小觑，一旦俄罗斯重新奉行威胁地区安全与稳定的政策，西方的安全利益就会再次面临风险[15]。值得注意的是，俄罗斯在冷战结束后对于欧安组织的发展也持积极的态度。一方面俄罗斯需要获得外部的支持，另一方面俄罗斯也出现了对形势的误判，认为其与美国等西方大国拥有了一致的利益与合作的基础。然而第二次“颜色革命”的爆发显示出美国仍在地缘战略上遏制俄罗斯，谋求重新崛起的俄罗斯开始将欧安组织视为对自身安全利益的威胁。加之作为实力较弱的一方，如果继续提高欧安组织的制度化水平，俄罗斯将会面临更多的主权让渡问题，这也从另一个侧面反映出欧安组织自身的局限性。比之过去的欧安会，想要实现更高的制度化水平有很大难度。

由此可以看出，俄罗斯对欧安组织既想利用又充满猜疑。冷战结束后如何在欧洲建立一个覆盖全欧的集体安全机制成为所有欧洲国家共同面对的现实问题。当时的欧洲存在两个发展方向：美欧一体化和整个欧洲的一体化，分别对应了美国主导的以北约为核心的大西洋安全共同体和以欧安组织为核心的泛欧安全共同体两种选择。特别是苏联解体后东欧出现了“安全真空”，这为北约东扩提供了机遇。俄罗斯凭借其强大的军事实力依然在国际舞台上以大国自居，不甘心在欧洲出现一个将俄罗斯排除在外的安全架构。因而俄罗斯一开始便提倡能够突出其大国地位的欧安组织来承担欧洲的安全职能，并进一步推动整个欧洲范围内的一体化。但北约东扩重挫了俄罗斯的企图，北约实质上已成为凌驾于欧安组织之上的安全框架。更关键的是，欧安组织策动的“颜色革命”损害了俄的利益。自2003年格鲁吉亚的“颜色革命”开始，俄与欧安组织之间的矛盾和冲突越来越明显。欧安组织民主机构与人权办公室批评俄起草关于加强控制非政府组织的法律草案。并且，在监督独联体的选举活动时，俄罗斯也受到欧安组织观察员的强烈批评。为此，俄罗斯指责欧安组织对于选举的评估缺乏一个统一的标准，并导致某些独联体国家的局势动荡。

对俄罗斯来说，其希望借助欧安组织抵制北约东扩，将欧安组织取代北约作为实现欧洲集体安全的工具，但欧安组织的人权职能却威胁到俄的安全和利益。在俄罗斯看来，欧安组织作为一个政治对话、解决全欧问题的重要论坛和组织，正越来越偏离其原有的目的。为此它希望该组织能够回到“正常轨道”[16]，并将欧安组织的矛头指向所有成员国共同的威胁，而不是指向独联体国家等一些欧安组织内部的成员国，避免该组织成为“颜色革命”的快捷工具。对美国而言，欧安组织拥有北约等组织所无法比拟的优势。其一，欧安组织涵盖的范围扩大到欧亚大陆，苏联的十五个加盟共和国独立后都成为该组织的成员国；其二，欧安组织非暴力的人道主义和人权的理念相比北约的军事色彩更易为人们所接受，并且美国通过欧安组织实现它国政权的易帜所付出的代价远远小于军事干涉的成本。这注定了欧安组织在美国的霸权战略中具有重要地位，为西方和美国推行的“颜色革命”提供了一个现成的干预框架。这从一个侧面体现出美俄在欧安组织中关注点的差异，这种差异反映了双方在欧安组织职能导向方面的矛盾和冲突，进而表明双方围绕该组织博弈的焦点：俄罗斯希望在欧安组织中发挥自己的长处，即军事和政治影响力，而美国则直指俄的“软肋”——人权。

结语

欧安会和欧安组织与两次“颜色革命”间的关系显示出了规范的重要价值。有学者认为，“1975年欧安会是二战后欧洲国际形势发展的分水岭”，因为“新的安全理念超越了传统的通过均势平衡维持安全的联盟战略”[17]，这里所言的安全理念就是一种规范。当冷战结束，人权作为一种规范已然在前苏联地区得到扩散，但规范的扩散并不等于人权问题得到了妥善的解决。美国通过设立新的规范，比之冷战时代的审慎，此时可以更加自如地使国际形势朝着有利于己的局面发展了。因而，当人们探究欧安组织与欧安会的区别时，毋宁去辨明彼时的国际体系，在两极体系下，第一次“颜色革命”的出现更多地源于“色变”国内部，而在后冷战时代，美国等西方大国能够更容易地操纵欧安组织从外部促成一场“颜色革命”的爆发。