分税制改革与中国经济体制改革思路的转换*

闫 茂 旭

中国改革开放的历史进程以1992年为分节点，呈现两个既有延续性又有明显区别的历史阶段。这种区别集中体现在两个阶段经济改革所呈现的不同思路上。前者自1978年中共十一届三中全会开始，基本思路是引入市场因素，通过微观经济层面的“放权”“让利”“松绑”“搞活”等方式，强化经济激励，以此动员和调动经济资源，提高资源利用率，促进经济快速增长。后者自1992年邓小平南方谈话和中共十四大开始，基本思路是创设社会主义市场经济体制框架，通过宏观层面的制度变革，改变经济运行的宏观环境，在稳定宏观经济中实现改革的突破，以此促进经济快速增长。相比而言，前者“摸着石头过河”式的改革自发性特征较为明显，后者则在改革的自觉性和力度、广度、深度上更为突出。[注]美国加州大学圣地亚哥分校学者巴里·诺顿，在其著作“The Chinese Economy”中，也提出类似观点，认为在1993年之后，中国改革进程突然加快了。从1994年到20世纪90年代末，构建社会主义市场经济体制所需要的主要改革基本完成，再往后的改革大都是次要的或者技术性的了。参见〔美〕巴里·诺顿著，安佳译：《中国经济：转型与增长》，上海人民出版社，2010年。不过历史本身是一个连续统一体，两个阶段虽然极富历史个性和冲突性，但也不乏“纠缠在一起的事实”和“事件之间的应和”[注]〔英〕赫伯特·巴特菲尔德著，张岳明、刘北成译：《历史的辉格解释》，商务印书馆，2012年，第55页。。事实上，中国共产党对两个阶段改革思路的选择，以及前一个思路向后一个思路的转换，就是在改革措施和经济形势的“纠缠”和“应和”中实现的。其中，最有典型意义的当属分税制(全称“分税制财政管理体制”)改革。这不仅是因为分税制改革是1993年启动的宏观经济组合改革的“中心环节”，“要是不搞这个改革，就像一台发动机没有动力，经济就没法搞下去”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，人民出版社，2011年，第401页。；而且因为关于分税制的讨论和反复伴随着几乎整个80年代的改革进程。它既是两个阶段的“连接线”，也是两种思路的“转换器”。

关于分税制改革的研究一直是学术热点，尤其是在分税制实施20余年后，这项改革对于经济社会发展的积极作用和消极影响都充分显现出来，有关分税制之于中国经济增长作用的研究文献格外繁荣[注]参见张亚凯：《关于“分税制”财税体制问题的文献综述》，《经济论坛》2015年第9期。。2014年6月以“营改增”为主要内容的新一轮财税体制改革启动，特别是2018年3月党和国家机构改革中将省级和省级以下国税地税机构合并，税制结构和税收征管体制发生新的变革，分税制改革的历史使命很大程度上已经完成。应当说，分税制改革本身的是与非已渐趋明了，确是可以“是非功过后人论”[注]朱镕基在2011年4月22日清华大学百年校庆与师生座谈时，针对分税制改革的争议讲到，这项改革自会“是非功过后人论”。参见叶檀：《如何继续朱镕基的分税制改革》，《南方人物周刊》2011年第18期。；但相比于“是非”，分税制改革与经济体制改革思路转换之间的关系，更能体现“为何如是展开”的“历史感”。这种历史的把握和考量，对于目前仍身处其间的研究者而言，或许是避免认识偏颇的理想方式。

一、放权让利思路下的探索和反复

中国经济体制改革是从微观经济领域入手的。作为改革起点的中共十一届三中全会，作出“经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中”的判断，提出改革的思路是“有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经济管理自主权”，“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性”。[注]《三中全会以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第6页。而调动积极性的办法主要是下放经济管理权给地方政府和企业，同时赋予地方、企业和个人更多的经济利益，强化经济激励，以此激活被计划经济体制几乎窒息了的国民经济活力。这种情况下，改革首先围绕微观经济基础重塑这个中心环节。无论是农村经营制度的改革，还是国有企业的改革，都旨在重新塑造适应经济发展要求的微观经济基础。一系列针对微观领域的“放权”“让利”“松绑”“搞活”等措施相继出台。[注]具体措施及实施过程参见萧冬连：《放权、让利和松绑：中国经济改革的起步》，《中共党史研究》2018年第3期。

放权让利的举措特别是针对国营企业的扩大企业自主权和以税代利的做法，必然触及到既有财税体制。作为计划体制下资源配置的枢纽，财政控制了绝大部分经济资源，财政投资是经济建设的主渠道甚至是唯一渠道。因此在改革初期，中央能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权；中央能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配中所占的份额。而放权让利中企业财权的扩大，不仅使预算外固定资产投资大幅增加，而且造成企业“截留税利，乱摊成本，滥发奖金和补贴”[注]《中华人民共和国经济管理大事记》，中国经济出版社，1986年，第420页。等行为。再加上大规模的项目引进、农产品收购价格提高和战争支出等因素，中央财政在1979年出现170亿元赤字，[注]中国经济体制改革研究会编写组编：《中国改革开放大事记(1978—2008)》，中国财政经济出版社，2008年，第22页。压力陡增。为了调动地方政府增收节支的积极性和保证中央财政收入不再下降，中央开始考虑以扩大地方和企业的财权为起点，“先从财政改起，从财政上突破”，“财政改革就先行一步”[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，中国经济出版社，2009年，第232页。。1979年4月的中央工作会议，提出要认真调查研究“中央和地方以至企业的权限究竟如何划分”[注]《三中全会以来重要文献选编》(上)，第126页。。围绕这一问题，各省市委书记们对财政体制改革积极性很高。[注]田一农：《关于财政体制问题》，《经济研究参考资料》1979年第172期。根据这次会议精神，对地方和企业同时进行放权让利财政体制改革的思路基本形成。

7月13日，国务院发出通知，决定从1980年起，对各省、自治区、直辖市试行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”的财政管理办法[注]《中国改革开放大事记(1978—2008)》，第24页。。随后，中央又对广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施，给予两省以更大的财政权限和税收优惠，执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用[注]《中华人民共和国经济管理大事记》，第349页。。此后，经过省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会和全国计划会议的讨论修改，中央最终确定了改革方案。1980年2月1日，国务院发布《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起分五种情况实行不同的财政包干制度[注]《中国改革开放大事记(1978—2008)》，第30页。第一种是北京、天津、上海三个直辖市实行“总额分成、一年一定”的体制；第二种是对四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、河北、辽宁、黑龙江、吉林、浙江15省，实行“划分收支、分级包干”的办法；第三种是对广东、福建两省实行“划分收支，定额上交或定额补助”的特殊照顾办法；第四种是对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、云南、青海、贵州等少数民族省(区)，仍然实行民族自治地方财政体制，保留原来对民族自治地区的特殊照顾；第五种是对江苏省继续试行固定比例包干办法。参见刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，经济科学出版社，2008年，第30—31页。。这一体制的特点是按照预先规定的比例或数额，在中央预算和地方预算之间分配收入。这是对高度集中的财政体制的一种调整，体现的同样是放权让利的改革思路。它将中央政府一部分财政收支决策权下放给各级地方政府，由吃“大锅饭”改为“分灶吃饭”，“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第244、245页。。由此，省、地、县等地区组织成为具有独立经济利益的主体，拥有了发展本地区经济的制度性动力和能力，调动了地方发展经济的积极性。

然而无论放权还是让利，事实上都是以财政上的减收增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困境。一方面，伴随着各种“放权”“让利”举措的实施，财政收入占国内生产总值的比重迅速下滑，由1978年的31.1%，相继减少到1980年的25.5%和1985年的22.2%。[注]《中国财政年鉴2011》，中国财政杂志社，2011年，第446页。另一方面，地方在财政运行机制上也出现颇多紊乱现象，诸如擅自减免税[注]出于吸引更多投资、争取更多税源的考虑，地方政府在税收优惠政策上习惯于各行其是，对本地企业的税负竞相减免、越权减免的情况长期存在，成为财税放权让利改革中的痼疾。、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题普遍存在，企业滥发奖金的问题更是逆势而上。1983年3月15日，国家计委、国家经委党组向中央政治局常委、中央书记处汇报当前经济问题时，几位中央领导同志指出，改革给了企业动力，却没有给压力，企业管理没有什么改善，奖金发得很多。企业富起来了，国家却穷了。中央掌握的财力小，已经妨碍了中央统一政策的贯彻，发生了调度不灵的现象。财政问题不是简单的财政问题，国家政治上的统一必须有财政做基础。[注]参见房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第61—66页。

对于这种情况，中央决策层有着比较透彻的认识和长远的考虑。在1983年8月6日的国务院常务会议上，国务院领导同志提出，“解决国家和企业的关系，是解决企业内部关系的前提。没有这个前提，企业就会想方设法把负担转嫁到国家或者消费者身上来”；而解决国家同企业的关系问题，“要在完善税制的基础上，重新划分中央收入和地方收入”，“在中央和地方的财政分配问题上，既不能回到过去的过分集中，也不能在地方平衡的基础上再来确定中央拿多少。宁可中央补贴给地方，不能中央向地方借钱要饭吃。中央和地方之间，要按照税种，划分收入：有些税种，收入全归中央；有些税种，收入全归地方；有些税种，中央和地方共享”。他强调，“走了这一着棋，就必然会在经济生活中进一步引起一系列的变化，有些是很大的变化，对此要有足够的估计。税制问题不解决，国家和企业的关系问题，企业内部的按劳分配问题，条块矛盾问题，重复建设问题，企业组织结构问题，技术进步问题，节约挖潜问题，都不好办。这个问题宜早不宜迟，能不能早一点把新税制设计出来，明年找一些地方开始试行？”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第112、113页。这番讲话事实上提出了尽快实施宏观经济改革，以与微观改革措施相协调、相配合的问题。9月29日，中央财经领导小组会议讨论通过国家计委起草的《关于保持经济稳定增长的几个问题》文件，决定1984年重点抓好进一步完善利改税工作，首先解决国家与企业的关系问题，在此基础上再解决企业内部的合理分配问题，解决划分中央税与地方税的问题。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第116—117页。10月，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，在明确利改税任务的同时，提出“进一步完善税收制度，改革财政体制”[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第59页。的任务。

为“保证国家得大头”，同时为完善税制打好基础，中央决定自1984年第四季度开始，在前一阶段对企业实施以税代利改革的基础上，实行第二步利改税，即从税利并存转向完全征税。税后利润留归企业支配，奖金在税后利润中提取，可取消奖金封顶，增加激励。但为防止滥发奖金，通过征收奖金税实行工资奖金总额控制。同时为了解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均，在征收固定税率的所得税之外，对利润高的企业征收一定比例的调节税。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1984年卷)(未刊稿)，第37—39页。借由中共十二届三中全会之后改革迅速推进的势头，第二步利改税的推行非常顺利。然而，接下来的财政管理体制改革却遇到了阻力。由于财政管理体制涉及中央与地方、地方与地方的利益，问题复杂，矛盾很多。经过慎重研究，国务院决定，“既要考虑中央集中财力的需要，又要适当照顾地方的利益，调动地方积极性。目前宜基本维持地方财政的既得利益，只作一些小的调整”[注]《中国改革开放大事记(1978—2008)》，第112页。。鉴于“划分收支，分级包干”原定五年已经到期，国务院遂决定自1985年起对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。这一体制相比之前的最大变化是，中央和地方基本上按第二步利改税的税种设置划分各级财政收入，分为中央财政固定收入、地方财政固定收入及中央和地方共享收入。[注]中宣部宣传局：《十年经济改革大事记(1978—1988)》，光明日报出版社，1988年，第132—133页；具体税种划分参见刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第34—35页。其他方面则没有变化，仍未实质性触及行政隶属关系等体制性因素，在操作中还是依赖地方对中央的上解或分成，与构建新税制的要求相距甚远。尽管如此，按税种划分中央与地方收入的设计，事实上成为分税制的源头。

这次改革的主要考虑是既保护地方和企业积极性，又保证财政收入尤其是中央财政收入；但事与愿违，由于改革的基本思路是进一步放权让利特别是向企业放权，在更大范围内软化了企业的预算约束，很快就出现了企业运用种种手段逃避完成税收任务、继续滥发薪酬奖金等现象，造成宏观经济失控。1984年下半年，有关部门讨论金融体制和工资管理体制改革方案，决定要扩大专业银行贷款的自主权，允许各专业银行自主支配的信贷资金数额同存款增减挂钩按比例浮动；决定要扩大企业工资分配的自主权，企业工资总额可以同企业经济效益挂钩浮动[注]如北京市规定，市属企业人均实现利润每增减1%，人均工资一般相应增减0.7%；江苏省规定这一比例的高限和低限分别为1 ∶1和1 ∶0.1。参见《中国经济年鉴1985》，经济管理出版社，1985年，第Ⅱ—19页。。在具体实施办法上，银行系统提出1985年各专业银行自主支配的信贷资金数额以1984年的实际贷款数为基数核定，而1985年各企业工资总额的浮动也要以1984年的实际数额为基数核定[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，第163页。。有关这两项基数核定办法的信息传出后，立即导致从10月份开始的信贷和工资增长严重失控。“一些金融单位不顾大局，为了增大信贷基数，竞相放贷；一些企业和行政事业单位从本单位利益出发，为了增加工资基数，乱提工资，滥发奖金和补贴，致使银行信贷和消费基金急剧增长。”[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，第163页。结果，1984年的银行贷款总额比1983年增加28.9%，其中12月这一个月的增长额就占全年增加额的48.4%，增势异常迅猛；1984年的全国职工工资总额比1983年增长19%，其中第四季度奖金发放比上年同期增加一倍有余，工资总额(包括奖金)增长38%[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，第163页。。

国务院在11月中旬发现了这个问题，先是发出控制基建投资和工资奖金的紧急通知，规定1984年增发货币180亿元的计划不准突破；[注]《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社，2006年，第313页。继而又发出通知，要求各地区各部门严格控制财政支出、大力组织货币回笼，尽快减少社会上的货币流通量[注]《中国经济年鉴1985》，第Ⅺ—6页。。但出于保护改革和经济建设积极性的考虑，中央没有公开宣布撤销关于两个基数核定办法的设想。这年第四季度货币发行量比上年同季增加164%，全年合计增加49.5%，全年增加货币量达262亿元，大大突破原来的定额。[注]《薛暮桥回忆录》，第313页。通货膨胀明显出现。

很多人指责这次通货膨胀的出现是由于“改革过当、步伐过快”。但客观情况显示，这恰恰是改革仅仅停留在放权让利而没有进行体制性、机制性改革的结果。就财税制度本身来说，财政部有规定用上一年的利润上缴总额作为下一年的利润上缴基数，超过基数可以提成。对此，薛暮桥批评说：“这样做会使企业在前三季的利润超额完成的时候，第四季故意少赚利润，降低下一年的上缴利润的基数。”[注]《薛暮桥回忆录》，第313—314页。信贷和工资总额的失控，使投资需求和消费需求猛增，导致1985年上半年工业生产出现“超高速”增长。这一年第一季度工业生产总值比上年同期增长22.9%，第二季度增长23.4%。[注]《中国统计年鉴1986》，中国统计出版社，1986年，第43页。与此同时，各地区为追求短期效益，竞相发展投资周期短、收效快的加工工业，盲目重复建设，而能源、原材料和交通运输则日益成为短线。通货膨胀引发经济全面紧张，国家财政不仅没有改善，反而更加困难。十二届三中全会作出的改革和发展部署，“被迫进行重新调整”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1984年卷)(未刊稿)，第261页。。

在只是下放财权而不从制度架构上触动财政体制的前提下，计划经济体制中公共财政和企业财务不分、财政预算和企业预算不分的问题仍未改变。财政不仅负责生产领域外的分配关系，而且负责生产领域内的分配关系，形成了一个包括国家预算、银行信贷和企业财务在内的统一的国家财政系统。因此，企业的经营命运与国家的整体宏观经济运行状况紧密联系在一起，微观经济层面的任何“风吹草动”，都会使宏观经济“感冒”甚至剧烈波动，而宏观经济的不稳定又会阻滞微观改革。这一时期有一位前民主德国经济学家来北京访问，在听了很多关于中国经济体制改革的介绍之后表示：“我认为中国的改革都是微观的改革，没有宏观的改革。”[注]张军：《激情年代的改革》，转引自复旦大学中国社会主义市场经济研究中心网站，http://www.cces.fudan.edu.cn/details.aspx?id=2278&cid=1021.2018年5月24日。他暗示，中国在微观改革中没有关注宏观稳定问题，最终会让微观改革无法进行。1984年第四季度以来的宏观经济波动以无法回避的现实生动地诠释了这一点。

在这种背景下，关于宏观经济改革的理念开始被中国经济工作领导人所认识。在1985年2月召开的第一次全国省长会议上，国务院领导同志强调：“省长、市长、自治区主席，都是主管经济工作的，应当在党委的领导下，从全局出发，在微观搞活的同时，多研究一些宏观方面的问题。”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第31页。7月15日，吴敬琏在讨论“七五”计划建议的座谈会上发言说：搞活企业是否就是改革者的全部基本要求，以及单靠“简政放权”是否就能搞活企业，都是值得怀疑的。单项突出“松绑放权”“扩大企业自主权”，效果似乎不太理想。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第164页。9月，由中国体制改革研究会、中国社会科学院和世界银行共同举办的宏观经济管理国际讨论会(“巴山轮会议”)，以国际通行的宏观经济学说分析中国经济形势，突出强调宏观经济间接管理的作用，指出这一作用的发挥取决于企业对经济杠杆的反应程度，为此必须与微观改革协调进行。[注]参见彭森、陈立等著：《中国经济体制改革重大事件》(上)，中国人民大学出版社，2008年，第224—227页。会上“很多讨论围绕着财政、货币和收入政策等工具对总需求的管理实现市场经济间接控制的议题”，并创造出“宏观调控”这一专有名词取代此前惯用的“宏观控制”和“宏观调节”，[注]林重庚：《中国改革开放过程中的对外思想开放》，吴敬琏、樊纲、刘鹤等主编：《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，中国经济出版社，2008年，序第39页。进一步突出宏观经济改革的重要性和可行性。

在改革从思想认识上转向宏观经济层面的浓厚氛围中，一场关于“价税财联动改革”的探索开始了。1985年七八月间，郭树清、楼继伟等国家体改委人员草拟出综合配套改革方案，指出价格双轨制等现行宏观经济制度的弊端，建议以价格为中心，财政、税收、工资等配套联动，一举实行体制突破，[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第250—251页。同时将“削弱和取消地方政府对生产的干预和对盈利项目的投资”，作为“进一步改革的方向”[注]郭树清：《改革战略及其选择》，《经济社会体制比较》1986年第4期。。这一定名为《关于体制改革总体规划研究的汇报提纲》的方案，着眼宏观经济领域，具有整体规划、配套改革等较强说服力的理论色彩，很快引起决策层的重视。国务院领导批示“有点道理，没有把握”，要求向各有关部门征求意见。[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，1999年，第43页。沿着方案确定的思路，中共中央在9月制定“七五”计划的建议中提出，“过去几年，在放开放活方面做了许多工作，取得了很大的成效。在这种情况下，我们面临的任务，是在进一步完善微观经济活动和机制的同时，从宏观上加强对经济活动的间接控制，也就是说，要发挥各种经济杠杆的调节作用，完善经济立法和经济监督”；进而强调必须认识到，“从宏观上加强间接控制，也是改革的主要内容，它比之微观搞活、比之直接控制，更为复杂，更为困难，我们也更缺少经验。只有解决好这个问题，才能与现在已采取的改革措施配起套来，并为进一步搞活企业创造条件，使企业能够对市场变化作出积极反应”[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，第247页。。至于具体的改革，该建议提出“按照税种划分中央、地方的财政收入”[注]《十二大以来重要文献选编》(中)，第389页。，配套地搞好价格体系、财政体制、金融体制和劳动工资制度等方面的改革。

“七五”计划建议出台后的一段时间里，经济工作领导人和研究者密集发声，为宏观经济改革作呼吁。国务院领导同志在多个场合连续指出，宏观上管住管好，微观上放开放活，是互相联系、互相配套的，既是中央和国务院的事，也是地方政府和各部门的事；[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第233页。要在加强宏观控制的条件下改善宏观管理，在抑制需求的条件下改善供应，同时做好准备，在1987年迈出决定性改革步伐。[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第251页。刘国光发表《试论我国经济的双重模式转换》，提出要正确认识和处理宏观改革和微观改革的关系，配套地搞好包括财政税收体制在内的宏观改革，以形成一整套把计划和市场、微观搞活和宏观控制有机地结合起来的机制和手段[注]参见刘国光：《试论我国经济的双重模式转换》，《人民日报》1985年11月4日。。1986年3月15日，国务院常务会议再次明确，当前这种新旧体制胶着对峙、相互摩擦、冲突较多的局面不宜拖得太长，为使企业进一步搞活，1987年和1988年需要采取比较重大的步骤，要在宏观经济管理由直接控制为主转向间接控制为主的改革上迈出大步子。具体说来，就是价格、税收、财政配套改革，财政改革的方向，应当是中央与地方的分税制，以支持生产的进一步搞活，培植财源。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第34—37页。

为此，国务院在1986年3月25日成立以副总理田纪云为首的经济体制改革方案研究领导小组，[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，第55页。拟定了以价格、税收、财政、金融、贸易为重点的配套改革方案——《1987年经济体制改革实施方案》。方案正式提出实施分税制改革的设想，抓住此前财政体制改革的根本性缺陷，将财税体制改革与政府和企业的关系联系起来，要求重新划分中央和地方的事权，营利性企业不再受地方干预，同时改变地方政府职能，把更多的自主权下放给企业，真正实现企业的自主经营。方案还设想将容易造成地方政府违背整体经济效率的行为方式的税种划归中央，不会严重影响地方政府行为而又适宜地方征收的税种，由地方政府征收管理。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第98—99页。方案在8月得到中央财经领导小组的批准。因为事关重大，中央书记处讨论决定，由中央财经领导小组负责人向邓小平作专题汇报。[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第251页。9月13日，邓小平在听取汇报时，对改革方案表示赞成，[注]《中国改革开放大事记(1978—2008)》，第147页。但也“未多置评”[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第251页。。邓小平此时的改革思路仍然是给企业和地方放权，强调要给企业和地方自主权，要搞厂长负责制和权力下放，解决中央和地方的关系。[注]参见《邓小平年谱(1975—1997)》(下)，中央文献出版社，2004年，第1137页。这与方案所体现的宏观改革思路有着明显不同。邓小平的“保留态度”[注]王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，第252页。势必影响改革的部署。这次汇报会后，不仅没有将方案再作进一步设计和完善，而且方案确定的1987年改革重点也被“抓紧制定好进一步搞活企业的规定”所取代[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第141页。。

更严重的问题在于与相关部委、地方的协调中方案遇到了此前放权让利改革从未遇到的阻力。由于方案动作大、涉及面广，不确定性也大，从根本上触动了部门和地方利益，使已经习惯于在确定的条件和环境中运转的企业、部门和地方普遍提出反对意见。[注]参见郭树清：《〈改革战略及其选择〉的回顾与检讨》，吴敬琏、樊纲、刘鹤等主编：《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，第124—125页。更重要的是，此时宏观经济环境再度趋紧，以放松直接控制为基调的综合改革出台极有可能导致通胀失控。“这些问题从一开始就预料到了，所以要求实施总量紧缩政策本身就是改革方案的一个组成部分，但是这个决心看起来很难下。”[注]郭树清：《〈改革战略及其选择〉的回顾与检讨》，吴敬琏、樊纲、刘鹤等：《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，第125页。最终这个方案在协调和纠结中大大缩水，在9月28日召开的十二届六中全会上，只有一个钢材调价的小方案获得通过[注]参见房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第112—113页。。此后在10月至11月间，国务院领导同志听取联邦德国、瑞士和中国国内一些经济学家的意见后，改变了价税财联动改革方案，转为推行承包经营责任制，[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第136页。并且提出将承包制与股份制结合的改革思路[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，第62页。。12月5日，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，确认推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权并进行股份制试点，同时再次降低奖金税率和工资调节税率，在税制上向企业再让一步[注]具体措施参见《十二大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第151、153页。。1987年2月，国务院经济体制改革方案研究领导小组撤销[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，第67页。。4月，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，研究部署企业普遍推行承包经营责任制[注]《原国家经委(经贸委)大事记(1956年5月—2003年3月)》(内部资料)，2007年，第176页。。这一决定受到经济学界的赞誉，称之为“我国经济体制改革的第二个里程碑”[注]参见杨培新：《推广承包制：我国经济体制改革的第二个里程碑》，《世界经济导报》1987年6月25日。。此后，承包制迅速推广开来，到1988年5月，全国预算内全民所有制工业企业实行各种经营责任制的已达80%以上[注]《十年经济改革大事记(1978—1988)》，第197页。。改革的思路从宏观制度创设转回到以“包”字为中心的放权让利。

为便于企业承包经营责任制的推行，财税体制改革也放弃分税制的创设，转而继续实行财政包干体制，并且将其作为宏观领域主要的改革措施，进一步强化承包的力度。1987年7月，中央财经领导小组会议讨论通过的国家计委《关于“七五”后三年改革计划体制的若干意见》，虽然没有放弃分税制的目标，但考虑到企业经营承包制推广后的情况以及地方的强烈意见，决定1988年暂不实行分税制改革，同时决定改企业税前还贷为税后还贷，实行税后承包经营责任制[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1987年卷)(未刊稿)，第303、304、328页。。进入1988年，中央将价格改革作为宏观改革突破口的设想愈发坚定，为保障价格改革成功，中央再次明确“已实行的地方财政包干体制不变”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第220页。。1988年7月28日，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，用“大包干”的做法对财税体制作进一步的放权让利调整。其中规定，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，其余37个地区分别实行六种形式的包干办法。企业方面，则是由过去税利全部上缴财政和投资全部由财政划拨，改成不同形式的“留成”和“包干”的办法。[注]六种形式，第一种是“收入递增包干”，北京、河北、辽宁、沈阳、哈尔滨、江苏、浙江、宁波、河南、重庆实行；第二种是“总额分成”，天津、山西、安徽实行；第三种是“总额分成加增长分成”，大连、青岛、武汉实行；第四种是“上解额递增包干”，广东、湖南实行；第五种是“定额上解”，上海、山东、黑龙江实行；第六种是“定额补助”，吉林、江西、福建、陕西、甘肃、海南、内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆、湖北、四川实行。具体办法参见《新时期经济体制改革重要文献选编》(上)，中央文献出版社，1998年，第541—544页。随着价格“闯关”的失利，宏观经济改革一度成为“禁区”，这种“大包干”式财税体制就此固定下来。

二、从财政包干制转向分税制

1988年财政包干制的实行，使放权让利改革的激励效应达到最大化。地方由此获得了空前的财政自主权，发展本地区经济的动力和能力非常强劲。从1981年至1992年，中国省级政府边际收入留存率的平均值达到89%，且在1987年之后有显著增强。而同时期其他一些国家，如俄罗斯、印度、墨西哥等，这一数值则要小得多，显示出中国的地方政府在这一时期获得了相当大的财政激励。[注]相关研究参见Weingast,B.R.:“Second Generation Fiscal Federalism: the implication of fiscal incentives”, Journal of Urban Economics, Vol.65, Issue.3, 2009, pp.279-293.

然而，地区经济运行与全国范围的经济运行本身是“一枚硬币的两面”，各地在财政包干制下出现的经济增长很快对全国宏观经济秩序产生了冲击。在财政包干制下，“地方政府为了完成包干任务和维持地方年年增长的必需支出，企业为了完成承包任务和争取尽可能多留利”，都依赖生产高速度、多投入和“大而全”“小而全”的重复建设，“企业从产品涨价收入中得到了一定的好处，而国家的财政收入却没有相应的增加”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第113、15页。。1983年出现的令中央领导不满意的情况，这时更加严重，并且随着经济总量的逐年增加，地区分割愈发明显，地方和企业的利益纽带关系日益紧密，“藏富于企业”的行为也随之出现。虽然中央在发布全面推行承包制的指令后，又发出在推行财政包干和企业承包制的过程中不允许承包流转税的指令。但事实上，“由于国务院批准的首都钢铁公司的承包方案中就承包了流转税，所以，不允许承包流转税的文件实际效力很低，全国各地承包流转税的企业比比皆是”[注]许善达：《我所经历的财税改革的回忆片段》，吴敬琏、樊纲、刘鹤等主编：《中国经济50人看三十年：回顾与分析》，第525页。。在这种情况下，“超收多留”倒是不难落实，而“歉收自补”却成为一纸空文。企业发生亏损时，往往挤占国家税收，因而“包盈不包亏”就成了通例。在1987年至1991年间，承包企业歉收总额多达51亿元，其中只有37%即19亿元由企业“自补”，余下的32亿元都成了财政预算的亏空，靠占用银行贷款“挂”在账上[注]亚洲开发银行：From Centrally Planned to Market Economies: The Asian Approach, vol.2, Oxford University Press, 1996, p.123. 转引自吴敬琏、马国川：《重启改革议程》，生活·读书·新知三联书店，2016年，第187页。。这就直接造成财政收入占国内生产总值比重和中央财政收入占全国财政收入比重(“两个比重”)持续下降的后果。前者由1984年的26.7%下降到1992年的13.1%，后者由1984年的56.1%下降到1992年的28.1%。[注]《中国财政年鉴2011》，第446、459页。在财权和部分投资权下放的共同作用下，各级地方政府从增加地方财政收入、发展地区经济的考虑出发，大量兴建本地方所属企业和项目，造成了大量的盲目投资和重复建设，也使预算外资金急剧增加[注]1988年达2270亿元，比1984年增长91%。参见房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第119页。，从而反复发生投资需求膨胀，使经济过热和通货膨胀的趋势自1985年之后持续蔓延。

宏观经济的紧张局面造成企业的承包经营困难重重。就在准备实施财政包干制的1988年1月，田纪云在一次国务院总理办公会上讲到：“企业承包已大面积出台，承包的积极性不可低估。但也必须看到它对消费的推动。我看马洪同志提供的北京皮革厂几次承包的材料。每次讨价还价，国家都要让一块。让了，过一段又没了积极性。历史检验，承包制立竿见影，但绝不能把它说得天衣无缝。”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第49页。因为价格、计划、原材料供应都已“包不住”，在快速变动的环境下，以挂钩指标不动为基础的承包制已丧失严肃性。微观经济环境和宏观经济环境在此时陷入一个“死循环”：承包制等微观经济改革措施因为宏观经济改革不配套无法深入下去，造成企业效益无法根本好转，微观经济改革难以成功；而微观经济改革措施不成功，造成宏观经济不稳定，反过来又制约了宏观经济的综合配套改革。也就是在这种僵局下，中央开始思考解开难题的突破口。

价格“闯关”引发的经济乱象，使中央认识到“先调动地方组织收入的积极性，在地方财政收入增长以后，中央再从收入增量中多拿一些”[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第35页。的思路，是过于理想化的；现实则是“地区之间互相封锁、割据和侵害国家整体利益的倾向，十分值得重视”，国税等“应该集中于中央的权力和手段，必须集中于中央，不能分散”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第226、227页。。针对这种情况，中央领导同志大力强调中央在经济改革和发展上的权威地位。邓小平指出：“我们要定一个方针，就是要在中央统一领导下深化改革”[注]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第278页。，“宏观管理要体现在中央说话能够算数”[注]《改革开放三十年中央文献选编》(上)，中央文献出版社，2008年，第507—508页。。陈云也强调：“中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础。没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的。”[注]《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年，第366页。“在经济活动中，中央应该集中必须集中的权力。搞活经济是对的，但权力太分散就乱了，搞活也难。”[注]《改革开放三十年中央文献选编》(上)，第509页。江泽民更具体提出：“中央不掌握必要的财力，就不可能保证重点建设和治理整顿任务的实现。”[注]《十三大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第69页。这些认识虽然准确深刻，然而面对1988年之后的巨大经济波动，中央却难以担负宏观调控责任。特别是对于社会总需求的调控，中央心有余而力不足。对此，中共十三届五中全会坦陈，在财权、物权过度分散的情况下，“国家对需求膨胀想控制也控制不住，对结构恶化想调整也调不动，一般加工工业的重复生产、重复建设越来越突出，薄弱环节和重点建设则越来越困难”[注]《十三大以来重要文献选编》(中)，第123页。。更甚者，由于财政包干制并未改变财税运行的紊乱状态，中央连日常运转的开支需要都无法保证。就在财政包干制实施一年后，中央财政就“已山穷水尽”，陷入“凑凑合合过，今年过去，明年过不去”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第124页。的状态。而从1979年至1993年，除了1985年财政收支略有结余之外，其余年份均出现财政赤字，且呈逐年加大之势：1981年为68.9亿元，到1993年扩大至293.35亿元。若按国际通行做法，将当年的债务收入纳入赤字口径，则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。中央财政本级支出中的一半以上，要依赖于举债或借款收入来解决。[注]《中国财政年鉴2011》，第442、444、456页。在这种情况下，中央显然无法使用经济手段进行宏观调控，只得通过行政手段治理整顿，采取全面紧缩的“急刹车”措施，在使通货膨胀基本缓解、经济秩序有所好转的同时，也导致经济在1990年“硬着陆”，经济发展出现明显的减缓和滑坡。[注]以国内生产总值增长速度为例，1983年至1988年间，国内生产总值增长率都在10%以上，1984年高达14.7%；而1989年由1988年的11.3%下降到4.1%，1991年有所提高，达到8.2%。与之相应的是企业效益大幅度下滑，亏损额连续增加：1988年国有独立核算工业企业亏损额为81亿元，1989年增加到180亿元，增长1倍多；1990年增至348亿元，又几乎增加1倍；1991年继续增加，达到367元。国家财政负担不断增加。参见《中国统计年鉴(1993)》，中国统计出版社，1993年，第21、215、231、430—431页。

宏观经济遇到的种种困难，关键就在财税体制上，解决困难必须依靠包括财税体制在内的宏观经济改革。1990年9月，薛暮桥在《给中央政治局常委的一封信》中总结说：“东欧剧变的主要原因，是因为未作彻底改革，老是跳不出‘乱物价、软财政、软信贷’的圈子；我们必须认清形势，当机立断，推进建立奠基在商品经济基础上的经济体制为目标的综合改革，才能克服困难，走向繁荣。”[注]《薛暮桥经济文选》，中国时代经济出版社，2010年，第202页。此前，在加强中央权威的氛围中，国务院在下达1989年国民经济和社会发展计划时，就提出要加强和改进宏观经济调控，逐步地适当提高国家财政的集中程度[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第12页。。1989年3月，国务院批转国家体改委关于1989年经济体制改革要点，指出现在的问题在于，“现有的宏观调控体系不能适应经济决策权相对分散、利益趋于多元化的新情况，出现一定程度的失控状态。计划、财政、银行三方面没有形成互相协调、互相制约的机制，银行缺乏执行货币政策和信贷政策的相对独立性。由于原有的调控方式和手段部分失效，新的方式和手段又很不完善，致使中央对国民经济的实际调控能力有所降低，财政收支、信贷收支失衡，货币发行失控，能源和重要生产资料的供求也有较大缺口。尤其对迅速增长的预算外资金和超过生产实际增长的消费基金，缺乏有效的控制和引导”。[注]《十三大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第346页。为此，要“进一步改进财税管理体制。中央和地方都要试编复式预算。省级税务机构，实行中央与地方政府双重领导，以中央领导为主……省以下的税务机构由省垂直领导……着手研究逐步将企业税前还贷改为税后还贷的办法，并抓好试点。在重庆、上海等城市继续搞好降低所得税、税利分流、税后还贷、税后承包的试点”[注]《十三大以来重要文献选编》(上)，第351页。。中共十三届四中全会后，对经济乱象进行治本的考虑明显加快。1989年7月，国务院研究室在《关于制定三年经济调整计划建议》中提出，要解决经济机制问题，重建财政税收制度，明显提高国家财政和中央财政的集中程度。要坚决改变财政包干体制为中央、地方分税制。建议国务院尽快组织专门力量，拟定具体方案，争取在1991年实施，不能再久拖不决。李鹏对此专门批示“这是对的”。[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第85页。

10月，在为中共十三届五中全会作准备的中央工作会议上，中央就要不要实行分税制征求各省市意见。“许多省长讲了很多理由，不赞成立即改为分税制，表示愿意提高包干上交比例，帮助中央解决困难。”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第136页。因此，中共十三届五中全会通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》没有写入分税制，但“准备进行试点，要看一看究竟哪种办法能真正解决提高两个比重的问题”[注]房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第137页。。两个月后的全国财政工作会议具体提出：“明年准备选几个地方进行试点。”[注]王丙乾：《治理整顿期间财政工作的主要任务》，《王丙乾论财政》(下)，中国财政经济出版社，1994年，第199页。此后，财政部经过缜密测算和研究，于1990年设计了分税制财政体制试点改革的初步方案[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第43页。。考虑到地方的态度，这个方案并未公开。1990年1月的全国经济体制改革工作会议在部署本年度经济改革任务时重申：“中央对省、自治区、直辖市和计划单列市的财政包干办法不变，财政包干的基数不能减少。对企业的承包基数极不合理的，省、市可以做一些调整，但不能减少对中央的财政上缴。”[注]《十三大以来重要文献选编》(中)，第258页。试点工作仍旧停留在设想层面。

在中央多次强调要保证上缴数额的情况下，中央财政的困难不仅没有缓解，还发生了向地方财政三次“借钱”的无奈之举，[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第330页。另据时任财政部部长刘仲藜回忆，这三次借款，实际上是有借无还，不仅与地方闹得很不愉快，而且治标不治本。参见刘仲藜口述，汪文庆、刘一丁整理：《1994年财税体制改革回顾》，《百年潮》2009年第4期。进一步凸显对财税体制进行制度性改革的紧迫和必要。1990年3月，李鹏在七届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中，再次提到要“在有条件的地方，积极进行分税制的试点”[注]《十三大以来重要文献选编》(中)，第378页。。然而，在1990年经济环境仍旧全面紧张的形势下，对中央与地方的利益关系调整注定是“争论比较多的”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，新华出版社、中国电力出版社，2007年，第729页。，不仅中央经济工作领导层有不同意见，而且一部分搞经济工作的老同志也认为“要注意发挥几个积极性，地方财政包干不能取消”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第742页。。综合考虑各项因素，1991年3月七届全国人大四次会议仍将进一步增强全民所有制大中型企业的活力，作为“八五”期间深化经济体制改革的中心环节。[注]《十三大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社，2011年，第74页。而对于财税体制改革，“考虑到目前的税收结构尚待理顺，在全国范围内实行分税制的条件还不够成熟”，因此，“‘八五’期间将继续实行财政包干体制，但要加以改进，克服某些弊端”[注]王丙乾：《治理整顿期间财政工作的主要任务》，《王丙乾论财政》(下)，第382—383页。。对此，李鹏解释说：“企业承包和地方财政包干的办法确实有很多弊端，但在‘八五’时期仍维持现行政策。‘利税分流’和‘分税制’的试点要抓紧进行，以便积累经验，到下一个5年进行改革，就有了比较成熟的经验。”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第842页。据此，5月国务院批转的国家体改委关于1991年经济体制改革要点中，写入了“选择一些地方，试行分税包干制试点”[注]《十三大以来重要文献选编》(下)，第124页。。

即便对分税制改革的试点作了如此多的酝酿，从1990年到1991年，试点始终没有付诸实践。这固然与这一时期全面紧张的宏观经济环境有关，更深层次的原因则在于中央此时还只是从增加中央财力、从“吃饭财政”的角度看待分税制改革，没有将这一改革纳入宏观经济改革的更深层次视阈中。这种情况在1991年底随着微观经济环境愈发困难而发生改变。经过三年治理整顿，国有企业特别是工业企业因为投资效益差和运营机制不合理而产生的各种问题集中显现。中央领导同志认识到，要解决国有企业的问题，必须改变企业所处的宏观经济环境，为此，“管理经济的办法必须适应客观形势的变化而有所改进”；改进的方向则是“通过政策倾斜，包括财政政策、税收政策、金融政策、价格政策、外贸政策等等，来影响地区、企业的投资方向”[注]《十三大以来重要文献选编》(下)，第317、318页。。也就是说，财税体制改革不仅是为确保“吃饭”，还要使财政成为宏观调控的首要和基础手段即“财政政策”。

这一认识的重要性在1992年之后显现出来。年初邓小平发表南方谈话，为经济发展注入强大动力，新一轮的经济快速增长蓄势待发。面对一些地方出现片面强调发展是硬道理的问题，朱镕基明确提出要全面正确理解邓小平南方谈话精神，特别是要从宏观上看待经济发展问题，“我们有些部门，对宏观不感兴趣，专管微观。管微观，权大得很，把企业管得死死的。对宏观该怎么管呢？要用政策、法令来管，不能靠人治。要依靠政策、法令，依靠经济杠杆、各种经济手段去管，不是靠政府下命令”。[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第140页。在这种认识下，1992年5月16日，中央政治局会议通过《关于加快改革，扩大开放，力争经济更好更快地上一个台阶的意见》，特别重视宏观调控机制的配套改革，[注]参见《中国改革开放大事记(1978—2008)》，第300页。明确提出加快财政体制改革步伐，实行分税制[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第924页。。随后，财政部于6月5日公布《关于实行分税制财政体制试点办法》，选择天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省、武汉市、重庆市、青岛市、新疆维吾尔自治区九个地方正式进行分税制改革试点[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第43页。。

从试点效果来看，分税制显示出明显的优越性。不仅中央财政收入有所改观，而且地方财政收入大为增加。1993年，中央财政收入为1696.73亿元，比上年增长3%；地方财政决算收入为3391.44亿元(不包括中央补助收入和调入资金)，完成预算的129.3%，比上年增加969.57亿元，增长40%；决算支出为3330.24亿元(不包括上解中央支出)，完成预算的210%，比上年增加758.45亿元，增长29.5%。地方财政实现了收支平衡，结余5.52亿元。[注]《中国财政年鉴1994》，中国财政杂志社，1994年，第93页。但由于试点范围很小，再加上税种和税制结构没有进行相应调整，尚够不上对原有财税体制的整体改革，国家整个财力分配格局也未得到大的调整。何时彻底实行分税制，仍需看宏观经济形势的“眼色”。

几乎与分税制试点同时，宏观经济再次过热的趋势越来越明晰。治理整顿完成特别是邓小平发表南方谈话后，在财政包干制的激励和保障下，地方政府又开始争相大干快上，盲目投资、重复建设的现象又严重起来。1992年全社会固定资产投资7800亿元，比上年增长40%；1993年为11829亿元，比上年增长50%。[注]《中国统计年鉴1993》，中国统计出版社，1993年，第145页；《中国统计年鉴1994》，中国统计出版社，1994年，第139页。到1993年第一季度，国民生产总值增长率达14%，“经济已进入红灯区，总供给与总需求平衡度为49%”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第983页。。鉴于1988年至1989年间剧烈的经济波动及其严重的经济、政治后果，中央对新的经济过热严阵以待，并结合形势思考如何从具有根本性的体制因素上解决类似问题。朱镕基继续从宏观制度的视角分析说：“由于我国尚未建立起市场的宏观调控机制和企业的自我约束机制，由投资拉动的经济发展一旦加快，就会以加速状态前进，直至达到极限速度，产生‘飞车’现象。”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第234页。而地方对于经济过热的否定态度，进一步证明朱镕基的判断正确。在1992年底召开的全国经济工作会议上，地方普遍认为“你热我不热”或者“全国热地方不热”，在谈到具体问题时就说“别人害病，不要让我也吃药”[注]参见《朱镕基讲话实录》第1卷，第249页。。对此，中央依旧缺乏调控手段。

宏观经济的压力使分税制改革陡然紧迫起来，中央明显加快改革进度。江泽民于1992年6月9日在中央党校的讲话中，专门提到凯恩斯主义利用财政政策来调节总需求，从而加强了对经济的宏观控制，挽救了30年代西方国家经济大萧条的例子，[注]参见《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006年，第199页。明确把财政政策作为宏观调控的主要手段。10月，中共十四大在确立社会主义市场经济体制目标模式的基础上，再次明确“逐步实行利税分流和分税制”，“进一步改革计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制”，“健全科学的宏观管理体制与方法”[注]《十四大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第19页。。12月29日，李鹏在全国财政工作会议上强调“财税改革的进程要加快”，要“进一步修订和完善‘分税制’财政体制的试点方案，规范中央与地方的分配关系”[注]《按照社会主义市场经济要求 加快财政改革 严格财经法纪》，《人民日报》1992年12月31日。。1993年3月17日，江泽民在中央财经领导小组会议上进一步明确：“当前，经济生活中的一些突出问题，有深层次原因，要从根本上解决还得依靠深化改革。建立社会主义市场经济体制的确是一项宏大的社会系统工程……从现在来看，有这样几个问题需要抓紧研究。一是财政、税收体制改革。重点是处理好中央和地方、国家和企业、企业和个人的关系问题。要提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政占整个财政收入的比重。要通过税收杠杆，解决社会分配不公和地区间收入差距拉大的问题。”[注]《江泽民文选》第1卷，第298页。在这些认识指导下，中共十四届二中全会通过《中共中央关于调整“八五”计划若干指标的建议》，提出“‘八五’后三年，要加快税利分流和分税制的试点”[注]《十四大以来重要文献选编》(上)，第101页。。

由于形势紧急，也因为缺乏宏观调控的经济手段和能力，中央不得不再次采取行政手段开展强力调控。1993年6月24日，《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》(俗称“十六条”)颁布实施。朱镕基更是对银行和财税系统实施两个“约法三章”。这些措施迅速见到成效，但依然是治标不治本。虽然各地经济建设中的乱象尤其是金融领域的乱象受到遏制和清理，但经济过热的情况不仅没有消除，反而劲头更盛，通货膨胀的苗头再次出现。这个时候，中央领导同志“突出地感到宏观经济管理体制的改革已经显得滞后，对国民经济的稳定、地区之间的均衡发展带来一些不利影响”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第287—288页。。而解决这一问题只能通过经济手段，通过宏观经济领域的改革，首先就是财税体制改革，“要下决心理顺中央和地方的财政关系，明确各自的财权和事权，形成一种较强的约束机制”，并且“这个问题已经到了非解决不可的时候了”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第284页。。1993年4月26日，江泽民在中央财经领导小组会议上点名批评：“现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制，没有哪一个国家是这样搞的，财税体制已经到了非改不可的地步。”[注]参见刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第337页。他还从政治高度进一步指出，税制改革问题“如果解决不力，任其发展下去，经济问题就有可能酿成政治问题”[注]江泽民：《论社会主义市场经济》，中央文献出版社，2006年，第59页。。对财税体制进行根本性改革，此时已是不得不发之势。

在“十六条”实施一个月之后，宏观经济紧张局面得到缓解。中央决定抓住这一有利时机，尽快推进财税体制改革，调整中央和地方的资源分配关系，改变“强地方、弱中央”和“强行政调控、弱经济调控”的制度安排，从根本上解决中国经济周期性过热的制度性、机制性问题。改革的关键即是突破此前放权让利的思路，“使中国的财政体制得以走出原来放权让利和包干制的怪圈”[注]姜永华口述，鲁利玲整理：《亲历分税制改革》，《中共党史研究》2018年第8期。。1993年7月22日，国务院总理办公会议决定，为了保持中国经济的持续、快速、健康发展，要加快实施财税体制改革的步伐，将原定分步实施的改革设想修正为一步到位。同时举行的全国财政工作会议和全国税务工作会议正式宣布，从1994年1月1日开始，在全国全面推行分税制改革，不搞试点，因为“财税体制改革在一个省搞试点是搞不下去的，要改革就全国推行”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第325页。。

三、“不惜一切代价”实施分税制改革

有80年代的“前车之鉴”，中央清楚实施分税制改革的难度。但宏观经济波动引发的改革紧迫性及其对于构建社会主义市场经济体制的至关重要性，都使中央在这一问题上没有让步的余地，“因为这场宏观经济体制改革如果进行不下去，社会主义市场经济就是一句空话，它是为社会主义市场经济奠基的”[注]项怀诚：《改革是共和国财政六十年的主线》，马国川：《共和国部长访谈录》，生活·读书·新知三联书店，2009年，第295页。。

就在1993年7月宣布全面推行分税制改革的全国财政工作会议和全国税务工作会议上，财政部拿出《关于建立分税制分级财政体制的设想》，供会议讨论。不出所料，文件同与会代表甫一见面，就遭到“近乎炮轰”，“第一个提出异议的是上海市。接着福建、山东、江苏的代表都慷慨陈词，认为这个体制无法弄”[注]翁礼华：《历史不能假设——我国分税制财政管理体制改革五年之回眸》，《浙江财税与会计》1998年第8期。。中央不为所动，只是根据会议讨论中提出的一些具体意见对方案作了修改完善。朱镕基在会上强调：财政、税收、金融这三个改革方案，“是一个长治久安的基础，是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础，目前存在的困难就可以得到缓解，甚至于基本解决，大好形势就可以继续发展，经济发展速度还可以保持在一个较高的水平上”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第329页。。

有了朱镕基等人的坚决态度，改革方案的制定十分迅速。仅仅十几天后的8月12日，国务院在北戴河召开的专题会议上，讨论通过了财税、金融、投资、外资、外汇五大宏观改革方案。8月30日，国务院常务会议讨论财政、税收、金融、国有资产管理体制和外贸改革总体方案。[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，第181页。李鹏在会上明确指出，在这项总体改革方案中，“核心是财税制度的改革，难度最大，必须做好艰苦细致的工作”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第995页。。9月2日至3日，中央政治局常委会审议并原则同意了财税体制改革方案。[注]刘仲藜口述，汪文庆、刘一丁整理：《1994年财税体制改革回顾》，《百年潮》2009年第4期。分税制改革进入实施阶段。

与财政包干制不同，分税制将中央、地方和企业作为各自独立的利益主体纳入经济体制之中，同时将地区经济增长纳入全国宏观经济“一盘棋”中，是兼具总量调节和系统控制功能的制度设计。这是一项从根本上改变原有经济运行机制的改革，既涉及中央与地方利益关系的重大调整，又涉及宏观经济运行逻辑由“地方推动”向“中央掌控”的改变，“绝不是几个起草文件的人能够做到的”[注]王梦奎：《社会主义市场经济体制的第一个总体设计——参加起草十四届三中全会〈决定〉的回忆》，《百年潮》2008年第7期。。这意味着，分税制改革的实施注定是阻力重重。当然，有了80年代的经验和教训，中央实施这次改革有明显的策略性——首先从外围入手。从1992年6月到12月，中央连续发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《企业财务通则》《企业会计准则》，重新定义了预算外资金的范围和统计口径，其中最重要的是不再包括国有企业的利润留成[注]参见杨之刚：《公共财政学：理论与实践》，上海人民出版社，1999年，第191页。。中央试图以此避免地方政府将预算内资金转移到预算外体系运转。这一举措可谓立竿见影，在1993年，地方政府的预算外收入和支出出现了跳跃性下降，预算外收入与预算内收入的比例由110.67%下降至30.3%[注]《中国财政年鉴2011》，第471页。。这就断了地方的退路，将改革的“挤出效应”压到最小，使地方不得不在改革方案划定的框架内与中央对话[注]预算外资金是不纳入国家预算，由地方和各企事业单位自收自支的资金。在放权让利的改革思路下，国有企业的利润留成是地方预算外资金的主要来源。预算外资金的快速增长，是财政收入占国内生产总值比重迅速下滑的重要原因，也是固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。将企业税后留利及专项基金排除之后，地方预算外收入只剩行政事业性收费和一些自筹统筹资金，其规模大幅缩水。。

分税制改革方案在9月3日最终确定后，一些地方反映强烈，主要是“认为这个方案比较‘紧’，并有一定的抵触情绪”。广东省还给中央写了报告，要求单独实行包干制。还有的省长私下说，以后我们要到朱镕基那里领工资。[注]刘仲藜口述，汪文庆、刘一丁整理：《1994年财税体制改革回顾》，《百年潮》2009年第4期。朱镕基觉察到问题的复杂性，决定“立即行动起来，到地方上做解释”，不然，“推行分税制的阻力就会更大”[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第351页。。受江泽民和李鹏之托，朱镕基带领由体改委、财政部、国家税务总局等有关部门组成的队伍，在1993年9月9日到11月21日共74天的时间里，赶赴17个省、市、自治区(包括计划单列市)，与这些省市进行“一对一”谈判。

在整个谈判过程中，广东是最为关键的一站。广东省在此前实行财政包干体制时财政留成比例较大，因而对实行分税制存在很大顾虑。对于可能遇到的阻力，中央已有所准备。对于广东省提出要单独实行包干制的要求，朱镕基在来广东之前请示江泽民。江泽民明确表态，“搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题”[注]赵忆宁：《我国分税制决策背景历史回放》，《瞭望》2003年第37期。，而且在收入上“中央要拿大头”[注]项怀诚：《中国财税体制改革回顾》，《上海财经大学学报》2007年第6期。。同时，分税制改革也得到了邓小平和陈云的支持[注]参见项怀诚：《改革是共和国财政六十年的主线》，马国川：《共和国部长访谈录》，第293页。。经过反复解疑释惑，尤其是朱镕基从产业发展的角度解释说，“越是第三产业发达的地方，中央从那里拿走的财政收入的比例就越低”，反而是工业比重大、增值税上缴多的省份如上海和辽宁，被中央拿走的财政收入比例更高，[注]参见《朱镕基讲话实录》第1卷，第361—362页。广东省基本同意实行分税制，但提出要以1993年的财税收入为基数。事实上，广东方面清楚继续搞包干制是不行的，不能长期实行下去，而分税制是大势所趋，“最关键的问题是基数怎么定，因为税收分享的比例并未有太多争论，而基数对广东的既得利益影响最大”[注]广东省财政厅科研所史鉴办：《分税制亲历者——原广东省财政厅厅长曾炳生访谈实录》，《新理财(政府理财)》2014年第5期。。关于这个问题争议较大。分税制改革方案中的基数，是分税制实施后中央财政对地方税收返还的数额依据。设立中央财政对地方税收返还这一缓冲办法，本身是为了保护富裕地区在财政包干制下获得的“既得利益”，减小分税制改革的阻力。这也是1986年“价税财联动改革”方案中设想过的办法。原来分税制的改革方案是以1992年的财税收入为基数，当时1993年还没有过完，还有3个月才作决算。以1993年的财税收入为基数，就形成了动态基数，不仅不好算账，而且容易造成地方当年财政基数猛增。经过几番讨价还价，朱镕基为了最大限度争取地方对改革的支持决定让步，同意“以1993年为基数”的“个人意见”。[注]参见《朱镕基讲话实录》第1卷，第363—364页。这样，广东省最终同意了实行分税制改革。

朱镕基作出这样的让步，在随行人员看来是不能理解的。从一开始财政部就拒绝接受广东省提出以1993年为基数的意见。“财政部门比较务实，从技术操作层面考虑问题多一些。说白了，就是担心地方的数字弄虚作假，担心钱在一九九三年都收光了，都成了地方政府的基数了，以后年年要给它。担心今年收入上去了，明年又下来了无以为继怎么办？”[注]项怀诚：《改革是共和国财政六十年的主线》，马国川：《共和国部长访谈录》，第294页。然而，中央在这一问题上的让步态度发出一个明确信号：这次改革是着眼于创设新的宏观经济管理制度和运行机制，是要“不惜一切代价”来推行的。所以中央宁可损失一些眼前利益，也要实现机制的转换。[注]参见翁礼华：《历史不能假设——我国分税制财政管理体制改革五年之回眸》，《浙江财税与会计》1998年第8期。朱镕基明确讲到，分税制改革“只能成功，不能失败，如果失败了，我们整个改革就有失败的危险”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第417页。。这一点在此后与中西部省份谈判的过程中进一步彰显。与中西部省份的谈判相对比较顺利，但也出现了不同声音，主要是对分税制实施后如何确保地方财政收入有很大顾虑，因此要求修改税制分成方案，增加增值税和消费税的分成比例。对此，朱镕基明确表示，税制改革，全国必须统一，“没有一个地方可以特殊”。他解释说，待中央财力集中之后，对中西部地区的支持就会增加。[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第374页。几经讨论之后，在9月29日召开的中南、西南10省区经济工作座谈会上，江泽民代表中央正式宣布以1993年为基期年。[注]刘克崮、贾康主编：《中国财税改革三十年：亲历与回顾》，第354页。具体做法是，以1993年地方税收收入数额为基数，按照分税制计算的地方上划收入超过这一基数的部分，由中央返还给地方。以后增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。[注]参见《十四大以来重要文献选编》(上)，第513页。

这一让步的代价是很大的。当时只是1993年9月，地方尚有四个月的征税时间。于是各地政府蜂拥而上，集中征税。有许多地方将企业多年所欠税款一次性收上，更有甚者，出现了“寅吃卯粮”的现象，即提前征收未来若干年份的税收。结果，1993年9月至12月地方财政收入增长756.95亿元，比上年同期分别增长51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。[注]项怀诚：《改革是共和国财政六十年的主线》，马国川：《共和国部长访谈录》，第294页。直到1993年12月，还有地方不惜弄虚作假，把增值税基数压低[注]参见《市场与调控——李鹏经济日记》，第1017页。根据分税制改革方案，增值税的“大头”划归中央(中央75%、地方25%)；且按照1 ∶0.3的返还系数，时间越长，地方拿到的增值税越少。。这就直接造成1994年中央财政赤字大幅扩大，中央不得不通过发行1000亿元国库券来解决财政平衡。但这一让步换来的是各地接受分税制改革。换言之，中央以改革方案技术操作层面的让步，换来整个改革的推行。“从邓小平同志提出建设有中国特色社会主义、领导我们实行改革开放以来，我们还没有进行过一次这么广泛、深刻的改革。尽管在制定方案过程中我们作了一些让步，但是框架已经树立起来了，机制已经建立起来了，现在就是一天一天地朝着预定目标前进的问题了。”[注]《朱镕基讲话实录》第1卷，第401页。12月26日，也就是仅剩5天就要正式施行分税制时，朱镕基还在提醒有关方面要从机制转换的高度看待这次改革：“明年税制改革出台，包含很大风险，可能引发一些突发事件……先抓大的机制转变，尽可能稳住既得利益，不要急于求成，因小失大。”[注]《国家经济体制改革委员会大事记(1982—1998)》(内部资料)，第188页。事实证明，“这一让步争取了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利推行”，“这是必要的妥协，这个代价必须付出”[注]项怀诚：《改革是共和国财政六十年的主线》，马国川：《共和国部长访谈录》，第295页。。况且随着时间推移，这种技术上的代价逐渐被化解。中央财政在实行分税制后从广东拿走的钱，相当于原体制下广东上交中央财政的两倍。后来朱镕基肯定说：“广东的同志最后顾全大局，牺牲自己的部分利益，也是为了发展中国经济、完成党中央交给的任务。”[注]彭森、陈立等：《中国经济体制改革重大事件》(下)，中国人民大学出版社，2008年，第448页。

经过两个多月的谈判，分税制改革在全党范围内取得了共识。1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在中国建立市场经济制度的总体规划和若干重点方面的改革方案设计，为分税制改革提出了目标、拟定了方案，指出：“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”，“逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度，以调节分配结构和地区结构”。[注]《十四大以来重要文献选编》(上)，第462页。李鹏在日记中说：“《决定》把社会主义市场经济体制加以具体化和规范化，功不可没。其中最突出的功绩在于通过分税制，理顺了中央和地方的关系，有现实和深远的意义。”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第1011页。经过十多年的探索，中国改革终于进入到“整体推进和重点突破相结合”“微观改革与宏观改革相配套”的新阶段[注]《十四大以来重要文献选编》(上)，第454、455页。。根据全会精神，12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，分设中央税务机构和地方税务机构，并规定了一系列配套措施。[注]具体税种划分和配套措施参见《十四大以来重要文献选编》(上)，第512—515页。从1994年1月1日开始，分税制财政管理体制在全国范围内推开。

分税制改革的实施取得了良好的运行效果。后来分管财政工作的李岚清将其总结为两个突出表现：一是初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制框架，为新体制下政府实施宏观调控奠定了制度基础，中央宏观调控能力得到增强；二是建立了财政增收机制，“两个比重”逐年提高，基本实现了财政收入的规范化和制度化[注]李岚清：《建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政》，《学习时报》2000年4月17日。。分税制之于提升“两个比重”的作用是显而易见的。经过1994年一年的运行，到1995年初，“中央财政收入由于分税制改革，占全国收入的比重已由去年的22%升至55.8%，扣除转移支付返回各地24.5%后仍占31.3%，大大加强了中央宏观调控能力，是一大成绩”[注]《市场与调控——李鹏经济日记》，第1111页；另据《中国统计年鉴》1994年的数据为55.7%。。财政收入占国内生产总值的比重则由于用企业所得税替代国有企业利润上缴，呈现出先减后增趋势，从1998年开始逐年上升。从更长的时限看，在税制、税种和税率以及收入分配比例基本不变的情况下，中央财政收入和地方财政收入均快速增加。1994年至2002年期间，中央财政收入年平均增长率为17.3%，地方财政年平均增长率为17.7%；财政收入占国内生产总值的比重从1993年的12.3%提高到2003年的18.6%，中央财政收入占全国财政收入比重由1993年的22%提高到2003年的54.6%。[注]《中国财政年鉴2004》，中国财政杂志社，2004年，第327、331、354页。

数据变化仅是一个表象，从改革开放的历史进程来看，分税制改革对于宏观经济发展和经济体制改革的作用是更深层次的。有了新的财税体制，中央对宏观经济的驾驭趋于娴熟，进行了改革开放后第一次成功运用经济手段完成的宏观调控。为配合1993年6月的“十六条”，运用经济手段扩大调控效果，从1995年开始，中央将进一步抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，并以此为中心，实行适度从紧的财政政策和货币政策，对经济过热进行治理。与以往宏观调控中财政只是发挥行政作用不同，这次发挥出财政政策的经济杠杆作用：分税制改革带来财政收入大幅增长，同时严格控制支出增长，财政赤字没能扩大，实现了财政上的从紧控制；税制的统一，特别是增值税主体地位的确定，有效堵住了减免税的漏洞；中央与地方税务机构分设，强化了税收征管；彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。经过三年时间，到1996年出现了国内生产总值增长9.6%、物价指数增长6.1%、通货膨胀率下降16个百分点的“高增长，低通胀”局面。[注]《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社，2007年，第26、309页。国民经济成功实现年度经济增长率只有一两个百分点波动幅度的“软着陆”。[注]郑有贵主编：《中华人民共和国经济史(1949—2012)》，当代中国出版社，2016年，第235页。宏观经济不仅出现了“1979年以来最好的”[注]《朱镕基讲话实录》第2卷，人民出版社，2011年，第320页。形势，更重要的是，这种形势是建立在宏观经济运行机制发生改变的基础上的，是制度性而非临时政策性的稳定。对此，朱镕基也给予肯定的表示：“很多同志担心，当前经济的好形势是不是稳固，是不是会逆转。我认为，当前的好形势主要表现在通货膨胀得到了抑制。这不仅是靠行政措施，而是带有治本的性质，只要坚持下去，这个经济的好形势就能够得到巩固和发展。”[注]《朱镕基讲话实录》第2卷，第347页。

这一判断在随后来临的亚洲金融危机中得到验证。中国经济不仅抵御住了危机的冲击，而且逆势而上，在危机中开启了新一轮的增长周期。事实证明，“中央所采取的深化改革、加强和改善宏观调控的决策与措施是成功的”。而这个成功，一是源于“坚持实行适度从紧的财政和货币政策，没有这一条，极有可能早就发生泰国现在的问题”，二是源于“对财政、税收、金融、外贸、外汇、价格体制等进行了重大改革”，“特别是税制改革”。[注]参见《朱镕基讲话实录》第2卷，第476—477页。

宏观改革的成功，为微观改革创造了必要条件。分税制改革将微观经济环境从宏观经济政策中分离了出来，使国有企业摆脱了地方政府直接而快速的影响，改变了微观经济与宏观经济“一荣俱荣、一损俱损”的运行组合。改革中的一些措施，诸如所得税率从55%降到33%，允许把还贷利息打入成本，提高折旧率以扩大企业自有资金来源等，不仅没有“牺牲了微观，牺牲了国有企业的利益”，反而“都是为了搞活企业”[注]《朱镕基讲话实录》第2卷，第325—326页。。此外，改革对增值税和消费税两个主体税种的比例分割，弱化了地方国有企业与地方财政收入之间的联系，改变了地方政府对企业所有权的偏好。曾经以发达的种烟业作为纾解财政困难主要途径的贵州省，就因受改革冲击而发生干部职工教师发不出或发不足工资、烟农收入上不去的情况，引发多起群体性事件，出现了经济和社会发展难以为继的险象。随着转移支付力度的加大，这一问题在第二年得到缓解。[注]参见周晓农：《烟农的愤怒：一个观察当年分税制实施的视角》，《贵阳文史》2014年第5期。

尽管有如此大的“副作用”，分税制改革还是为国有企业产权制度改革奠定了制度基础。“宏观改革为企业改革创造了一个条件，但是没有企业根本性质的改革，宏观调控、宏观改革也不可能真正成功。”[注]《朱镕基讲话实录》第2卷，第62页。1996年3月，中共中央在制定“九五”计划和2010年远景目标纲要时，明确提出今后要“把国有企业改革作为经

济体制改革的中心环节”[注]《十四大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社，2011年，第708页。。随后，中共十五大和十五届四中全会对国有企业改革作出新的部署。经过以分税制为中心的宏观制度创设之后，中国经济改革重回以企业为中心的微观改革。

20世纪80年代放权让利思路的微观经济改革，释放了中国经济在高度集中的计划体制下积蓄已久的发展动力，带来经济的快速增长和人民生活的巨大改善，也为改革积累了巨大声望。因而，这一思路的选择有其历史必然性和合理性。只是当80年代后期由于市场因素快速发育使得物价等问题显性化，进而造成宏观经济剧烈波动时，改革思路没有从放权让利及时转换到宏观层面的制度创设，也没有适时发挥财政政策对于宏观经济的逆周期调节作用。这里面固然有在思想认识上尚未接纳市场经济的原因，更重要的原因则在于改革实践中没有构建起以财税体制为核心的宏观经济稳定机制。放权让利的改革思路并不必然带来经济的剧烈波动；但如果没有宏观稳定机制，这种波动就变得不可避免。陈云在计划经济时期和改革初期所力主的“综合平衡”，事实上执行着宏观稳定的任务，其中，财政平衡更是综合平衡之首(另有信贷平衡、物资供需平衡、外汇收支平衡)。历史经验和现实问题都要求进行宏观层面的财税体制改革，改革思路的转换随之水到渠成。经过分税制改革，“放开搞活”与“综合平衡”在新的更高层次上结合起来，为中国经济改革和发展开拓了新路。历史在这里走过了一条“否定之否定”的螺旋式上升道路。