新型城镇化与区域协调发展：机理、问题与路径

李子联 崔苧心 谈 镇

（ 1.江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116；2.中共江苏省委党校，江苏 南京 210009）

协调发展是我国新常态下经济增长的重要理念之一。自区域协调发展战略实施以来，我国经济社会发展越来越协调，既体现在区域内部系统的逐渐完善上，又体现在区域之间差距的不断缩小上。尽管如此，区域失调、结构失衡和发展失均的问题依然存在。在“十三五”建设中进一步促进我国区域协调发展战略的实施，则应充分发挥新型城镇化的引领作用。这是因为：区别于传统的城镇化，新型城镇化是一种更加注重生产要素的优化配置、人口城镇化与土地城镇化的协调发展、城镇化与工业化和现代化同步推进的城镇化。因此，新型城镇化能够解决我国现代化进程中产业布局、人员居住和城镇环境等重大而迫切的现实问题，而这无疑能够促进包括农村在内的村镇一体与大中小城市的全域协调发展，进而实现农村区域内部的全面转型以及城镇与农村区域之间的相互促进和全面协调。

一、新型城镇化影响区域协调发展的机理

区域协调发展可以概括为各地区间一种融洽、互补、和谐的状态，是一种发展机会趋于均等、发展利益共同享有的相对协调的状态。总体而言，新型城镇化推进对于区域协调发展的促进作用在于：一方面，新型城镇化能够通过调整生产要素的流动方向与社会资源的配置方式来实现内需的扩大和经济发展方式的转变，有助于全面建成小康社会，因而是促进区域协调发展的重要手段；另一方面，新型城镇化也是改变当前社会二元经济结构失衡的重要途径，是区域协调发展过程中缩小城乡差距和地区差距的关键手段。从理论上来看，新型城镇化的本质在于推进产业城镇化、土地城镇化和人口城镇化。就产业发展和优化而言，新型城镇化的推进使其更加有效地实现相关产业在区域内和区域间的转移和升级，这一过程毫无疑问地带来了社会差距的缩小，进而促进了区域内和区域间的协调发展。而户籍制度和土地制度在新型城镇化背景下的改革和调整，则能够有效地缩小城乡居民之间的收入差距并改善农村的居住环境，进而促进城乡间的协调发展。总之，促进区域协调发展的本质在于缩小居民和地区之间的收入差距，而新型城镇化“恰好”为农民增收和地区增产带来了制度机遇。因此，新型城镇化的推进是扩大内需和增加就业的巨大潜力，也是调整经济结构、促进区域协调发展的关键。

产业城镇化是促进区域协调发展的依托。产业结构的演进构架起了城镇化与区域协调发展的桥梁。随着新型城镇化的推进，非农产业要素将在城镇空间不断聚集和发展，这为产业的纵深发展提供了有效的空间载体。产业城镇化“腾笼换鸟”过程中承接的“旧企业”和形成的“新企业”不断地为城镇提供物质基础与就业机会，产业结构的优化升级则为经济发展增添了新的活力，两者都有效地促进了地区经济增长。总之，产业结构的合理调整在以城市为载体的同时，又进一步促进了城市之间的协调发展。就中国的经济现实而言，城镇化落后于工业化和经济发展水平是产业结构失衡的重要原因，只有加速城镇化才能从根本上促进地区产业的发展，使经济结构更为合理。在这一过程中，通过发挥地区的比较优势，形成各具特色的产业形式和行业结构，以新型城镇化引领经济的全面协调发展，是促进城镇化与工业化相融合，并最终实现以产业为支撑、以人文为本位的区域协调发展之路。具体来看，中部和西部地区产业的转移与承接是产业发展最为简单和便捷的方式，这不仅有利于东部地区落后产业“包袱”的摆脱，更有利于中西部地区通过产业承接来实现产业结构的提升和城镇化水平的提高，因此，新型城镇化进程中产业在地区间的梯次转移和承接是缩小区域差距和实现均衡发展的重要途径。不仅如此，新型城镇化还促进了地区间产业的分工与重组，加速了现代新兴产业在优势地区的集聚，而专业分工和产业集聚则提高了复杂技术水平和自主创新能力，从而有利于促进区域的快速发展与协同集聚。

土地城镇化是促进区域协调发展的保障。土地作为一种特殊的稀缺生产要素，是构成不同产业的物质基础，是新型城镇化的空间载体。土地也是农民获得收入和社会保障的主要来源，因此，对土地供给方式和数量的调控是促进公平与发展的关键。合理有效的土地政策有助于解决土地市场的失灵问题，有助于防止土地闲置的浪费现象，有助于最终实现土地的合理利用和公平配置，因而能够促进区域经济的集约、绿色和持续增长。在新型城镇化进程中，应根据不同地区的资源禀赋，对土地要素配置的结构和效率进行有效改革，以促进区域经济的分工协作与协调发展。随着新一轮农村土地制度改革和户籍制度改革的深入推进，各级区域应进一步解放农村土地对农民的束缚，以实现城乡发展的统筹化和一体化。

人口城镇化是促进区域协调发展的核心。所有居民不受户口、收入和社会地位等因素的限制，都能够分享到基本的公共服务和均等的生活质量所带来的便利，既是人口城镇化的核心要义，又是区域协调发展的内涵延伸。对于人口问题来说，城乡人口的结构变化不仅反映着社会经济变动的结果，也反过来进一步影响着社会经济的协调发展。从机理来看，新型城镇化并不等同于农村人口简单地流入城镇，而是使流入人口在成为城市生产者的同时能够切实分享到城市现代化的便利，并最终实现转移农民的收入增长以及城乡居民的共同富裕，从而增强区域可持续发展的能力。因此，人口城镇化着重解决的是人口流动、人员居住和人员增收等重大而迫切的现实问题，是促进区域要素转型、居民增收和缩小城乡居民收入差距的新型城镇化，对于促进城乡协调发展、人口与社会的协调发展都具有重要的现实意义。在发挥新型城镇化对区域协调发展的促进作用的过程中，对于大城市而言，应进一步增加其包容度，使新进入人口真正融入城镇，最终实现人口的常住化；对于中小城镇而言，由于其人口饱和度较低，因此通过发挥其区域优势能够引进流动人口，以减轻大城市的人口负担。就中国的现实而言，大部分省市的城乡二元户籍制度均已不断放松，且正朝着有利于人口自由流动的方向发展，这将逐步实现人的安居乐业与城乡和谐，将进一步完善区域协调发展的总布局。

二、新型城镇化背景下区域协调发展面临的问题

（一）产业城镇化中影响区域协调发展的因素

工业化导致的收入分配差距拉大加剧了区域间的不协调。随着工业化的启动，诸如比较劳动生产率、就业机会的结构性变化等因素都会拉大城乡之间的收入差距，进而使城乡间发展失衡。工业化的发展需要大量的资本和技术投入，具有资本和技术禀赋的“精英群体”往往更能够及时捕捉到政策所带来的有利信息，并凭借有效的市场激励机制，以较快的速度进行资本投资并完成财富的大量积累而成为社会的高收入阶层。相反，社会对人口众多的非技术劳动者则“青睐”不够而需求较少，这导致其获取财富的机会较少而收入降低，其与高收入阶层的收入差距由此而拉大。另外，在产业城镇化进程中，制度上存在着系统性的城市偏向政策，例如城市偏向的金融制度和社会保障制度等。这些都将进一步拉大城乡居民的收入差距。

第三产业发展相对滞后影响区域协调发展。在工业化对区域协调发展的推动作用已经呈现出减弱趋势的情形下，第三产业或服务业将逐渐起主导作用。且随着环境成本的内化和生产效率的提高，人们对城市服务设施的需求以及生产现代化的需要都将推动第三产业的发展。这是因为第三产业的发展能够赋予城市新的活力，能够为新型城镇化的进一步发展带来新的动力。但从全国层面来看，尽管自2013年开始，第三产业增加值在国内生产总值中的比重已经超越第二产业成为主导产业，但与发达经济体相比，这一占比仍相对较低，且与城镇化的发展相偏离。之所以出现这一服务业发展相对滞后的现象，主要是因为土地的粗放利用抬高了服务业发展成本。此外，城市追求“视觉形象”的发展模式降低了城市的包容性，在一定程度上打压了传统服务业和就业岗位。因此可以认为，尽管第三产业应当在促进新型城镇化进而实现区域协调发展中发挥更为重要的作用，但其滞后性则影响了区域的协调发展。

城镇化总体发展水平滞后于工业化和经济社会发展水平阻碍了区域间的协调。之所以出现城镇化滞后于工业化和经济发展程度的现象，主要是由受限的人口流动和粗放的发展模式所造成的。一方面，在我国的大部分地区，工业发展相对发达，但城镇化与工业化发展则不协调，大量进城职工受户籍限制“离土不离乡”，并没有真正融入城市的生活，这就导致了城镇化的滞后，工业的发展对城镇化的带动效应较弱；另一方面，较为传统的产业技术结构也是造成城镇化滞后于工业化的主要原因。虽然工业产值增速很快，但产业技术水平却相对落后，这在一定程度上削弱了城市吸引人才的动力，从而弱化了产业的人口集聚效应。总之，城镇化滞后于工业化和经济社会发展的现象阻碍了土地规模的进一步展开，延缓了工业的现代化进程，加剧了区域发展的不平衡。

（二）土地城镇化中影响区域协调发展的因素

区域协调发展进程中，政府资金过度依赖于土地财政。在我国城镇化进程中，农村集体土地的低价征用，为工业化积累和城镇基础设施供给提供了雄厚的财政支持。客观地说，土地财政是我国工业化、市场化和城市化进程中的特殊产物，对于特定时期国民经济的发展有着不可忽视的推动作用，具有一定的合理性和必然性。但是，土地财政并不具有可持续性和借鉴价值，特别是在房地产开发已面临发展瓶颈的新形势下，地方政府如果继续依靠土地红利来支撑基础设施建设和公共财政支出，则必将出现资金来源受限和资金保障不足的问题。此外，土地财政的存在使得大多数企业纷纷投资房地产行业，严重影响了经济结构的转型升级。在巨大利益驱动下，政府往往只注重当前经济增长而忽视了可持续增长动力的构建。不仅如此，高房价“本身”就已经是新型城镇化面临的主要障碍，地方政府将发展思路依旧定位于土地财政会进一步推高房价，从而导致部分房地产商“一夜暴富”的同时，普通民众则“不敢买房”和“买不起房”，使得社会贫富差距进一步加剧。总之，过度依赖土地会导致土地使用效率的下降以及土地供应不足等问题，使得土地城镇化在快速推进之后面临发展后劲不足的现象，不利于城乡协调发展的推进。

区域协调发展进程中，只追求现代化的“视觉形象”建筑。新型城镇化并不等同于城市的现代化，如果一味追求高标准、追求现代化，则必将进一步拉大城乡发展差距，并将进一步抬高农民进城的门槛，这与新型城镇化的发展理念背道而驰。这一现象具体体现在发展现实中则是，政府往往会通过打造视觉形象来提高房地产发展环境的价值基础，以期继续通过“卖地”来获得最高的土地出让利益。但是，这一模式所带来的“大型生态公园”“大马路”等基础建筑则提高了城市运行的成本，使得农民进城的门槛被逐渐抬高，而城市的包容性则与此同时被不断降低。追求现代化视觉形象建筑所带来的问题集中体现在城市定位趋同、城市群内部功能互补性不强以及集群效应不高等。其中，城乡建设定位趋同带来的城市个性不够鲜明，使得一些地区在推进新型城镇化建设的过程中存在着不同程度的破坏现象，使得城乡发展中的一些自然环境、古街区以及古村落等都遭受到了一定程度的毁损，导致新型城镇化进程中形成了资源和环境不协调的局面。

区域协调发展过程中，人口城镇化滞后于土地城镇化的发展。“速成”的城镇化模式，也即土地城镇化明显快于人口城镇化的模式，因其带来了城市土地利用效率的低下以及经济发展模式的粗放而制约着区域经济的协调发展。其主要成因在于：其一，二元土地制度和二元户籍制度的限定扭曲了城镇化的发展，但从根本上来看这主要是由于，较低的工业用地价格推动了土地城镇化，而较高的住宅用地价格抑制了人口的城镇化；其二，工业化进程的加快带来了城市建设用地的大规模扩张，但对人口城镇化所发挥的“吸纳效应”则相对有限；其三，地方政府对土地财政的依赖使其财政收支与城镇化发展存在反向变化关系，而后者又进一步加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡；其四，户籍管制是人口城镇化发展缓慢的主要原因，而政策的放松和制度的改革则能促进城镇化的协调发展[1]。综合而言，由政府过度干预所带来的资源配置方式扭曲了劳动力要素、土地要素和资本的相对价格，阻碍了社会公平。

（三）人口城镇化中影响区域协调发展的因素

“二元”城市结构问题制约了区域的协调发展。城镇化使得传统的城乡二元结构正逐渐转化为城镇户籍居民与流动人口的“新二元”分割与对立。这是因为，在城镇完成了职业转换的农民工并未彻底改变其原有身份，体现在其并未完全享受到医疗、养老、教育等方面的社会福利上。同时，在农村人口进入城市的过程中会与原城市市民发生矛盾，例如进城农民会被排除在城镇福利之外，会遭遇城市居民的社会歧视和排斥等问题，这都使得进城务工者在城市缺乏归属感，并易丧失工作积极性。因此，这一“新二元”城市结构阻碍了农村生产要素的流动。从根本上来说，城市二元结构是城乡二元结构在城市的进一步延伸。这大大阻碍了不同群体间福利的共同增进，降低了区域发展利益的综合协调。

户籍制度问题约束了区域的协调发展。户籍从计划而来，作为历史的产物，这种制度虽然能满足工业发展的“理想预期”，但却逐渐演变成了制约当下城镇发展的限制性因素。这不仅造成和加剧了城乡二元分化问题，也制约了城镇化的进一步发展。目前城镇户籍主要是通过代际继承获得而非根据个人能力，而户籍背后是公民权利的体现，这种公民权利的差别体现了权利与义务的不对等。更为严重的是，户籍制度会导致资源的不合理配置。在市场经济条件下，因户籍制度的存在而导致的同工不同酬的现象违背了劳动力价值规律。总之，城乡有别的户籍制度是导致“滞后城镇化”“半城镇化”等问题的主要原因。此外，就户籍制度对地区发展差距的影响来看，尽管深化户籍改革和促进人口流动会在一定程度上造成地区差距的进一步扩大，但若主动考虑人口流动的趋势，可以使经济发达的大城市提高人口的承受能力和经济的集聚规模，并增强城市公共服务的融资能力，扩大城市公共福利的覆盖面，优化城市的空间布局及提高城市的规划效率；也可以促使中小城镇避免盲目“摊大饼”式的城市空间拓展，防止上马与城市定位不相符合的建设项目，并积极打造具有地方特色的城市品牌，以走“小而精”的中小城镇发展道路，能够在深化户籍改革的同时从根本上缩小地区差距[2]。

地方政府财政压力过大限制了区域的协调发展。随着新型城镇化的推进，地方政府在扩大职责的同时，也承担了越来越重的财政压力。城镇基础设施的建设、中小企业的引进、新农村规划和建设都需要雄厚的资金支持，而农民进城以后所需的各种福利待遇所带来的公共成本也需由政府来“买单”。但相对而言，地方政府的财政支持较为薄弱，而在“自上而下”的转移支付制度中，转移支付层层下拨由于缺乏规范性和透明性，往往会发生中间政府从中截留以缓解本级财政压力的现象。此外，分税制尽管规定了中央政府的财政收入，但却并没有明确省级以下地方政府税收的划分，而这则加重了乡、县级政府的财政压力。因此，在新型城镇化推进的过程中，地方债务率将会随着城镇化率的提高而上升。而地方财政资金的缺乏是市政基础设施改善和公共服务水平提高的直接制约因素，债务率的上升必将影响全域协调发展的进一步推进。

三、新型城镇化促进区域协调发展的路径

（一）产业城镇化促进区域协调发展的路径

通过产业转移与承接来抵消工业化带来的收入差距扩大问题。应由追求发展结果的均等转向追求发展机会的均等。以我国三大地区为例，东部和中西部地区因资源禀赋、经济技术水平的差异，各自的主导产业有很大不同，但其所具有的互补性使得实施产业联动具备一定的客观基础。对于东部较发达地区来说，原有的比较优势会不断发生变化，原有产业面临升级或淘汰，这就要求东部地区不仅需要强化创新驱动，还需把部分劳动密集型产业转移出去，即经济能量在中心凝聚的同时也需要有广阔的外围。这个外围是由经济联系的紧密程度界定的。而中西部地区的土地、劳动力资源等较为丰富，能够承接东部地区产业的转移。中西部地区以较低的成本承接产业转移也为自身带来了优势。产业转移能够带动承接地区的技术水平、劳动生产率等方面的提高，这既有利于推动传统产业的优化升级，也有助于该地区新的主导产业的形成，进而带动整个经济的发展。

通过充分发展第三产业来应对工业化动力不足问题。第三产业能够促进农民增收，使城镇体系更加完备，促进各地区发展利益和发展机会的协调。当前，城镇化的发展与第三产业有着越发密切的关系。第三产业发展越迅速，其城市建成区面积以及各方面建设速度也就越快。发展第三产业的重心应放在生产性服务业上，同时加快新兴服务业的发展。新兴服务业处于现代产业链、价值链高端环节，是获取竞争优势的制高点，可促进技术水平的提高和创新能力的增强，但这需要政府凭借合理地规制来消除政策性歧视，并逐步放开生产性服务业的投入约束。此外，应继续促进传统服务业的深化发展。我国城乡居民人均收入的较快增长为提升传统服务业提供了广阔空间，促进传统服务业的发展能够大量吸收从农村转移出来的劳动力。同时通过培训已在服务行业从业的人员，支持其向更高的层次发展，进而促进技术服务业的发展。

以凸显地方特色、适合地区发展的产业战略导向带动区域协调发展。发展需要立足于本地的实际情况，突出地方特色，一味追求高技术、新产业往往会造成投资效率低下和资源的严重浪费。而依托特色产业的城镇化不仅能促进区域经济的协调发展，还能促进人口的就地城镇化。在大量城市务工人员出现回流的情况下，依托本地产业及资源的新型城镇化能够推动当地人口从事非农产业，真正主导城镇化的过程。

（二）土地城镇化促进区域协调发展的路径

减少政府参与土地买卖，完善土地财政方向。政府参与土地的买卖将直接导致房价和土地价格的上涨，并最终使政府的行为逐渐被土地“绑架”。因此，政府应从土地市场中适度退出，充分做好城市规划方面的本职工作，而对于土地的征收和卖出，需要更好地发挥市场裁判和监管等作用。在征地过程中，应充分遵循市场价格规律，征收和补偿应完全市场化。在土地征用的市场体制下，允许农村集体土地进入一级市场，使村集体与用地者直接进行交易，以使低价出让工业用地的情况通过征地成本的提高从根本上得以有效缓解。此外，在政府的绩效考核指标上应加大对可持续发展指标的重视，而非紧紧盯住经济增长率，最终扭转地方政府土地财政的发展逻辑。

加大实用建筑投资，避免城市的“贵族化”倾向。在需求方面，应更多地关注普通居民的需要，以为普通市民提供便捷、舒适的城镇生活，并取代“人造景观”的虚设建筑。应避免豪华别墅积压过剩而普通住房严重短缺的问题，相应地，应加大对城市消费性设施的投资，以提高土地的实用性。应切实增加底层群众所需要的基础设施建设，增强城市的包容性，加快人口的城镇化。同时，应科学规划城市面貌，根据各个城镇和乡村的独有特色和优势合理利用土地，避免千篇一律的城市面貌。例如，对于耕地面积较少的地区，应发展专业大户和家庭农场；而耕地面积相对较多且大量劳动力外出务工的地区，则应发展规模化程度较高的农业经营。应在推进土地制度改革的同时，着重保护乡村的自然风貌，传承聚落文化，以在推动新型城镇化的同时“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。

深化制度改革，协调人口与土地关系。现行的土地制、财税制、户籍制等都是影响人口城镇化滞后于土地城镇化的外在因素。这需要中央对现有制度进行适当的改革，从二元土地制度入手，推动农村集体土地的流转改革。应在推进土地买卖市场化的同时引入土地增值税和财产税来充实地方税。土地市场改革的同时也需要促进人力资本的大量积累，通过人力和知识储备提高劳动力的边际收益，扭转土地与人口的不协调。此外，合理引导人口流动，对于大城市进行一定的限制，规划发展小城镇，能够有效协调人口城镇化与土地城镇化的问题。充分利用公共服务的差异化作用将过于密集的人口引导至中小城镇，这不仅能促进人口在地区上的合理分布，在缓解大城市“城市病”的同时，也能够促进小城镇吸引人才的进入与回流。

（三）人口城镇化促进区域协调发展的路径

深化二元制度改革，创新制度供给。推动区域协调发展需要积极推进进城务工人员的市民化。一个城市人才的更新不能仅仅看重高端人才的更新，也需要中低收入人口为城市带来活力。例如，新生代的农民工已在城镇居住，比较了解城市，能较容易地适应并融入城市生活，而且相较于老一代农民工，他们受教育程度更高，能力更强。对于进城定居和就业的人口来说，他们所需要的是与其工资收入、受教育能力相适应的生活和就业环境。区域协调发展发展过程中，既要看到进城人口市民化的“成本”，更要看到流入人口对当地的贡献。因此，要降低农民进城落户的门槛，增加城市的包容性，减少形象工程的建设，注重解决城镇居民就业和生活条件的改善。总之，促进地区间人口的自由流动是区域协调发展的重要途径。

逐步完善公共服务设施，创新户籍制度改革。户籍制度承载着过多的社会功能，其改革的难度并不在于户籍本身，而在于与户籍紧密相连的社会福利。现阶段并不能让所有进城者都享有与城镇居民相同的待遇。因此，在推进城镇化的过程中更重要的是社会保障制度的逐步完善。应通过逐步建立全覆盖的保障体系和服务设施来实现基本公共服务的均等化和防止区域发展差距的扩大。户籍制度“门槛式”的一次性获得所有权益应适时地过渡到“阶梯式、渐进式”的获益方式。

多元化财政来源，完善土地财政代偿机制。寻找替代土地财政的长期融资机制是在土地财政不可持续背景下的必然选择。首先，新型城镇化的支出项目大多为公共品，其具有沉淀成本高、营利能力弱等方面的特征，这就决定了商业性金融与建设资金间不匹配。而政策性金融可以成为地方融资的先导力量，能够在一定程度上弥补资金缺口。其次，市政债券等融资债券为城镇的建设融资提供了新渠道。相比“土地财政”，市政债更加透明、规范，也更符合市场化的需要。但政府债券发行过程中，要明确债券用途、偿债来源等事项，以保持债券规模与经济发展水平相适应。最后，优化政府间的财政来源以保证各级政府的财政收入。地方政府财权与事权的分离是造成其巨大债务的客观原因。这就需要各级政府科学配置其财政收入，优化政府间的财政分配。