论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准

屠 凯

（清华大学 法学院，北京 海淀 100084）

党的十九大报告提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”是新时代中国特色社会主义基本方略“坚持全面依法治国”的重要组成部分，并要求全党“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。

中国特色社会主义进入新时代以来，党内法规制度建设取得长足进步。2013年5月，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。此前，中共中央已经启动党内法规和规范性文件的集中清理工作，并于2013年8月和2014年11月先后两次废止和宣布失效部分党内法规和规范性文件。有破有立，一批新的骨干党内法规被制定或修改。根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称“《规划纲要》”）的部署，通过党内法规工作机构等的努力，党内法规制度体系框架至2017年已经基本确立。2017年夏，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》明确提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”[1]。这一目标的预期达成之日并不遥远。

有学者十分敏锐地注意到党内法规制度这一社会现象，并率先对党内法规制度的性质作出判断。罗豪才、姜明安等在各自文章中论述，党内法规类似于社会法、国际法等，是具有“特殊法律性质”的“软法”[2]。2015年以来，一系列党内法规研究专著出版，标志着实务界和学术界对党内法规制度的认识更加深化。迄今为止，对党内法规制度的性质、功能、评估标准，以及党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的关系等已有初步而广泛的研究①对党内法规制度性质的研究参见，姜明安：“论中国共产党党内法规的性质与作用”，《北京大学学报》2012年第3期；王振民：“党内法规制度体系建设的基本理论问题”，《中国高校社会科学》2013年第2期；屠凯：“党内法规的二重属性：法律与政策”，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。对党内法规制度功能的研究参见，周叶中：“关于中国共产党党内法规建设的思考”，《法学论坛》2010年第4期；付子堂：“法治体系内的党内法规探析”，《中共中央党校学报》2015年第3期；姜明安：“论党内法规在依法治国中的作用”，《中共中央党校学报》2017年第2期；陈柏峰：“党内法规的功用和定位”，《国家检察官学院学报》2017年第3期。对党内法规制度评估标准的研究参见，王立峰：“党内法规评估指数”，《中国法律评论》2016年第3期；汪全胜、黄兰松：“党内法规的可操作性评估研究”，《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。对党规和国法关系的研究参见，屠凯：“党内法规与国家法律共处中的两个问题”，《中国法律评论》2016年第3期；秦前红、苏绍龙：“党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径：兼论备案审查衔接联动机制”，《法律科学》2016年第5期；李树忠：“党内法规与国家法律关系的再阐释”，《中国法律评论》2017年第2期。。但是，关乎该制度体系化的一个重要问题，即党内法规同级规范的横向分类，或称党内法规制度体系部门设置，始终未得充分而具体的回答。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）对此也付之阙如。《制定条例》第四条规定“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。叶笃初早已预见到，“这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决”[3]。

一、党内法规制度的主要部门及设置标准

学术界对党内法规制度体系部门设置的探索是从模仿中国特色社会主义法律体系及法学体系开始的。比如，潘泽林较早地提出，将党内法规划分为“党内民法”“党内刑法”和“党内诉讼法”[4]。这一标准显然假设党内法规具有和国家法相同的“实体性”“程序性”，党内法规“主体”之间存在着平等或不平等的关系。与此不同，还有学者主张根据党的活动的不同特征设置党内法规部门。宋功德曾指出，“从调整领域来看”，党内法规至少可“分为规范党的领导和执政活动、党的自身建设活动、党的机关运行保障活动”三类[5]。李忠根据《规划纲要》和2014年出版的《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》等文献，将党内法规制度体系划分为八个部分：党章及相关法规；党的领导和党的工作方面法规；思想建设方面法规；组织建设方面法规；作风建设方面法规；反腐倡廉建设方面法规；民主集中制建设方面法规；机关工作方面法规等[6]。王振民则认为“党内法规按照内容可以划分为以下六大类”：党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规等[7]。以上两种观点可以概括为“法学部门说”和“党的活动说”。

相对而言，“法学部门说”距离党内法规制度的实际较远。首先，国家法部门中的民法和刑法差异十分明显。民法调整平等法律主体之间的关系，而刑法条文规定了具体刑罚。但是在党内，党的组织之间，党的组织和党员之间，地位不是平等的。根据党章第十条第一款第一项的规定，党的民主集中制要求“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。同时，几乎不存在仅调整党员之间权利义务的党内法规。因而，“党内民法”是不存在的。另一方面，党内纪律处分集中规定于《中国共产党纪律处分条例》（以下简称为“《纪律处分条例》”）。给《纪律处分条例》冠以“党内刑法”之名，而将其他党内法规概括为“非刑法”，则“党内刑法”和“党内刑法以外党内法规”的二元对立在体量上将十分悬殊。此外，突出“党内刑法”在党内法规制度体系中的地位，只能强调党内法规的纪律起源，无助于体现多种多样的党内法规在党的组织、领导、自身建设上的重要作用。至于“党内诉讼法”，即党员对于党内处分的申辩、作证和辩护等程序，完全规定于《纪律处分条例》之中，更无成为独立部门的必要。

“党的活动说”更加贴近党内法规制度体系的实际，但其下仍须确立细分标准，以区别不同性质的活动。问题在于，党的活动包括各方面工作和各项建设，虽然不超出党章的范围，但极难穷举。已有的“党的活动说”虽然在党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设等细目设置上有共识，但对于这几项之外，究竟哪些党的活动可以单独成立党内法规部门则莫衷一是。考虑到党内法规制度体系本身尚在形成之中，试图自下而上地归纳出设置党内法规部门的标准并不可行。

就此问题，新出《意见》提出了新颖的“四大板块”说，即党内法规制度体系在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。《意见》的解释是：“完善党的组织法规制度，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。完善党的自身建设法规制度，加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，深化党的建设制度改革，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。完善党的监督保障法规制度，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。”[1]

由此可见，党的组织法规制度的对象是“党的各级各类组织”，党的领导法规制度的对象是“各方面工作”，党的自身建设法规制度的对象是各项党的建设，而党的监督保障法规制度的对象则是“党组织工作、活动和党员行为”。但是，党组织的职责，党组织的工作，党的建设，党组织的监督等党的活动在实践中又有交叉。比如，党的纪律检查机关的职责和工作就是监督党组织及党员，而这项活动也是反腐倡廉建设的重心。仅凭其“对象”尚无法说明以上法规制度的区别。

对“四大板块”说做进一步的分析则可以发现，实际划分的理论标准应有三项：内部或外部；静态或动态；主要实施机关。如果党的具体活动涉及党外的组织或个人，意在“按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”，那么这项活动应当属于“领导各方面的工作”范畴。这是以“外部”为标准划分出第二大板块。如果党内法规的具体规定意在确定党组织的能力，而不涉及其运行状态，那么该规定应当属于“规范党的各级各类组织的产生和职责”的范畴。这是以“静态”为标准划分出第一大板块。第三、四两大板块均规定对内、动态的党的活动，但是第四大板块所涉及的活动均以党的纪律检查委员会为主要实施机关，这是它区别于第三大板块的重要特征。下文将结合党内法规和规范性文件具体说明以上标准的内涵。

二、党的组织法规制度

党的组织法规制度是党章第三、四、五章的延伸。党章的这几个部分主要规定了党的中央组织、地方组织和基层组织职权。其中，党的中央组织包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会等。党的地方组织包括党的地方各级代表大会，党的地方各级委员会及其常务委员会，党的地区委员会和相当于地区委员会的组织。党的基层组织指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位成立的基层组织，如基层委员会、总支部委员会、支部委员会等。党章第五章还对“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织”“国有企业和集体企业中党的基层组织”“非公有制经济组织中党的基层组织”“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”“各级党和国家机关中党的基层组织”等的职权分别作出简要规定。

按图索骥，中共中央发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二章对乡镇党的基层委员会、村党支部、村党总支部、村党委，以及县以上有关部门驻乡镇的单位中的党的基层组织等作出规定，第三章详细说明了乡镇党委和村党支部的职责[8-1]。而中共中央组织部印发的《关于加强街道党的建设工作的意见》也具体规定了街道党委的职责[8-2]。与之对比，国有企业等经济组织中党的基层组织职责还没有党内条例予以全面规定。《规划纲要》因而提出制定“国有企业基层组织工作条例”的要求。在这一条例出台之前，与国有企业中党的基层组织设置和职权有关的党内法规和规范性文件有中共中央、国务院印发的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》[9-1]，以及《中共中央组织部关于在深化国有企业改革中党组织设置和领导关系有关问题的通知》等[8-3]。关于在非公有制经济组织中建立党的基层组织，中共中央和中央组织部先后出台有《中共中央组织部关于加强股份制企业中党的工作的几点意见》[9-2]、中共中央组织部《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》[8-4]、《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》[10-1]。在事业单位中，高等学校是比较特殊的。中共中央为高等学校专门制定了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》[10-2]。此外《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》是一项覆盖面更广的规范性文件[10-3]。中共中央发布的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》则规定了各级党和国家机关中党的基层组织的设置和职责[10-4]。

党的组织法规制度和党的组织建设相关法规制度应当区别。党的组织建设相关法规制度实际上是党章第一、二、六章的展开，而非细化党章第三至五章的规定。党章第二章名为“党的组织制度”，这可能造成困扰。实际上，党章第二章规定的内容具体包括党内选举、党组织决定问题的方式等。这些规定不涉及具体党组织的职权。和党的组织法规制度的对象相比可见，党章第二章所谈的是动态的党内活动，不妨称之为党的组织建设相关法规制度，应当属于党的自身建设法规制度范畴。

党内法规工作机构历次选编党内法规都纳入了大量组织建设相关法规和文件。2014年《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》则直接采用“组织建设”这个标题涵盖《关于党的基层组织实行党务公开的意见》等规定[10-5]。党组织发展党员程序，党员的权利义务则规定于《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规之中。对党的干部的教育、培训、考核等也是党的组织建设的重要活动。以规范这些活动为目标制定的党内法规和规范性文件也应纳入党的组织建设相关制度的范畴，如《中国共产党党校工作条例》《中央组织部关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》等[10-6]。

区别党的组织法规制度和党的组织建设相关法规制度的意义在于，没有党的组织法规制度依据，党员集体不能以党的组织名义活动。党的组织建设相关法规制度不得代替党的组织法规制度。不能因为在党的各项活动中，为了工作的便利，形成了相对固定的党员集体，有担任不同职务的党的干部参与其中，就开始行使只应由党的正式组织拥有的职权。当然，党的工作机关不同于仅于工作中形成的党员集体。党的工作机关的性质和地位在党章中没有明确。但是，中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会的办事机构，实际上也是党的一个中央工作机关。如果将中央书记处视为党的一个中央组织，那么党的其他工作机关也可以认定是党的组织。但是，“党的组织”范围不能无限扩大。只有依据《中国共产党工作机关条例（试行）》产生的办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关等才能进入这一行列，且须机构管理部门提出方案，由党委批准。

三、党的领导法规制度

党的领导法规制度是党章第九、十章，以及序言部分内容的延伸。党章明确，党的领导是中国特色社会主义的一项重要政治原则。党章序言强调了党的若干重要领导工作，包括：“领导人民发展社会主义市场经济”；“领导人民发展社会主义民主政治”；“领导人民发展社会主义先进文化”；“领导人民构建社会主义和谐社会”；“领导人民建设社会主义生态文明”；“坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”；“维护和发展和平团结互助和谐的社会主义民族关系”；进一步发展和壮大爱国统一战线；“坚持独立自主的和平外交政策”等。党章第十七条则专门提及“宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作”等具体领域。党章第九章用章节的形式规定了党组在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的领导核心作用。党章第十章则具体规定了党对中国共产主义青年团的领导。

党的领导活动的主体当然是党组织和党员，但其对象却不仅如此。事实上，党的领导核心作用及它对各方面工作的具体领导活动也规定于中国特色社会主义法律体系之中。全民所有制工业企业法、村民委员会组织法、高等教育法、公务员法等具体规定了党的领导责任[11]。而党内法规在规范党的领导活动时，文本中也经常出现党外的组织和个人。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、国务院国资委关于加强和改进新形势下国有及国有控股企业思想政治工作的意见》要求“加强国有资产监管机构对国有企业思想政治工作的组织协调”，国有企业行政领导“自觉做好思想政治工作”[10-7]。中共中央、中央军委批准修订的《中国人民解放军政治工作条例》对中国人民解放军的政治工作作出全面规定[10-8]。《中共中央关于加强和改进群团工作的意见》直接对群团组织、人民团体的工作提出要求。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第二十九条提出“支持特别行政区长官和政府依法施政”。

正因为党的领导活动兼顾党内外不同的组织和个人，所以党的领导法规制度经常使用党政联合发文的形式，这是区别这部分党内法规和党的自身建设法规制度的一个特征。非时政类报刊出版单位体制改革是文化体制改革的一个环节，同时体现党管媒体的要求。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》即由党政机关共同作出[10-9]。事业单位人事制度改革是党的一项重要组织工作，体现党管人才的要求。《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅共同以通知印发[10-10]。党政联合发文在统一战线工作中也存在。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》的通知，提出加强对政协提案办理工作的组织领导，而且要充分发挥各级政协组织的重要作用[10-11]。

党政领导干部选拔工作相关规定应当属于党的领导法规制度，而非狭义的组织建设规范。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确“适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会工作部门或者机关内设机构领导成员，最高人民法院、最高人民检察院领导成员（不含正职）和内设机构领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构领导成员；上列工作部门内设机构领导成员”。这就说明，这项工作的对象恰恰包含党外组织，工作的目的也并非仅仅充实、更新党的自身组织。类似的，中央组织部和国家人事部共同发布的公务员录用、奖励、调任、职务任免、职务升降、任职定级、辞职、辞退等规定，中央组织部和最高人民法院、最高人民检察院关于选拔初任法官、检察官任职人选的办法，也都属于党的领导法规制度中关于组织工作的规范，并很自然地使用了联合发文的形式。

四、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度

党的十九大报告提出，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。在这若干项建设中，党的组织法规制度、党的领导法规制度中关于组织工作的规范、党的组织建设相关法规制度在上文已有区分。党的领导法规制度中关于宣传工作的规范相对较少，最重要的规范包括中共中央办公厅印发的《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》，以及中共中央、中央宣传部对于新闻媒体及新闻从业人员的管理制度和办法等；而党的自身建设法规制度中有关思想建设的规范包括中共中央办公厅印发的《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等。当前，设置党内法规制度体系部门的真正难点在于处理以下三者的关系：党的作风建设、纪律建设相关法规制度；党的领导法规制度中关于纪律检查工作的规范；党的监督保障法规制度。

党历来高度重视作风建设，并形成了理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评等优良作风。党的十八大以来以贯彻落实中央八项规定精神为着力点，作风建设方面党内法规建设力度明显加大。中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对“党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等作出全面规范”。党内法规《规划纲要》还提出“修改完善领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫等方面的党内法规制度，严格规范领导干部工作和生活待遇。”而党的纪律建设相关法规制度也有进一步的完善，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》全面修订。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》先后出台。

党注重对党和国家纪检监察体制的构造和领导。中共中央纪委、监察部、审计署曾有《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》。中纪委、监察部则对派出机构、派驻干部、派驻机构工作汇报，行政监察工作，行政复议、行政应诉工作等作出一系列党内法规予以规范。党的十八届六中全会之后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。这一方案规定“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。党的十九大报告进一步要求，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

显而易见，很多党风廉政制度不仅仅规范党的组织和党员。但将这些制度完全置于党的领导法规制度之中，又与作风建设、纪律建设属于“党的建设”而非“党的领导”的话语习惯不符。为了避免细分“党的作风建设、纪律建设相关法规制度”与“党的领导法规制度中关于纪律检查工作的规范”，应当另寻解决方案，发掘以上党风廉政制度的其他共性。

实际上，不难发现，多数党风廉政制度是由共同的实施机关联系起来的。党章第四十四条规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务包括“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。由此，可用党的监督保障法规制度把本可属于党的组织法规制度中关于纪律检查委员会职责的规范，由党的纪律检查机关实施的党的作风建设、纪律建设相关法规制度，与党的领导法规制度中关于纪律检查工作的规范全部涵盖，承接党章第七、八章的规定。或者说，党的监督保障法规制度即内容主要关于党的纪律检查委员会职责、任务、活动的党内法规和规范性文件，并与党的其他组织或机关实施的党的组织、领导、自身建设法规制度相区别。

党的十八届四中全会决定还说明，党内法规制度体系和国家法律体系均为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规“是建设社会主义法治国家的有力保障”。但是，对国家法的保障不是党的监督保障法规制度的任务，而属于党的领导法规制度范畴。党章序言要求“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”。体现这一要求的包括党内法规制度建设在内的党内活动具体规定于《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》等党内法规之中，涉及党对国家立法、司法等机关的领导。《规划纲要》提出“适时研究制定党委政法委工作条例”，加强和改善党对政法工作的领导；完善党员、干部特别是领导干部带头学法遵法守法用法的制度规定。由此可见，这些工作需要党组织和党员普遍参与，由党委政法委等机关具体协调，不属于党的纪律检查委员会的主要工作范围，不应混同于党内的监督工作。

结语

关于党内法规制度体系部门设置的“四大板块说”是传统的“党的活动说”在实践中的新发展，究其性质，当然也是一种“党的活动说”。此说和“法学部门说”相比，具有更加鲜明的优点。第一，“四大板块”设置保证了党章序言的主要内容和除第十一章以外的全部章节都有党内法规制度体系部门具体落实，形成了党章第三至五章统领党的组织法规制度，党章序言和第九、十章统领党的领导法规制度，党章第一、二、六章统领党的自身建设法规制度，党章第七、八章统领党的监督保障法规制度的清晰合理结构，各章内容在党内法规制度体系部门中基本不再重复。体现了“尊崇党章”的政治要求。第二，“四大板块”设置覆盖了党的全部组织、党的各方面工作和各项建设，避免了传统“党的活动说”偏重党的建设、党的某些工作机关的问题。党的群众工作、统一战线工作，以及军队工作等均在党内法规制度体系部门中找到自己的位置，党的这些工作也因此有规可循。第三，“四大板块”设置对我国政治实践也具有重要意义。确立党的组织法规制度部门，有助于区分党的正式组织、工作机关和工作中形成的非正式党员集体，加强党的政治建设。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调坚持民主集中制原则，“不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导”，党的组织法规制度就是对此的重要制度保障。确立党的领导法规制度部门，有助于明确党组织和国家机构、其他组织之间的关系，根据不同情况，具体而充分地发挥党的领导核心作用。确立党的自身建设制度部门，有助于处理好“大党建”和“小党建”的关系，全面增强执政本领。确立党的监督保障法规部门，有助于党的纪律检查委员会更规范地依法依纪开展工作，持之以恒正风肃纪，夺取反腐败斗争压倒性胜利，健全党和国家监督体系。综上所述，新出《意见》所提出的“四大板块说”与新时代中国特色社会主义实践更为贴合，足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置部门的标准。