郑洛新国家自主创新示范区洛阳片区的法治保障研究

王鲁豫

（中共洛阳市委党校，河南 洛阳 451003）

2016年3月12日，郑洛新国家自主创新示范区获批建设，成为我国第12个国家自主创新示范区。它以郑州、洛阳、新乡三个国家级高新区为核心区，按照“三市三区多园”的架构，在郑洛新国家自主创新示范区内进行体制机制创新和政策先试先行，以期打造具有国家竞争力的中原创新创业中心。建设郑洛新国家自主创新示范区对河南振兴乃至对中原崛起意义重大，郑洛新国家自主创新示范区的建设需要方方面面的支撑，法治保障是其中重要的一环。法治是国家自主创新示范区的助推器、压舱石和稳定剂，只有将郑洛新国家自主创新示范区的实施方案和工作措施法制化，才有利于规则的统一适用，才有助于实现郑洛新国家自主创新示范区的良性运转。

一、法治建设对洛阳片区建设的重大意义

法治就是法律之治，法律至上是其基本特征。现阶段，法治是治国理政的基本方式，无论经济发展、政治改革、文化创新、社会和谐还是生态保护都离不开法治的保障，国家自主创新示范区的建设也不例外。

国家自主创新示范区将探索体制机制创新放到与技术创新同等甚至更加重要的地位，如何理顺体制、如何使机制更为有效已成为各个国家自主创新示范区的首要问题。截至目前，已获批的17家国家自主创新示范区大多以规划纲要、实施方案、指导意见等地方性政策作为创新体制机制的抓手，将其上升为地方性法规的则为数寥寥，这显然不利于国家自主创新示范区的长远发展。

1.法律以其稳定性确保国家自主创新示范区的有序发展。虽然法律与政策都以统治阶级的政治诉求和政权利益为基础，通过协调社会各利益群体和社会成员之间的利益关系有效地进行社会治理。但相较于政策而言，法律更具稳定性。法律是立法者深思熟虑的结果，它需要立法者综合调查、衡量利弊、科学分析、民主制定，立法的过程要经过作出立法决策、开展理论研究和实践调研、拟出法律草案、征求各方意见、形成法律案进行审议等一系列的程序。因此，法律一经作出，即具有长期性、稳定性，它不会朝令夕改。国家自主创新示范区的有序发展需要稳定的规则加以保障，这将有利于指引市场的长远发展、评价主体的具体行为、维护区域的长期和谐。法律是人民利益的表达、是公众意志的体现、是党的意志和人民利益的统一。法律具有指引作用和教育作用。法律的指引作用主要体现在通过一类规则对同类的主体或行为进行指引。其教育作用主要表现在通过法的实施使法律对一般人的行为产生影响。国家自主创新示范区通过发挥规范性法律文件所具有的警诫功能和教育功能，使市场主体预测自己的行为并掌握自己的命运。相反，如果法律朝令夕改，市场主体便会无所适从、难以对自己的行为后果作出准确判断和有效评估，这样既不利于适当调整各方主体之间的利益，也不利于维护社会关系的稳定。

2.法律以其平等性确保各方利益的实现。平等是法治的基础，是衡量制度公正的杠杆。法治平等原则的适用范围具有普遍性的特质，而其具体内涵则具有多义性的特征［1］。虽然学者们对平等原则做了不同的阐述，但他们都没有脱离亚里士多德对平等的基础性界定［2］。在国家自主创新示范区的法规制定中应体现平等性：对内资企业和外资企业的利益进行平等保护、对国有企业和民营企业的行为进行同一的规范、对科研人员和科研团体的权利给予同样保障；更重要的是“以差别对待促平等实现”，即对弱势群体的利益进行特别保护，设定专门条款进行规范和制约。如对科研人员的特殊保护，为有效保障科研人员的权利，国家自主创新示范区的立法中可制定特别条款。例如就加强科研成果的有效转化而言，当科研团队在完成科研成果后超过一定时限仍无转化意愿的，可允许科研成果的完成人自行转化。

3.法律以其规范性降低科技创新的风险。法律是具体规定权利义务及法律后果的行为准则，正是这一规范性使法律主体明确了什么可以做、什么应该做、什么不能做。科技创新是权利主体的创新，在市场领域内遵循意思自治原则，权利的实现以“法无禁止即自由”予以保障。但在科技创新过程中我们也应警惕科技异化的问题，尽量避免“人的物质生产与精神生产及其产品变成了异己力量，反过来统治人的一种社会现象”［3］。因此，科技创新必须受法律的规范和制约，应以法律的规范性避免违反公序良俗的科技创新、以法律的明确性确保科技创新主体形成共识、以法律的底线性确保科技创新行为的合法性，这样有利于自主创新示范区以科技创新提升新动能、以科技创新汇聚新资源、以科技创新获得快速发展。

二、洛阳片区法治建设的现状

郑洛新国家自主创新示范区获批以来，获得了洛阳市委市政府的高度重视，对其进行顶层设计，高起点、高水平编制了《洛阳自创区发展规划纲要》，确定了总体目标和发展战略。洛阳市委市政府还多次召开市委常委会、政府常务会议研究部署洛阳片区建设的重大事项。

1.创新制度不断完善。洛阳市委市政府制定了《关于加快推进洛阳国家自主创新示范区建设的若干意见》《洛阳市深化体制机制改革实施办法》等，洛阳市科技局就培育创新企业、促进科技成果转化、设立科技支行等出台了相关政策，截至目前，洛阳已制定了创新政策52个（体制机制改革类1个，创新创业类19个，科技金融类10个，人才类4个，服务保障类18个），为洛阳片区的建设提供了制度支撑。

2.创新能力不断提升。洛阳片区聚焦“四个一批”，外引内培，不断增强创新能力。第一，创新引领型企业。现有创新龙头企业18家，高新技术企业185家，科技型中小企业1100余家。第二，创新引领型平台。新认定国家级创新平台9家、省级创新平台29家、市级创新平台188家，新增院士工作站2家。洛阳片区还组织河之阳高分子材料股份有限公司等10家企业牵头申报省级联盟，目前已拥有国家级联盟3家、省级联盟18家、市级联盟7家，共承担各类科研项目120余项。第三，创新引领型机构。洛阳片区相继建立了11家新型研发机构，其中7家认定为省级新型研发机构，4家入选河南省重大新型研发机构，孵化科技型企业40家，转移转化科技成果134项，累计申请专利314项（其中发明专利239项），累计服务企业超过220家。第四，创新引领型人才。各研发机构聚集各类创新引领型人才388名，“河洛工匠计划”产生首批“河洛大工匠”10名、“河洛工匠”100名。

3.科技执法力度不断加大。近年来，洛阳市知识产权局持续开展专利执法“护航”专项活动。2017年开展专利执法检查3次，累计受理各类专利案件172件，同比增长34%，其中查处假冒专利案件95件，结案率100%。洛阳市知识产权局重视网上侵权问题，积极开展专项治理，引导企业网站自查自纠，防范专利侵权风险，共处理相关案件66件。洛阳市知识产权局还开展了维权援助服务，截至2017年年底，洛阳市共设立知识产权维权援助分中心3个、工作站10个，联合洛阳市中级人民法院组建了洛阳市知识产权咨询专家库，共有专家70余名，增强了对专利重大问题的咨询论证能力。

4.科技司法保护力度持续增强。洛阳市不断加大对企业自主创新知识产权的司法保护力度。洛阳市公安局持续严厉打击侵犯知识产权犯罪，相关案件共立案19起，破获14起，抓获犯罪嫌疑人16名；洛阳市人民检察院监督行政机关移送相关案件7件，监督公安机关立案12件，批准逮捕8人，提起公诉案件19件；洛阳市人民法院全面加大知识产权的司法保护力度，共受理各类知识产权案件760件，同比上升378%；审结222件，同比上升126%。

三、洛阳片区法治建设中的工作重点

国家自主创新示范区尚属新生事物，当前对其并无统一的国家立法进行规范，这就需要地方法治先试先行。

1.贯彻区域创新一体化理念。洛阳片区是郑洛新国家自主高新示范区的一个组成部分，虽然洛阳市早就有高新技术产业的发展规划，也出台了洛阳市构建现代创新体系的指导意见，但这样的地方政策如何与郑洛新国家自主创新示范区的一体建设形成合力、避免省市之间的政策绑架及相互掣肘就成了我们必须考虑的问题。与此同时，洛阳片区本身有“一核三区”，政策制定主体多元、相互之间不具备隶属性，因此，各园区有重复出台某些政策法规的可能性，虽然可能产生互补效益，但也可能出现相互交叉或同时缺位的情况。上海张江国家自主创新示范区即是如此。因此，洛阳片区应加强政策法规的统一与协调，避免重复。

2.重视立法工作。洛阳片区在建设过程中应注重发挥地方立法对自主创新示范区体制机制创新的引领和保障作用，以科技创新促进法治发展，以法治固化科技创新成果。洛阳片区在立法中应注意以下问题：第一，洛阳市囿于地方立法权限制，只能做执行性规定而难以做创制性规定，洛阳市委、市人大应建议省人大尽快制定《郑洛新国家自主创新示范区条例》，把行之有效的经验上升为法律，增强政策执行的刚性。在省人大制定地方性法规后，洛阳市人大、市政府应结合本市实际，制定具有洛阳特色的自创区地方性法规和政府规章，从而形成以地方性法规为主体、以政府规章为补充、以规范性文件为支撑的法律体系。第二，摸清家底，适时立法。洛阳片区应仔细梳理已经制定的地方政策，哪些因形势变更需要废除，哪些需结合实际加以修改解释，哪些事项亟须立法，重点解决创新力量的扶持、创新成果的转化、创新人才的引进等问题，重点考虑洛阳片区的特色如军民融合、国有企业的升级转型、知识产权的保护等关键问题。洛阳市政府应切实做到地方立法精细化，加强对规范性文件的备案审查与清理，防止其与上位法相抵触，在改革成熟时应将规范性文件上升为政府规章，应注意相关规范性文件的修改、清理，确保规范性文件的制定主体适格，从而确保洛阳片区的发展。第三，立法应具备前瞻性。国家自主创新示范区的独特性决定了相关立法应具备前瞻性。创新过程中难免会带来因新技术、新应用的出现而导致的法律空白和监管困难，在国家立法尚无规定的情况下，地方立法应作出探索性、试验性的规定，从而做到重点问题有法可依，并能为以后的国家立法提供实践参考。第四，洛阳片区的立法应由人大主导。若立法交由部门主管，相关部门可能会出现被利益绑架的问题，有可能出现“权力部门化、部门利益化、利益法律化”的情况。因此，立法时应吸收相关部门、人大代表、专家学者、社会团体等参与起草，形成立法合力，采用多方调研、开门立法的方式，确保立法的科学性。

3.确定主管单位。直接主管单位的长期缺失会动摇外来投资者稳健投资的信心。因此，洛阳片区应从法律上界定园区管理机构是一级地方政府还是地方政府的派出机关，抑或是政府职能部门的派出机构。只有明确主管单位的法律地位，才能避免管委会的违法授权、才能解决管委会的行政执法资格、才能在管委会违反法律时给对方当事人通过行政诉讼寻求相应司法救济的机会。综合洛阳市近几年的工作情况，笔者认为应将洛阳高新区管委会升级为洛阳国家自主创新示范区管委会，统一管辖“一核三区”的全部工作。管委会作为国家自主创新示范区最直接的管理者，必须从法律上明确其行政地位。就行政职权而言，应采取列举与概括相结合的原则。省、市两级政府应下放权力，允许洛阳片区在特定情况下特事特办，以“信息化、标准化”为原则压缩审批程序，通过“互联网+政务”的方式促进信息公开，从而减少权力机关寻租的空间，这样有利于审批机关内部的互联互通，也有利于企业履行审批程序。管委会行使综合指导、统筹规划、政策支持、考核评价、协调服务、督促检查等职能，以确保洛阳片区的各项工作有序推动。与此同时，应赋予洛阳片区管委会相应的执法权，管委会应创新执法体制机制，按照“办事不出园区”的要求，成立片区综合执法局，统一行使行政处罚权和行政强制权；创新执法方式，积极推行“随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员和抽查情况及查处结果及时向社会公开”的“双随机一公开”的执法制度，简化执法流程，将“形式相近、性质相似、用途相同”的执法文书合并为可统一使用的执法文书；进一步加强执法联动，尽快建立信息化执法平台，充分利用大数据，打通职能部门之间的信息通道，实现信息共享、执法协调配合，提高执法效率。

4.强化司法公正。公正的司法可以有效裁决创新成果的归属、有效配置创新公共资源的共享、有效激发大众创新的能动性和积极性。因此，在司法工作中，应注意以下几个方面的问题：第一，保护知识产权。知识产权是国家自主创新示范区发展壮大的重要支撑，但随着科技创新的发展，产业跨界融合加快、学科交叉成为常态、网络智能成为新业态，因此，对知识产权的界定更加复杂。而目前洛阳很多企业知识产权保护观念薄弱、企业知识产权管理机构和管理人员缺乏，政府知识产权行政管理体制相对乏力，导致目前侵犯知识产权的案件有所增加。因此，司法机关应加强对知识产权的保护，建立查处知识产权侵权的快速反应机制，支持知识产权行政管理和执法的“三合一”。洛阳片区应尽快设立知识产权法院，法院在案件审理过程中应切实关注大数据时代侵犯知识产权犯罪的新特点，采取知识产权案件技术调查官制度、知识产权案件专家证人制度及特殊的举证责任规则。第二，宽容创新的失败。创新是一个复杂的过程，由于时机不当、人力不够、资金缺失等原因导致的创新失败比比皆是。因此，主管机关应客观理性地看待自主创新示范区内相关主体的创新，避免理想化、简单化和情绪化的判定。检察机关应明确创新失败与失职渎职的界限，对创新虽未达到预期目标，但决策程序、实施程序合法，有关单位和个人勤勉尽责，未徇私舞弊、中饱私囊的，不作负面评价、不追究相关责任。对科研主体在技术创新过程中虽有失当行为，但却有利于实现创新预期成果的，应予以宽容。

四、洛阳片区法治建设中应注意的问题

由于法治可以最有效地培育创新主体的创新理念、规范创新主体的行为、营造有利于创新活动的环境，国家自主创新示范区应将法治建设作为其建设的重中之重。就洛阳片区而言，应在法治建设中注意以下几个问题。

1.提升相关工作人员的法治思维和法治能力。

党的十八届四中全会后，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”已成为行政机关工作人员的共识。但目前，仍有部分行政机关工作人员存在以言代法、以权压法、徇私枉法的情况，在洛阳片区的建设过程中应尽量避免这一问题。第一，正确对待法律。法治优于人治，但法律也会有滞后性，因此在法律适用过程中，行政机关工作人员必须克服“法律虚无主义”与“法律浪漫主义”，应正确认识到中国法制特殊性的现实、中国法律有限性的特点和中国法治渐进性的特征，不能将法律视为包治百病的良药，同时应遵循法律“向过去看的习惯”［4］，避免简单机械地照抄照搬，杜绝法律适用中的教条主义。第二，慎重对待情感因素。法治思维讲究法律论证的逻辑性，法律结论的作出是合乎理性的论证过程。情感与理性是相对概念，中国自古至今就有“法本原情”和“法不容情”两种说法，“法”与“情”是一对矛盾的存在。虽然法治思维并不排除情感因素，但其与道德思维的情感倾向截然不同。道德思维以善恶为核心对人们的行为加以评价，而法治思维以事实与法律为核心对人们的行为进行评判，法治思维需要遵循的是法律至上而非情感至上，不能以“合理不合法”或“合法不合理”为借口而不恰当地适用法律。

2.坚持预防风险与依法行政的统一。国家自主创新示范区是一个新生事物，其发展不可能一帆风顺。科技创新过程中难免会遇到风险，政府的管理和服务也是如此。对新行业如何监管、对新行为如何定性、对新政策如何制定，考验着政府的智慧。在国家自主创新示范区的发展过程中，各级政府一定要将依法行政与预防风险有机结合起来。这就要求管理者应变单向思考为双向思考。面对新形势，管理者应从两个甚至多个方向思考问题，既考虑行为的可行性也要考虑行为可能会导致的风险，既考虑行政主体的权力也要考虑行政相对方的权利。因此，政府机关想问题、做决策不但要以法律法规为出发点，明确法律的具体规定，也要明确我们究竟应当如何去具体处理一个问题，这样的处理可能产生什么样的法律后果，我们能不能承受这一后果，如果难以承受又应如何解决。通过双向思考或多向思考，选择一个既合理合法又能将法律后果控制在可承受范围内的最佳方案。

3.坚持行使权力与履行责任的统一。行政机关在国家自主创新示范区的建设中，难免会遇到新问题、新困难。由于机制缺失和监督乏力，一些行政机关的工作人员出现了各种不作为问题。这些工作人员或抱着“只要不出事，宁愿不做事”的心态，在与企业交往过程中，不吃不拿，消极怠工；或抱着“不要过得硬，只要过得去”的心态，遇到棘手的问题时能退就退、能避就避。因此在自主创新示范区建设过程中，如何依法履职、破解工作人员不作为的问题显得至关重要。第一，加强对公职人员的思想教育，让他们认识到权力与职责是相生相随、相辅相成的。有权必有责，特定的权力总是与特定的责任联系在一起的，拥有了某种权力的同时也就承担了相应的责任。因此，领导干部在行政决策的过程中必须增强责任优先意识，行政管理人员在行政管理过程中必须树立正确的权力意识。第二，强化制度建设。改革完善干部选拔制度，改进干部考核机制，让想干事、能干事、会干事、干成事的官员脱颖而出。第三，应加强政府机关工作人员的问责机制，淘汰不作为的工作人员，真正形成“能者上、庸者下”的政治生态，杜绝不作为现象。