协同治理视域下的乡村治理现代化研究

孟繁芸

（中共崇州市委党校，四川 崇州 610000）

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的战略目标，实现乡村治理现代化乃是国家治理现代化的应有之义。乡村治理是一个复杂的系统工程，也是我国政府解决“三农”问题的重要抓手。随着社会经济结构和农民生活方式的变化，我国的乡村社会也经历着深刻的变革。目前，我国乡村治理方面存在着诸多问题，这些问题严重制约了乡村社会的快速发展。在当今复杂的环境下，如何有效变革乡村治理的方式，构建一个与乡村社会发展相适应的乡村治理模式，已成为一项重大而现实的课题。就现有研究来说，学者多从乡镇政府职能、乡村自治组织活力、农民主体意识等方面着手，而忽略了各治理主体之间的协商互动。创新乡村治理体系、增强乡村治理能力是实现乡村治理现代化的必然选择。协同治理是研究乡村治理现代化的新视角，是解决乡村社会问题的现实路径。协同治理理论将乡镇政府、村委会、乡村自治组织和村民个体看作是共同发挥作用的整体中的多个子系统，这些子系统相互衔接，保证了整体系统的有序、和谐、高效运行，形成了各子系统所没有的新功能。协同治理作为一个新手段、新方式，在治理资源配置、乡村资本凝聚以及公共产品和服务的提供等方面发挥了重要作用。这种强调平等协商、共同参与、协同互动的治理模式，将会给乡村治理带来新的变化。

一、当前我国乡村治理存在的问题和原因

1.乡村治理存在的问题。第一，乡镇政府治理方式问题。当前，在乡村治理现代化这一历史背景下，乡镇政府在乡村治理中的主导作用日益凸显。李平认为，“乡镇政府作为五级政府中最基层的政府，其职能重点不在于经济调节、市场监管，公共服务职能属于其最基本、最核心的职能”［1］。乡镇政府作为基层行政机关，承担着国家与农民意志沟通的功能，其职能的行使与乡村治理的效果密切相关。近年来，我国一直在推进简政放权、转变政府职能等一系列行政体制改革，乡镇政府已基本具备了现代政府的建构。然而，从乡镇政府的实际运作来看仍然存在不少问题。一方面，乡镇政府的公共政策未能充分反映公众利益的需要。当前，乡村治理已经进入了改革的“深水区”，农民对于公共产品和服务的需求也与日俱增。受我国长期实行计划经济体制的影响，乡镇政府的权力过于集中，在提供公共产品和服务时大包大揽等一些传统做法依然影响着乡村治理的方方面面，未能充分考虑农民群众的需要。另一方面，乡镇政府在乡村治理中还存在着效率不高的问题。此外，基于自身利益的驱动，一些乡镇政府工作人员滥用职权、以权谋私、寻租设租等行为损害了农民的利益。第二，村委会履行职责不民主。村委会是我国村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，为村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督提供了平台。然而，现实情况是，一些村委会在履行职责时严重背离了社会主义基层民主。从民主选举来看，拉票、贿选等现象存在，违法、违规现象时有发生；从民主决策来看，村民会议和村民代表大会只是空壳，民主决策程序变成了走过场，没有了实际意义；从民主管理来看，侵害村民民主权利的问题仍然存在，村委会中民主管理的制度被高高挂起，管理活动变成了空喊口号，难以落实到行动上；从民主监督来看，一方面村委会信息公开不够，导致村委会与村民之间的信息不对称，另一方面村民自身缺乏民主监督意识。这些因素的存在，使得民主监督困难重重。第三，乡村自治组织被虚置。于建嵘认为，“当前，我国农村除了有政权性质的村民自治组织外，还存在农民维权性质的组织、具有经济性质的合作组织及具有公益性质的社区服务组织等”［2］。这里的乡村自治组织，一般是指由村民自发组织的，为了更好地实现和保障村民的政治、经济、文化利益，以村民为主要参与者的民间组织。乡村自治组织具有非政府性、非营利性、公益性、民间性等特征。随着市场经济的发展和城乡一体化进程的加快，乡村自治组织也发生了深刻的变化。一是乡村自治组织缺乏公信力。乡村自治组织的非政府性，导致乡镇政府对乡村自治组织抱有疑虑，而村民也对乡村自治组织缺乏认同，因而造成其公信力缺失。二是乡村自治组织对政府的依赖性强。三是乡村自治组织发展迟缓。目前，我国的乡村自治组织工作环境差、组织管理涣散、福利待遇不好、社会认可度低，资金和人才的短缺成为制约乡村自治组织发展的两大瓶颈。第四，农民主体意识淡薄。我国的农民人口数量庞大，是一个重要的群体，同时也是一个特殊的群体。农民既是乡村治理的受益者，也是乡村治理的主体。当前，我国农民的政治素质亟须提高。一方面，农民缺少基本的政治素养和参政议政的能力，直接影响其参与政府决策。另一方面，乡镇政府信息公开不够，农民不能及时、全面地了解乡镇政府信息，以致农民和乡镇政府之间的信息不对称。这两个方面的原因导致农民的主体地位被削弱、主体意识淡薄。除此之外，受我国历史传统的影响，部分农民缺乏政治参与的热情和自觉。在乡村社会中，有的村民忽略了自身作为治理主体享有的权利和应履行的义务，认为个人的行为对政治活动影响不大，只要遵纪守法就够了，公共政策的制定和实施是政府的分内之事，个人的行为微不足道，因而在乡村治理过程中一直处于被动地位。农民主体意识的缺失，往往会使乡村治理的效果大打折扣。

2.乡村治理存在问题的原因。第一，乡镇政府职能转变不到位。目前，一些乡镇政府职能转变不到位，有的甚至依然采用改革开放以前全面管制的思维方式，希冀通过强有力的行政手段来实现对乡村社会的管理。这种管制思维下的乡村治理，不但没有达到良好的治理效果，反而造成了治理的成本高、效率低，以致陷入治理失灵的境地。一是决策滞后。一些乡镇政府往往对乡村事务的管理事无巨细，但这些决策并不一定都代表了社会公共利益，有的决策甚至出现了失误，加大了乡村治理的难度。二是公共产品和服务供给低效。乡镇政府的行为应以市场和农民的需求为导向，否则很容易造成公共政策价值的偏移。从实际情况来看，一些地方政府提供的公共产品和服务常常不能满足群众的需求，乡镇政府不能有效指导村委会合理配置公共产品和服务。第二，村委会职能不能有效发挥。村委会是我国农村基层最重要的组织之一，也是解决乡村治理问题的关键一环。村委会具有协助乡镇政府实现政治、经济、文化目标的职能，还承担着为自治范围内的所有村民提供公共产品和服务的责任。然而，村委会的职能在乡村治理中却未能有效发挥，主要原因是现行法律对村委会职能的界定模糊不清。现有法律侧重于对民主选举进行规定，但对民主决策、民主管理、民主监督的规定却很少提及。内容笼统、可操作性不强的法律规范，给村委会有效发挥职能带来了一定的难度。而村委会与乡镇政府之间、村委会与村党支部之间的具体权限范围模糊，也为村委会职能的发挥设置了障碍。第三，乡村自治组织的自主性缺失。从理论上看，乡村自治组织具有整合功能，能够有效整合乡村分散的资源，调整乡村农业的布局；乡村自治组织具有沟通功能，充当着政府与社会沟通的桥梁，有助于政令的实施和民意的表达；乡村自治组织具有服务功能，各种自治组织的成立可以弥补乡镇政府的职能缺位，能够激发村民的积极性和创造性。可见，作为乡村治理主体中的非政府组织，乡村自治组织理应发挥积极作用。然而，从当前乡村自治组织的生存环境来看，远没有那么乐观。乡村自治组织的自主性缺失，原因无外乎以下两点。一方面，乡镇政府对乡村自治组织参与乡村治理往往采取一种审慎的态度。另一方面，农民作为乡村自治组织的主体，知识水平和政治素养不高，参与乡村治理的主体意识不强，致使建立起来的乡村自治组织实力有限、参与治理的能力不足。第四，村民个体参与政府决策的机制不健全。传统乡村治理模式下，由于村民个体参与政府决策的机制不健全，致使决策的权力往往集中在乡镇政府手中。一是权力监督机制不完善。权力监督分为体制内监督和体制外监督两种，村民对乡镇政府的监督属于体制外监督。由于相关制度的不完善，再加上双方信息不对称，以致村民对乡镇政府的监督软弱无力。二是村民参与治理的渠道缺乏。由于参与机制不健全，村民利益表达的诉求很难通过正规渠道来解决，由此非正规化的行为就成为替代性选择，而非正规化途径很有可能引发社会冲突，导致群体性事件发生。三是村民参与的程序缺失。村民参与乡镇政府决策、行使民主权利需要法定程序加以保障，参与意识、参政议政能力的提高也需要通过适当方式加以培养。只有让广大村民真正参与进来，乡镇政府的决策才能更加完善、更加体现民意，从而最大限度地实现公共利益。

二、协同治理视域下乡村治理现代化的现实路径

1.构建整体性政府。构建整体性政府是乡村协同治理的前提，乡镇政府在乡村公共事务管理中起着总领全局和协调各方利益的作用，引导和联合村委会、乡村自治组织、村民个体共同参与乡村治理。整体性政府的构建，有助于防止政府权力垄断，也可以改变治理效率低下的格局。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，乡镇政府必须寻求新的管理体制和模式。第一，加强党的领导，构建法治型政府。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。一方面，应通过构建完善的法律制度体系，实现农村社会的有序运行；另一方面，乡镇政府应依法行政，在宪法和法律的范围内行使职权，严禁发生腐败行为。第二，精简组织结构，构建灵巧型政府。近年来，政府部门纷纷缩减规模、精简结构，向扁平化的小政府转变。一是不断提高政府工作人员的综合素质，一个高素质的行政队伍是乡村治理现代化的重要保证；二是推进电子政务建设，实现政府内部和外部的沟通交流，增强工作透明度；三是拓宽村民利益表达渠道，建立反馈机制，认真吸取村民的意见，积极回应和满足村民的利益需求。第三，转换价值取向，构建服务型政府。传统的乡村治理模式已经难以适应新的要求，乡镇政府应顺应社会发展的趋势，转变原来的管制思维理念，积极引导村委会、乡村自治组织和村民个体共同参与乡村公共事务的管理，将权力下放。要树立服务意识，及时回应村民诉求，妥善解决村民需要。

2.培育多元乡村治理主体。第一，加强乡镇政府在治理中的引导作用。乡镇政府是国家的基层行政单位，过去的功能是全能型的。新形势下乡镇政府的功能应逐渐向管理和服务方向转变，把权力下放给其他治理主体，激发各主体的创造性和活力，发挥引导作用。一是要坚持统筹大局的地位不动摇。乡村治理涉及资源的分配、公共产品和服务的供给、各主体之间的协调等诸多方面，乡镇政府应认真落实党和国家的政策，确保党和国家政策的顺利执行。另外，乡镇政府要充分了解当地发展的状况，认真回应农民群众的利益诉求，努力营造宽松的治理环境，在法律和制度上保障农民的参与权，把握整个治理局势。二是要创造各主体协同治理的契机。乡村治理需要乡镇政府转变职能，变“管控”为“引导”，创造各主体协同治理的契机。乡镇政府要学会把手中管理和服务的职能交给市场，让市场去调节生产和生活。要将村委会、乡村自治组织和村民个体组织起来，合理协调各方利益，从质与量两个方面增强协同治理的功效。三是要坚持依法行政和民主管理。作为国家基层行政单位的乡镇政府，必须严格遵守法律，坚持依法行政，以法律为准绳，以制度为依据，杜绝工作的随意性和不确定性。同时，必须实行民主管理，在重大决策面前应主动征求村委会、乡村自治组织、村民个体等多方主体的意见，自觉接受社会监督，逐步提高自身的决策水平和决策能力，创造乡村治理的新格局。第二，增进村委会在治理中的沟通作用。在乡村治理中，每个主体都发挥着各自独特的功能和作用。王铭铭等认为，“村民委员会作为正式制度在农村地区的延伸，它在农村社会的法律建构、秩序维护方面发挥着至关重要的作用”［3］。村委会是乡村公共事务最直接的承担者和组织者，村委会的核心功能就是上传下达，对上对下深入沟通。在乡村治理过程中，村委会应加强自身建设，努力扮演好沟通的角色。一是要加强与乡镇政府、乡村自治组织、村民个体的合作。乡镇政府在进行决策时，村委会可以向上级积极反映该村的实际需要、发展现状等，以便政令切实可行。在政策执行过程中，村委会要时刻保持与乡村自治组织、村民个体的沟通交流，汇聚各方力量，共同处理乡村事务。在政策实施后，村委会应对政策执行的效果进行归纳总结，将问题反馈给乡镇政府。二是要做到村务信息公开透明。村委会作为乡村最基层、最重要的自治组织，是农民话语权表达的载体，必须同农民进行深入沟通。村委会应对村务信息进行公开，让村民能够及时了解村务并加入到乡村治理中来。另外，村委会在作出各项决策时，要保持与村民个体的良好沟通，提高议事决策过程的透明度，保证决策的科学性和合理性。三是要加强自身建设，发挥模范带头作用。村委会是由农民直接投票选举产生的，代表了农民的利益，因而要注重提升自身素质，加强自身建设，积极引领乡村治理工作。村委会应做到切实对村民负责，想村民所想、急村民所急，一心一意为村民服务。此外，还要认清自身角色定位，准确把握村民的需求，履行自身在乡村治理中的职责。第三，强化乡村自治组织在治理中的协助作用。乡村自治组织是乡村治理中不容小觑的力量，能够有效整合分散的村民组织，形成一种合力，为乡村治理注入新鲜血液。目前，农村的生产经营活动大多都是分散性的，因而必须注重发挥乡村自治组织的优势。一是扶持乡村自治组织的发展。受资金和人才短缺的影响，乡村自治组织发展缓慢，因而乡镇政府应加大资金、基础设施的投入，积极引进人才，促进乡村自治组织的发展。乡镇政府、村委会还应加大宣传力度，鼓励乡村自治组织的建立和广大农民的参与。另外，乡村自治组织的主体力量是村民，由于部分村民的政治素质相对不高、主体意识不强，应加强对乡村自治组织的人员管理、工作内容等方面的培训，提高乡村自治组织自身的管理水平。二是加强农业科技知识的引入。农民在农业科技知识方面的匮乏是乡村发展滞后的一个重要原因，也是导致乡村治理无法实现现代化的一个关键因素。乡村自治组织可以同农业专家、种植养殖的学者建立合作关系，通过农业科普书籍、互联网教育等渠道全面提高农民的种植和养殖水平，为乡村治理现代化的实现贡献力量。三是加大乡村自治组织的引导。乡镇政府要正视乡村自治组织的地位，不能将其看作是对抗自己的力量，应积极引导乡村自治组织的发展。另外，还要为乡村自治组织的发展提供良好的制度环境，促使其规范化发展。第四，发挥村民个体在乡村治理中的参与作用。乡村治理中各主体的功能都是不可替代的，村民个体作为乡村治理的直接受益者必然要参与到乡村治理中来。村民参与乡村治理是政府权力下放的重要表现，乡镇政府要积极引导村民进行自我管理，使其由乡村治理的被动角色变为主动角色。一是要加强村民的法制教育。现代社会是法治社会，不学法无以立，增强村民的法律意识势在必行。应通过法律知识的学习，使村民懂法、守法、用法，对自身享有的权利和应履行的义务有全面的了解，能够在法律范围内充分表达自身的利益诉求。二是要拓宽村民参与的渠道。除了村民会议、村民代表会议等制度化的参与方式外，乡镇政府和村委会要积极拓宽村民参与的渠道。互联网的普及可以方便村民及时了解相关政策信息，进行网络问政；设置专门的意见反馈方式可以使村民的诉求得以表达；完善听证制度可以使乡村治理中的重大决策通过听证的方式及时了解村民的需求。三是要调动村民自身的参与积极性。在我国，由于部分村民的政治素质较低、主体意识普遍不强，以致影响了乡村治理的效果。因此，在思想上，村民要对自己有清醒的认识，努力提高自身的思想政治素养，不断提升参政议政的能力。在行动上，村民要积极参与到民主决策、民主管理、民主选举、民主监督中来，在乡镇政府、村委会组织的各项政治活动中建言献策，真正成为乡村治理的主体。

3.完善乡村协同治理机制。协同治理是指乡村多元主体在乡镇政府的主导下协同互动、协商合作，从而实现乡村治理现代化的过程。多元主体是协同治理的前提和基础，但仅有多元主体是远远不够的，还需要完善的协同机制来实现各主体之间的互动协商。第一，搭建公开的信息平台，完善信息机制。要充分利用现代网络通信技术，建立电子政务平台、政府网站、政务微博等，不断推动乡村政务信息的公开透明，使乡村自治组织和村民个体能够及时了解政策内容，在协同治理中发挥更大的作用。此外，乡镇政府应严格规范信息发布行为，确保协同治理过程中各主体掌握的信息真实有效，进而提高协同治理的质量和效率。第二，拓宽基层的参与渠道，完善参与机制。一是要不断完善村民自治制度，切实发挥村民会议和村民代表大会的作用。二是要积极培养乡村自治组织和村民个体的参政议政能力，让乡村自治组织和村民个体真正投入到乡村社会的治理中来。三是要唤醒乡村自治组织和村民个体的参与热情，提高其参与的能力和水平，切实完善参与机制。第三，加大权力的监督力度，完善监督机制。一方面，加强法制教育和宣传，不断完善法律监督机制，通过法律规范约束乡村各治理主体的行为，尤其是约束乡镇政府和村委会的行为。另一方面，加强各治理主体之间的互相监督，推动政务信息公开，保证权力在阳光下运行。同时，应加大对违法乱纪行为的惩处力度，树立依法行政意识，确保制度和规则的公信力。

4.凝聚乡村社会资本。乡村协同治理除了需要协同机制作为支撑外，还需要非正式规则、社会文化心理层面等方面的保障，我们称之为乡村社会资本。乡村社会资本是指在乡村治理过程中所需要的文化、心理、制度、关系等。凝聚乡村社会资本，有利于增进协同治理主体之间的信任，增强彼此之间的认同感和归属感，真正实现互惠互利。第一，挖掘传统文化中的优良社会资本。中国社会是一个乡土社会，以家庭和宗族为纽带的血缘关系发挥着重要作用。传统文化中所蕴含的集体意识、团结互助理念等，是乡村社会资本可以开发利用的资源。赵全军认为，“要通过市场、法治、民主、效率等一些现代要素的培育，将传统社会资本转换成现代意义上的社会资本”［4］。传统文化中既有精华也有糟粕，要对传统的社会资本进行不断的改良，使之适应现代社会的发展。第二，推进社会主义民主文化的建设。协同治理要求各主体在治理行动中应通过平等对话、协商，共同处理乡村公共事务。在这个过程中，推动社会主义民主文化建设的重要性不言而喻，参与治理主体民主素质的提高、乡村社会民主风气的形成等都能够为乡村治理提供内动力。第三，拓宽基层社会的社会关系网络。信任是社会资本的重要内容，是乡村治理主体合作的基础。在乡村治理中要实现乡镇政府、村委会、乡村自治组织和村民个体的协同互动，必须拓宽基层的社会关系网络，促进各主体之间的相互信任。信任的建立可以避免各主体之间的猜忌，降低协同合作的成本，形成亲密的社会关系网络，从而有效破解治理中集体行动的困境。