改革开放进程中新城新区的角色功能

冯 奎

新城新区是改革开放最重要与最直接的产物；新城新区一经发动，又深刻地推进了改革开放的进程。回顾改革开放进程，进一步研究新城新区的角色，培育与壮大新城新区新动能，具有重大意义。

新城新区已经形成较为完整的体系结构

新城新区并没有统一的、严格的定义。广义上来讲，它是指为了实现政治、经济、社会、生态、文化建设等一个或几个方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的空间单元。新城新区具有相对性，从历史上讲，是相对于中国几千年几百年的古城古镇而言；从建设周期上讲，它们都是在较短时间内完成规划与建设；从空间上讲，与老城老区有一定的独立性或区隔；从性质上讲，新城新区至少在规划、建设、运行等某一方面体现了开拓性、创新性、进步性。

中国的新城新区，一般而言，包括国家级新区、国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、自贸区等等；还包括产业新城、科教新城（大学城）、高铁新城、临港新城、空港新城、智慧新城、低碳新城等等。

改革开放四十年来，中国的新城新区在类型上不断扩展，在数量上不断增加，在影响力上不断提升，已经形成了庞大的体系。其中：

——国家级新区是新城新区的龙头。从空间上看，19个国家级新区有3个位于东北、8个位于东部、2个位于中部、6个位于西部地区。国家级新区的一般特征是：处于国家重要发展轴带上；服务于“一带一路”、京津冀、长江经济带等重大发展战略；主要依托直辖市、省会（副省级、计划单列市）；是实施区域总体发展战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的重要支撑面，分布较为均衡。

尤其需要强调的是，2017年4月，雄安新区批准设立，成为继深圳经济特区、浦东新区之后又一个具有全国影响的国家级新区，体现了国家级新区不仅在空间上支撑了国家战略，而且在改革开放的不同时代前后呼应，推进中国改革开放的进程。

——国家级和省级各类开发区是骨干。国家发展和改革委员会、科技部等六部门公布的《中国开发区审核公告目录（2018年版）》显示，当前我国共有各类型开发区2543家，其中国家级开发区552家、省级开发区1991家。县及县以下未列入统计范畴的产业园区、集聚区数以万计。国家级开发区主要分为国家级经济技术开发区与国家级高新技术产业开发区。

从2543家省级及省以上开发区的分布来看，呈现出全国布局、区域集聚的特征。山东、江苏、河北、河南、四川、广东、湖南、浙江、安徽、湖北等十个地区共设立1382家开发区，占开发区总量的54.3%，其中，山东和江苏分别拥有各类开发区174家、170家，分别占比6.8%和6.7%，成为我国开发区的主要集聚地，而宁夏、青海、海南、西藏等经济欠发达地区，共设立了44家开发区，占比仅为1.7%。

——类型多样的新城群体展现活力。新城有的独立存在，有的就是新区的构成部分，一些国家级新区、经开区或高新区就包含多个新城。近年来，新城在发展中体现出五个特点，即多样化、小型化、智慧化、柔性化、市场化。

多样化是指新城类型多种多样，具体包括：产业新城、各类交通枢纽型新城（如高铁新城、空港新城）、科教新城（大学城）、行政区型新城等（综合各类调研数数据来看，产业新城的数量至少达到200个；规划或在建高铁新城约150个，已建设较完备的高新新城约60个；规划或在建的空港新城约100个；科教新城（大学城）约20个； 承担行政区功能的新城约40个）。小型化是指相较于一些新区尤其是国家级新区，这些新城面积较小，一般数十平方公里，小的甚至仅有几公里。智慧化是指新城的发展模式体现绿色、低碳、智慧、宜居等特征，尤其是注重运用技术创新提升智慧化水平。柔性化是指出现了一些新城，将创意产业与文化、旅游、景观等元素融为一体。市场化是指新城的开发过程中，市场主体参与的程度高，市场机制发挥的作用大。值得一提的是，2016年以来，一批正在建设的特色小镇可以归为“微新城”，它们强调创新型的空间建设。

改革开放是新城新区发展的首要驱动力量

中国新城新区的发展与改革开放息息相关。改革开放进程的重大政策与重大事件，决定了新城新区的设立、成长、壮大与转型发展，具体表现在四个主要方面：

（一）改革开放基本国策是设立各类新区的依据

从深圳经济特区、上海浦东新区到雄安新区，这些具有时代标志性的国家新区的设立，都源于改革开放的基本国策。经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区等，同样是为了推进改革开放的需要。概括地讲，中国的新城新区是国家改革开放的产物，与西方城市的“新区”和“新城”相比，有非常独特的中国特色印记（参见《中国新城新区发展报告2015》《中国新城新区发展报告2016》）。

1979年4月邓小平首次提出要开办“出口特区”，后于1980年3月提出将“出口特区”改名为“经济特区”。1979-1980年，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区和海南经济特区（1988）由此得以成立。1990年4月，党中央、国务院作出了开发开放上海浦东的重大决策，上海市委、市政府按照中央战略部署，制定了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的开发方针。

1970年末和1980年代，国家开始建立经济技术开发区和高新技术产业开发区，两者的重点有所不同：前者主要是发展劳动密集型和技术密集型工业为主；后者主要是促进高技术成果的商品化、产业化和国际化。但两者有相同的方面，即它们都是以吸引出口加工企业布局，建设外向型经济体系的中心环节。从根本上讲，经开区与高新区设立就是经济开放发展的需要。

2017年4月，党中央、国务院通知设立雄安新区，提出要打造新时代改革开放新高地。从历史发展阶段来讲，深圳经济特区、浦东新区承担着改革开放起步、发展阶段的任务；雄安新区承担着改革开放进入高质量阶段，通过“雄安质量”引领国家前进的任务。从改革的角度来讲，雄安新区要触碰深层次一系列体制机制的改革。从开放的角度来讲，雄安新区的设立是在新的全球化背景下进行的，要全面融入“一带一路”建设，推进投资与贸易便利化。

从本质上讲，深圳经济特区、上海浦东新区、雄安新区以及其他国家级新区建立的主要原因，都是改革开放的需要。同样，近年来，一些新城的规划发展，反映了国家或区域层面改革发展的要求。

（二）体制改革为新城新区发展赋权赋能

对新城新区产生重大影响的体制改革，起于放权，但最根本的影响还是来自于市场经济体制的建立。

放权是从深圳开始。深圳经济特区是国家级新区。从1979年建市到1992年宝安县撤县为宝安区和龙岗区，深圳经济特区的成立及发展获得了密集的国家权力垂直下放和转移。如1979年设为地区一级省辖市，1980年设置为经济特区，1987年土地管理体制改革，1988年批准为计划单列市、授予特区立法权和住房制度改革等，这些分权事件在推动深圳经济高速起步和发展的同时，也对改革开放初期经济特区的规划建设产生了深远影响。

1980年代，中央政府对设立的沿海开发区和高新技术开发区的支持，主要不是体现在直接给予资金的资助，而是给政策、给自主权，其实质是通过行政分权引入市场机制，从而满足对外开放的要求，达到逐步与国际经济接轨的目标。这一时期，各国家级开发区解放思想，大胆探索，艰苦奋斗，为后面阶段的大发展奠定了基础。

1992年党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制，1993年中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，新城新区发展的资源配置开始逐渐转向市场经济体制，这为新城新区的未来走向奠定了体制机制的框架基础。

改革尤其是经济体制改革的任务远远没有完成。2017年10月十九大报告提出要加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。按照改革要求，新城新区加快体制改革，例如在产权制度改革这项，南京江北新区针对专利、商标、版权“三合一”进行知识产权综合管理体制改革试点，推进科技创新资源集聚区建设；福州新区研究推进海洋产权交易中心建设。

（三）全面开放为新城新区提升扩展空间

中国的开放从深圳经济特区等地起步，在积累了一定经验之后，中国开始加快开放步伐。1984年国家开放大连、秦皇岛、天津、上海、宁波等14个沿海港口城市，商务部批准在这些沿海港口城市设立了我国最早的14个经开区。开放从沿海到内陆，各类新城新区也相继设立。

1992年邓小平“南方谈话”，推动了中国的全面开放。此后各类开发区获批加快，截至1999年12月底，国家级开发区覆盖了除西藏、青海以外的所有省份，全国共有各类新区362个。

中国加入世界贸易组织是重大的开放性事件，全球化为中国新城新区带来了重要发展机遇，中国新城新区获得了发展的新动能。浦东迅速成为中国的金融中心，其成长过程就是全球化力量参与、国家资源投注和地方制度重组的典型案例。大事件和巨型工程对中国城市空间的影响在各大城市普遍呈现，南京江北新区开发、广州的亚运会，以及深圳的大运会等也都是其中的突出代表。

在全球化浪潮中，各类开发区甚至出现过多过滥的现象，一些地方借开发区之名乱占耕地。2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。

中国正在形成全面开放的新格局，这将对新城新区的规划布局、发展目标、质量提升带来重大影响。近年来，一些新城新区在规划布局时综合考虑“一带一路”建设带来的机遇，统筹考虑新城新区的国内外呼应发展、东西向互济发展、陆海联动发展。新城新区重视运用自由贸易试验区的改革成果，引领新城新区走向更高水平。

（四）改革开放促进新城新区进行模式创新

在改革开放大潮中成长起来的新城新区，最大的特点就是创新。

从改革的角度来讲，新城新区的目标价值模式、路径方法模式与以往不同，因此不能因循旧制，只有依靠创新。曾经打响中国改革开放第一炮的蛇口工业区，仅1979到1984年间就创造了24项全国第一，率先进行经济体制改革，探索出“蛇口模式”。这一模式很快在特区范围内得到广泛推广。深圳人也形成了新的价值观——“时间就是金钱，效率就是生命”。浦东新区在早期开发阶段缺少资金，城市建设资金主要来自地方政府的土地批租（大规模开发离不开大体量投入。在资金支持捉襟见肘之际，浦东新区当时创造出“资金空转、土地实转”的新模式，由政府土地部门先与开发公司签订土地出让合同，再由政府、银行、公司在支票上同时背书，最后进行验资后工商注册登记）；同时还进行了财政体制等一系列改革。

从开放的角度来讲，国际前沿的规划与发展理念藉由开放进入中国并与中国实践相结合，必然给新城新区带来创新的烙印。上海浦东新区开发时期诞生的陆家嘴中心区域的规划，是中国历史上第一次为一个地区规划进行国际咨询，产生了第一个汇集国际智慧的规划方案，这对于国内其他地方新城新区规划带来了诸多观念上的震动。从一定意义上讲，成功或者失败的新城新区都成为中国规划与发展领域最为生动的案例与讲堂，培育或教育了中国的城市规划者、建设者、管理者队伍。2017年雄安新区建立时，习近平总书记提出要坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”，从一个角度反映了改革开放以来，中国在新城新区领域已经不断拉近与世界标杆的距离。

新城新区成为改革开放进程的动力引擎

改革开放需要新城新区作为平台与抓手，新城新区诞生以后就变成推动展示改革开放成果的窗口以及推动改革开放的动力引擎。新城新区在改革开放中的角色主要体现在七个方面。

一是经济增长的发动机。东部主要国家级新区占所在城市GDP总量达到30%。国家级经开区、高新区贡献GDP占全国的近四分之一。开发区成为促进地方经济增长的重要引擎，为我国经济的持续快速发展做出了重要贡献。2017年，156家国家级高新技术产业开发区实现地区生产总值达9.52万亿元，占全国GDP比重的11.5%，营业总收入、企业实际上缴税费同比分别实现11%、10.5%的高增长；219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值9.1万亿元，占全国GDP比重的11%，税收贡献、财政收入、出口总额、高新技术产品出口额等多项指标的同比增长率、占全国比重等均保持了高增长。

二是进城人口的集聚区。以北京和上海为例，新城新区兴办产业和大型社区，对人口形成集聚效应。

北京：本世纪头十年以来，大量人口流入北京。根据国家统计局北京调查总队发布的2012年各区县分区数据，2005年以来北京增加的常住人口中有近一半集中在城市发展新区，即房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区等五个区。数据显示，2005年北京市常住人口为1538万，发展新区常住人口为411.6万人，占常住人口增加量的45.4%。

上海：浦东新区是上海人口最多的区，也是我国开发进度最快、人口增长最猛的新城新区之一。2017年末，新区来沪人员225.37万人，在实有人口中的比重为40.6%。流动人口大量集聚在城郊结合部的镇域，其中，康桥、三林、北蔡、川沙新镇、惠南、张江6个镇的流动人口依在10万以上。

三是城市困局的突破口。中国新城新区针对和解决的城市问题主要有：

——缓解“城市病”的问题。北京、上海等城市，通过在老城外建设新城，老城新城协同发展，有效化解“城市病”。

——产业转移与升级的问题。例如首钢外迁至唐山曹妃甸，河北省就在唐山市建立了曹妃甸新区。原先首钢区域则开始培育新的创新型产业。

——居住问题。在一些城市周边出现了以房地产为主的新城开发，主要功能就是居住。

——旧城改造与保护的问题。如苏州市老城区东西两侧分别开发建设有新加坡工业园和苏州新城区，新区发展与旧城保护相结合，取得了较好的效果。

——发展空间受限的问题。如杭州由于西湖及山体的限制，在建成区西南发展受到限制，最终制定了跨江发展的战略，建设钱江新城成为新的城市中心。

四是城市功能的新载体。新城新区的建立，往往能够与时俱进，通过增加、优化一些功能，满足城市发展新的需要。

——行政区新城。城市的行政中心位置迁移后，需要进行部分新城建设以满足需要。例如合肥市将行政中心南移，建立了滨湖新区以满足需要。

——高铁新城。一些地方围绕高铁站点建立了高铁新城。

——港口新城。港口等重大项目需要新城配套。例如为了建设上海国际航运中心，洋山港项目启动，上海芦潮港项目据此立项、规划并建设。

——科教新城、生态新城、低碳新城等。例如为了进一步吸引海外人才，为科技孵化创造好的空间平台，杭州市建设了绿色低碳的未来科技城。

五是知识创新的核心区。截止到2017年末，156家国家高新技术产业开发区中集聚了全国约40%的高新技术企业，全国互联网百强企业中96家诞生于国家高新区，形成了以中关村、深圳等为代表的全球创新高地，诞生了一批以小米、华为等为代表的具有世界影响力的高新技术大公司；拥有近50%的国家级科技企业孵化器和43%的科技部备案的众创空间，拥有研究院所2900多家、各类大学800多所、企业技术中心11000多家、新型产业技术研发机构1100多家、科技企业孵化器2000多个、产品检测检验机构等创新创业服务机构1600多家。

六是对外开放的大平台。新城新区在税收、出口、贸易等多方面通过不断出台完善各项法律法规，成为吸引外资、承接产业转移和开展对外贸易的重要平台。根据商务部统计数据显示，2016年，219家国家级经济技术开发区实际利用外资3301亿元，占全国实际使用外资总额的40.6%；2017年，共实现进出口总额5.6万亿元（其中出口3.2万亿元，进口2.4万亿元），占全国对外贸易总量的20%。

七是创新改革的试验田。许多重大的改革，包括政府职能改革、投融资制度改革、土地制度改革、人才使用制度改革等，都是从新城新区开始，再扩展到其他地区。

例如中关村“1+6”政策的推广。2010年底，国务院同意支持中关村自主创新示范区实施“1+6”系列先行先试政策（“1”是指搭建中关村创新平台，“6”是指在科技成果处置权和收益权、股权激励、税收、科研项目经费管理、高新技术企业认定等方面实施6项新政策）。在先行先试政策下，中关村示范区取得了良好成绩。2014年12月，国务院常务会议决定，将6项中关村先行先试政策推向全国。

又如天津滨海新区的审批制度改革。仅在2015年，滨海新区就实施了“一份清单管理边界”，梳理42个部门16471项权责事项；放大“一颗印章管审批”效应，减少30%审批事项；推动“一个部门管市场”，整合成立市场监管局；设立两级执法监督平台，实现“一支队伍管执法”，进一步完善开放环境。

新城新区壮大新动能面临的机遇与挑战

新城新区既变也不变。“变”是因为四十年前的新城新区现在已经是老城老区，“不变”是因为新城新区的核心理念是创新，是要引领时代、引领全局、引领进步。改革开放四十年培育了新城新区的存量动能，未来仍然需要通过改革开放进一步壮大新城新区的增量动能。新城新区壮大发展新动能面临五个机遇：

机遇之一，科技产业革命助推新城新区站在发展的新风口。当前，世界正处于第四次科技产业革命的窗口期。先进制造（包括机器人技术、3D打印技术、先进材料等）、信息技术（包括云计算、物联网技术、大数据、移动互联网等）、能源技术（包括可再生能源技术、非常规油气资源勘探、开采技术、新能源汽车、新一代储能技术等）、生物技术（新一代基因组技术等）、智能技术（包括自动驾驶汽车技术、知识型工作自动化技术等），正在汇聚成为发展的新动能。由于各种原因，我国错失了第一、第二、第三次科技产业革命的机遇，第四次科技产业革命是我国实现弯道追赶的重要机遇。新城新区在上述科技产业领域具有雄厚的积累，瞄准科技产业前沿，一批新城新区将获得发展的新动能。

机遇之二，都市圈加快成熟带给新城新区富有活力的新空间。中国的城镇化率还有较大提升空间，未来还有3亿多人要进入各类城市与新城新区。特别要看到，随着交通、通讯条件的改进，都市圈的形成与发展将成为未来几十年的突出现象。目前相当数量的新城新区出现在特大城市周边，这些新城新区正在加速与特大城市的核心区实现一体化发展。从新城新区内部来看，基础设施已基本完备，随着服务功能的增强与完善，这些新城新区具备产城融合的发展条件，将迎来新的发展机遇。

机遇之三，绿色智慧创新城市推动新城新区实现新形态。当前，绿色城市、智慧城市、人文城市、网络城市、创意城市、健康城市等，都在进行试点与推广。未来正是新城新区创新发展理念，叠加绿色、智慧、人文等元素，建设新型城市的黄金时期。相较于老城老区，新城新区规划设计更容易实现绿色、智慧等发展的要求，更能体现新型城市的发展方向。新城新区的发展过程也是各类专业人才培育成长的过程，未来推进绿色、智慧、创新城市的专业化人才将更加完备，为新城新区发展带来有利条件。

机遇之四，体制机制改革为新城新区提供发展新动力。体制机制创新是中国新城新区建设的逻辑起点，是发展的动力源，是成功的根本经验。40年来，新城新区建设已经积累了许多体制机制改革的成果，利用这些成果就可以少走弯路，降低成本。同时，在行政管理、规划制度、房地产制度、土地利用制度、多元可持续的投融资制度等方面，创新空间仍然较大。近年来，营商环境的进一步改善，势必为新城新区带来新一轮发展红利。

机遇之五，全面开放为新城新区发展创造更多机遇条件。以纪念改革开放40年为契机，中国开放的大门将越开越大。中国正在实施更高水平的贸易和投资自由化便利化政策，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，平等对待在我国注册的企业，这些将会为国内优秀的新城新区带来新一轮开放红利。“一带一路”的效应逐步显现，这也有助于海外园区的建设发展，带动国内产能的国际合作。

中国新城新区面临着壮大新动能的机遇，但也面临不少挑战。从新城新区新旧动能变化的角度来看，面临的挑战主要反映在四个方面：一是产业结构上“旧动能”色彩严重，没有形成现代化的产业体系，新动能色彩不强；二是城市功能不全，基础设施与公共服务满足不了新型城市发展的需要；三是内部机制活力减弱，阻碍创新的原因甚至有所增加，创新方向不明晰、效果不明显；四是新城新区数量众多，各自品牌相对影响力下降，以开放促改革、以开放促发展的路径没有形成，对外合作的资源没有充分利用等。