公共法律服务体系建设为北京城市副中心营造良好的法治软环境

甄 朋（北京市通州区司法局局长）

公共法律服务体系建设是建设法治中国的重要内容。党的十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”具体要求。2014年1月，司法部下发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》。北京市第十二次党代会对公共法律服务体系建设提出明确具体要求。为认真贯彻落实上级指示精神，北京市通州区司法局以创建“智慧司法、活力司法、幸福司法”为引领，主动出击，先行先试，区级公共法律服务实体平台在全市率先破题落地，得到各级肯定和群众认可。

一、通州区司法局推进公共法律服务体系建设的基本情况

2016年4月，在区委政法委相关领导同志带领下，我们赴江浙等地考察调研公共法律服务体系建设，并开始高标准谋划和建设适应城市副中心建设需要的公共法律服务体系。全区公共法律服务体系建设的总体思路是“一、二、三、四、五”：“一”即“一张网”，就是不断织密织牢“纵向贯通、横向集成、互联互通、高度共享”的公共法律服务网。“二”即“两条线”，就是用“线上+线下”两种方式为群众提供“同步化+同质化”的公共法律服务。“三”即“三大平台”，就是实体平台、网络平台和热线平台建设。“四”即“四个工作体系”，就是在区、镇（街）、村（居）实体平台基础上，搭建人民调解、法律援助、公证指引或受理和法律咨询四个业务工作体系。“五”即“五支队伍”，就是人民调解员、律师、公证员、法律援助工作者、司法助理员“五支队伍”。全区公共法律服务体系的总体架构是三级：在区级层面建立以法律服务为主体，同时兼顾法治宣传和民生保障的区公共法律服务中心，充分彰显司法行政职能作用。在镇（街）层面建立镇（街）公共法律服务站，由律师、司法助理员、专职人民调解员轮流值班，提供法律咨询、法律援助、公证指引和人民调解等服务。在村（居）层面建立公共法律服务工作室,由村（居）人民调解委员会成员及村（居）法律顾问提供相应的法律服务。

2016年9月，我们开始打造全区公共法律服务体系的核心和枢纽，即通州区公共法律服务中心。经过历时8个月的紧张筹备和建设，作为全市首家的通州区公共法律服务中心于2017年4月8日试运行。中心的职能有五项（法治宣传、法律咨询、法律援助、公证服务和人民调解），包括区人民调解指导中心、区法律援助中心和公证处，并设置3个综合人民调解工作室和1家市级品牌人民调解工作室（北京城市副中心建设人民调解工作室）、1家区级品牌人民调解工作室（通州区京津冀接壤地区重大矛盾纠纷联合人民调解工作室），接待窗口较以前扩容1倍，为适应未来一段时期内城市副中心公共法律服务需求增量预留了空间，初步形成了信息互联、资源共享、集中受理、一站式解决问题的区级综合性公共法律服务实体平台。中心自运行以来，法律援助业务量同比增长75.1%，公证业务量同比增长7.6%，法律咨询业务量同比增长79.8%，各项业务的群众满意率均为100%。

按照全区公共法律服务体系建设规划，从2017年5月开始，我们立即着手首批镇（街）和村（居）实体平台建设。截至2017年年底，台湖镇、马驹桥镇、西集镇、于家务乡4个乡镇公共法律服务中心（站）和8个村（居）公共法律服务工作室已建成并运行。至此，区、镇（街）和村（居）三级实体平台首次实现贯通。目前，我们正抓紧推进另外11个镇（街）和剩余村（居）的实体平台建设，计划2018年完成总量的80%，2019年全部完成。

二、工作实践中逐步形成的经验做法及成效

（一）组织领导全面加强。先后出台了《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见（试行）》《通州区镇（街）公共法律服务站管理办法》《通州区司法局驻镇（街）律师所工作制度》《村（居）法律服务活动方案》等系列配套文件。各级各部门认真贯彻落实区委、区政府相关要求，将公共法律服务体系建设纳入属地党委政府(部门)重点工作任务和为民办实事内容，明确责任分工，制定具体措施,推动工作落地。全区上下形成了党委领导、政府主导、司法行政机关组织实施、相关部门参与的公共法律服务体系建设工作格局。

（二）平台建设初具规模。在实体平台建设上，按照“整合、扩容、提质、增效”工作思路，在推进实体平台建设的同时，招募一批明星调解员、知名律师、法律专家、法律服务志愿者等，打造“公益法律服务智库”，借助“外脑”资源做优法律事务咨询、疑难纠纷化解、困难群众维权等公益法律服务，努力把区级实体平台做“强”，把镇（街）级实体平台做“实”，把村（居）级实体平台做“活”。在网络平台建设上，按照“统一规划、整体推进、逐个突破”工作思路，以“通州区公共法律服务网”建设为抓手，统筹推进公共法律服务信息化建设，普法宣传机器人、远程公证网上办证系统、法律援助自助受理系统、矛盾纠纷远程调解系统、社区矫正远程视频会见系统等信息化项目正落地实施。在热线平台建设上，加大政府购买服务力度，动员全区优秀律师参与值班接待，实现“12348”法律服务热线平台全面升级。通过实体、网络、热线三元联动，初步建成信息互联、资源共享、集中受理、“一站式”解决问题的综合性公共法律服务平台。

（三）体系架构不断延伸。为充分挖掘公共法律服务体系功能，我们一方面推进实体平台建设，一方面为实体平台匹配互为补充的“四个工作体系”：“一综多专”人民调解工作体系，“一综”即区人民调解指导中心，“多专”即行业性专业性人民调解组织（全区有卫生、交通、物业等行业性专业性人民调解组织40余个）。“半小时”法律援助服务体系，通过构建以法律援助中心为枢纽，以法律援助工作站为基点，以法律援助联络员为基础的法律援助网络，初步形成“半小时”法律援助圈。“一核带动、多点辐射”公证服务工作体系，“一核”即以区属潞洲公证处为核心，“多点”即在镇（街）公共法律服务中心（站）设立公证受理室，形成“分散受理、集中办理”模式。“一镇（街）一律所、一村（居）一律师”法律服务工作体系目前已实现全覆盖，群众在家门口即可享受优质高效的法律服务。

（四）保障能力持续提升。强化政策保障。主动将全区公共法律服务体系建设纳入区综治考核内容，做到有部署、有推进、有督查。强化经费保障。2016年全区共安排公共法律服务相关业务经费200余万元，安排村(居)法律顾问经费40余万元。2017年这两项经费分别增长54%和283%，另外还安排了公共法律服务体系信息化建设经费225万元。强化队伍保障。2017年下半年，司法局招录了25名专职人民调解员，充实到镇（街）公共法律服务中心（站）。目前，已建成的镇（街）级实体平台由专职人民调解员和村（居）法律顾问律师定点值班，律师每周固定1天作为接待日；村（居）级实体平台采取“巡诊、问诊、坐诊、会诊”等方式开展服务。强化制度保障。建立“四统一”制度，即按照司法部部规标准统一名称标识；将服务事项、工作人员和纪律要求等统一公示上墙；建立统一的规范化管理制度;建立“前台引导，首问负责、一次性告知、办结反馈”等统一的窗口服务标准。

（五）业务领域逐步拓展。通过法治宣传进政务新区、进棚改现场、进重点项目、进交通枢纽、进金融机构等开展立体式、全方位、多层次普法，逐渐形成了“水流到边、精准滴灌”的“七五”普法理念。建立“人民调解+司法确认”机制，共有307份人民调解协议获得司法确认，提升了人民调解协议的法律权威性和严肃性。建立人民调解“专职+专业”“预约+合约”机制，顺利完成在永顺和张家湾试点任务，体现了人民调解参与社会综合治理的主动性和创造性。推行“驻镇律师所”制度，15个镇（街）司法所与11个律师事务所全部完成对接并签订服务协议，驻镇的113名公益律师解答法律咨询1200余人次。创新法律援助“点线面”工作机制，2016年、2017年连续两年实现法律援助案件数量翻一番。建立“金证合作”机制，公证处与区属29家金融机构全部对接，业务领域得到新拓展。

（六）职能作用充分彰显。为北京城市副中心建设提供强有力的法律保障是全区公共法律服务体系建设的重要政治任务。2015年至2016年，我们组建的“流动法律服务团”主动当好“政策宣传员”“法律服务员”和“纠纷调解员”，累计提供法律咨询3990余人次，制作调解书146份，为潞城棚改一期、二期签约率实现100%提供了强力的法律支撑。全力保障“疏解整治促提升”专项行动，先后深入60余个项目驻点开展法律服务，累计解答法律咨询15000余人次，排查调处矛盾纠纷1300余件，办理公证2300余件，受理法律援助案件180件，特别是为永顺镇八里桥市场、小圣庙村、张家湾上马头村和张辛庄村奖励期内全部实现签约率100%提供了法律保障。司法前置、调解先行的经验做法得到各级肯定，更是得到了棚改区群众的认可。

（七）合作共赢开放共享。坚持“内联外引”工作思路，着力将公共法律服务体系打造成“合作共赢、开放共享”的平台。与北京市公益法律服务促进会对接，在人才培训、智库支持、经费保障等方面加强合作，拟近期签订长期合作协议。与区公安分局建立“人民调解员进派出所”机制，全区已成立23家“公调对接”人民调解室，年均化解治安纠纷500余件。与区法院建立“诉调对接”机制，为区法院选聘的16名诉前调解员上岗仅1年，就调处纠纷9000余件。2018年，又为区法院招聘调解员25名，进一步充实了诉前调解力量。与区检察院建立“检调对接”机制，年均办理息诉息访案件20余件。下一步，我们将按照司法部要求，学习借鉴“枫桥经验”，建立调访工作人民调解委员会和调访工作联席会议制度，积极推进人民调解参与信访问题化解工作。与区总工会、人力社保局等部门建立“七方劳动争议调解联动机制”，年均调解劳动争议纠纷600余件。另外，我们还与区妇联、区残联、区金融办、区国安局等多部门建立了相关合作机制。

三、当前制约公共法律服务体系发展的短板和问题

（一）信息化建设仍然比较滞后。智慧城市是北京城市副中心的明确定位，智慧城市最鲜明的一个特点就是城市管理的高度信息化。目前，公共法律服务体系信息化建设还相对滞后，自主创新的力度还不够，为群众服务的远程网上办事系统没有做到全覆盖，各单项业务系统之间还未形成体系。智慧政务的理念还需强化，司法行政各类工作信息碎片化、孤岛化现象较为严重，缺乏以大数据为基础的智能分析和趋势研判，信息数据服务领导决策的参谋助手作用未能充分发挥。

（二）公共法律服务产品亟待丰富。公共法律服务产品开发速度与公共法律服务体系建设推进速度还不匹配，还不能适应公共法律服务体系“一站式”“均等化”“普惠性”等新理念新要求。另外，除了为群众服务的产品需要扩容和提升外，为政府部门、企事业单位、各工业园区、运河商务区、环渤海高端总部基地、文化旅游区等量身打造的公共法律服务产品数量还不多、质量还不高。

（三）社会和群众知晓率有待提高。从已建成的区、镇（街）和村（居）公共法律服务实体平台运行情况看，群众的知晓率还不高。另外，目前我们对公共法律服务体系的宣传方式主要局限于各种法治宣传活动中，缺乏针对公共法律服务体系建设的主题宣传活动，特别是经过认真策划的系列宣传不多，造成宣传形式单一，覆盖面不均匀、不广泛等问题。

（四）法律服务队伍专业化职业化不够。目前，公共法律服务体系主要在司法行政体制内运行，政府购买公共法律服务的制度体系尚未完全确立，工作人员大多以调剂和兼职为主。因此，目前存在的法律专业人才短缺等问题会越来越棘手，一定程度上制约了公共法律服务体系的发展，也很难适应北京城市副中心建设带来的机遇和挑战。

四、关于推进公共法律服务体系建设的一些思考

（一）坚持实战导向，加快推进实体平台、热线平台和网络平台建设。通过专题汇报、专项请示，积极争取区委、区政府支持，将公共法律服务体系建设纳入相关部门和镇（街）党政领导班子绩效考核范围，任务未完成的单位，影响领导班子年度绩效考核结果。主动加强与各部门之间的协作配合，广泛听取意见，深入调研，找准工作的着力点和突破口，形成工作合力。党组成员实行包片包点联系督导制度，通过建立责任机制，确保按时间节点和质量要求完成建设任务。2018年年底前，完成剩余11个镇（街）和新成立2个街道，以及剩余478个村（居）80%的实体平台建设任务。2019年年底前，完成三级公共法律服务实体平台建设任务。2020年年底前，完成全区实体平台、网络平台和热线平台建设任务。

（二）坚持改革导向,抓紧建立公共法律服务体系运行机制。建立政府购买服务机制。加强与财政、编制、税收、政法等相关部门沟通协调,努力构建以政府购买服务为主，司法行政人员兼职为辅，社会志愿者为补充的公共法律服务人才发展格局。建立动态情况反馈机制。通过定点监测、定期分析、定向运用,不断创新和完善服务机制,确保公共法律服务与群众需求“适销对路”。建立科学考核激励机制。探索建立既能充分反映服务态度、服务质量、服务效率等显性工作内容,又能科学评价勤政廉政、职业道德、法治信仰等隐性作用发挥的考核指标体系。建立“通武廊”（通州、武清、廊坊）交流合作机制。通过采取“组团服务”“项目合作”等方式，着力打造“通武廊”公共法律服务一体化格局。

（三）坚持需求导向，不断优化完善公共法律服务产品。积极开发既适应北京城市副中心功能定位和经济转型发展需要的高端公共法律服务产品，又要系统研究符合社会各阶层群众实际需要的公共法律服务产品，实现多样化、多层次、高品质。未来3至5年，区级层面重点推动法律服务产品向高端化、国际化迈进，为城市副中心高端经济产业结构服务。比如，正在筹备中的商事调解中心就是首批为运河商务区量身定制的公共法律服务产品。镇（街）和村（居）层面重点推动法律服务便民利民惠民。比如，在每个镇（街）设立“法律服务便民超市”，在每个村（居）设立“法律服务便民联系点”等，让群众足不出户即可享受到法治宣传教育、法律援助、公证服务、人民调解、村（居）法律顾问等公共法律服务项目。

（四）坚持便民导向，加快推进公共法律服务体系信息化建设。积极配合市司法局工作部署，继续加快“12348通州法网”建设，力争年内上线试运行，努力让数据多跑路，群众少跑腿。继续推进“通州法律服务APP”、普法宣传机器人、“智慧法治小屋”等特色化项目，做强做实镇（街）层面“两微一端”功能，形成“百花齐放、百家争鸣”的司法行政信息化建设新格局。加快区人民调解指导中心信息化升级改造，通过研发和应用人民调解信息化管理系统，对矛盾纠纷受理、统计、督办、反馈等环节进行一体化管理，同时集成信息采集、智能研判、督查督办、应急处置等多项功能，实现人民调解信息由碎片化向系统化转变，由孤岛化向融合化转变，由初步数据统计向智能分析转变，大力提升人民调解工作的质量和水平。积极推进公共法律服务信息化系统与区公安分局“雪亮工程”、区民政局社会救助信息管理系统、区信访办接访系统、区社会办网格管理系统等共建共享，让司法行政大数据信息产生几何倍数生产力。

（五）坚持效果导向，全方位加强公共法律服务体系宣传引导。采取多种形式，加强对公共法律服务体系的宣传，提高社会各界和人民群众的知晓率，赢得支持、接受监督，为构建公共法律服务体系营造良好的社会氛围。要加大电视、广播、报纸等传统媒体和网络、微信、微博等新媒体的宣传推广力度，让群众对公共法律服务的获得感“触手可及”。要依托城乡公共场所及村（居）普法阵地，建立完善公共法律服务宣传矩阵，做到宣传阵地全覆盖、城乡居民全覆盖。持续深入开展“公共法律服务·伴您一生”“村（居）法律顾问·老百姓身边的法律管家”“公共法律服务直通车”“公共法律服务进园区、进企业”等多个系列的宣传推介活动，打造具有北京城市副中心特色的公共法律服务品牌。

（六）坚持人才导向，打造专业化职业化的法律服务队伍。加快引进、培育一批知名度高、美誉度高、业务水平高的综合型法律服务机构，持续打造高端法律服务人才聚集区，大力提升通州涉外法律业务或者国际法律业务的竞争优势。会同有关部门适时建立“通州区博士联谊会”律师分会，联合北京金融科技国际产业园各企业总部基地，定期举办以企业上市、国际并购、涉外投资、法律风险防控等为主题的高端法治论坛，为运河商务区量身打造法律服务产品。与天津武清、河北廊坊紧密合作，启动三地“百名高端法律服务人才培训工程”，为“通武廊”区域发展建设中涉及的政府决策、制度设计、规划出台、重点项目、重大工程顺利推进提供法律服务和法律保障。