地方司法协助的法理探析——以满洲里口岸为例

厉 广 雷

（南开大学 法学院，天津 300350）

一、问题的提出

满洲里市位于内蒙古自治区东北部，呼伦贝尔大草原腹地，北接俄罗斯，西邻蒙古国，地理位置很是特殊。满洲里市下辖一个县级行政区——扎赉诺尔区，两个国家级开发区——中俄互市贸易区和边境经济合作区，一个省级开发区——东湖区创汇农业区。满洲里市1988年被国务院批准为甲级开放城市，1992年被国务院批准为首批沿边开放城市，2012年被国务院批准为国家重点开发开放试验区。2013年内蒙古自治区党委提出“8337”发展思路，要求建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带，满洲里市经济发展迎来了一个新的发展机遇。随着中俄战略合作伙伴关系，尤其是中俄双方经济贸易关系的不断加深，满洲里口岸的重要性也就愈加突显出来了。

与之相伴而来的则是在满洲里发生的涉外案件的数量也在逐年攀升。据《满洲里市人民法院关于审理涉外案件情况的统计分析报告（2008-2013）》来看，满洲里市人民法院每年审理的涉外案件的数量从2008年的24件增加到2012年的66件。然而，大多数涉外案件由于调查取证或者送达问题而无法结案，使满洲里法院在涉外案件的审判执行当中显得很被动，进而使得法院在促进对外开放，维护各方合法权益方面显得力不从心。虽然“到目前为止，我国基本确立了双边条约、国际公约和国内立法有机结合，既适合中国国情和实际需要，又符合国际法和普遍实践的国际司法协助法律体系。截止到2013年5月，我国可以和67个国家通过《海牙送达公约》相互委托送达民事司法文书，和42个国家通过《海牙取证公约》相互委托进行民商事案件调查取证。”[1]28然而，通过对满洲里的涉外部门和组织个人的调研和满洲里市人民法院的司法实践来看，这样的国际司法协助模式不仅操作起来很是繁琐，效率低下，而且很难解决实际问题，造成了很多案件不了了之或者造成司法资源的浪费。经济形势的不断变化与法治环境的相对落后，形成了巨大的反差。鉴于国际司法协助的诸多弊端与两国毗邻地区经济和生活上的依赖性，司法协助模式亟待转变。

由于边贸的持续进行和深化，加上满洲里是最大的陆路口岸和俄罗斯入境的重要通道，所以满洲里市发生的无论是涉外民商事案件，还是涉外刑事案件，其涉外因素绝大多数都是中俄边境地区的。如涉外法律关系的主体、引起法律关系产生、变更或消灭的法律事实，都是存在于中俄边境地区。鉴于边境地区的特殊性和实践中进行的有效合作，地方司法协助就显示出了必要性和可行性。地方司法协助可以有效解决中俄边境地区的民商事纠纷，打击边境地区的跨国违法犯罪，从而维护了边境地区的社会治安，促进了边境地区的经济发展。为此，为了有效解决中俄两国边境地区司法实践当中出现的新问题，营造良好的法治环境，正确认识和建构地方司法协助便有了特殊的理论意义和实践意义。

二、司法协助概述

从孟德斯鸠对三者关系的论述当中[2]155-156，可以发现司法在国家政治生活中具有特殊的重要性。因此，现今各国普遍认为司法是国家主权的一种表现形式，因而须慎重对待和相互尊重。一般认为，“司法，是指国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。”[3]252可见，司法主要在一国法域内发挥其职能。然而，随着经济全球化的出现和发展，尤其是两国边境地区经贸关系的深入发展，跨国民商事案件和跨国违法犯罪案件也就随之出现了，并呈现出节节攀升的发展态势。职是之故，司法协助的问题也就提上了议事日程。

（一）司法协助模式

一般来说，由于司法在一国主权范围内是一体施行的，所以提到司法协助问题，我们首先想到的就是国家间的国际司法协助，而且这也是大多数国家在司法实践中正在实施的。通常认为，司法协助（judicial assistance）是指不同国家之间，根据其缔结或者参加的国际条约或者互惠原则，彼此之间相互合作，为对方代为某些诉讼行为活动的总称。其实，这其中涉及到一个司法协助模式的问题。我们所认为的司法协助模式，指的是不同国家、地区或者同一国家的不同地区之间就能否以及如何实施司法间的协助问题所达成的公约、条约、协议，并据此实施各种诉讼活动的统称。由此看来，国际司法协助只是司法协助模式的一种，当然也是主要的一种，该种模式发生在不同国家或地区之间。再者，某些国家或者地区由于历史或者政治体制的原因，不同地区之间实施着不同的法律体系而需要进行司法协助，谓之区际司法协助，该种模式则发生在某个国家的不同地区之间。此外，伴随着边境地区涉外案件的频繁发生以及国际司法协助弊端的不断呈现，另一种新的司法协助模式，即地方司法协助也就出现了。

（二）国际司法协助

从各国的司法实践以及我国所签订的与司法协助有关的公约和条约来看，国际司法协助主要包括民商事司法协助和刑事司法协助。如《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》（《海牙送达公约》）和《关于从国外调取民事或商事证据的公约》（《海牙取证公约》）是对国际民商事司法协助的公约，《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于民事和刑事司法协助的条约》（《中俄司法协助条约》）是对中俄两国间的民事、刑事司法协助的约定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》则是司法协助在我国诉讼法中的体现，而《最高人民法院关于依据国际公约和双边司法协助条约办理民商事案件司法文书送达和调查取证司法协助请求的规定》（法释[2013]11号）和《最高人民法院关于依据国际公约和双边司法协助条约办理民商事案件司法文书送达和调查取证司法协助请求的规定实施细则(试行)》（法发[2013]6号）则是对如何实施司法协助进行了细化规定。

“国际民事司法协助（international judicial assistance in civil matters），是指在国际民事诉讼领域，一国司法机关接受另一国司法机关或有关当事人的请求，代为履行某些诉讼行为，或者在司法方面提供其他的协助，如送达诉讼文书、传询证人、提取证据以及承认与执行外国法院判决和仲裁裁决等。”[4]651与之相类似，“国际刑事司法协助是指不同国家的司法机关为履行刑事司法职能的目的而相互提供便利、帮助与合作行为的总和。”[5]265综合上述，我们可以看出，国际司法协助（International Judicial Assistance）是指不同国家或者地区之间进行民商事或者刑事方面司法协助的总称。至于国际司法协助的内容，则主要包括两个方面：一方面是代为履行某些诉讼行为，如法律文书的送达、调查取证等；另一方面是本国接受外国的委托，代为执行其法院的判决等。

（三）区际司法协助

不同于国家间所为的国际司法协助，区际司法协助则发生在一个国家或地区的内部，其基本含义是指一个国家不同地区由于采用不同的法系而导致的司法协助，如美国的某些州之间的司法协助、英国三个独立法域（英格兰、苏格兰和北爱尔兰）间的司法协助、中国内地与港澳台地区之间的司法协助，等等。值得指出的是，区际司法协助包括区际民商事司法协助和区际刑事司法协助。

一个国家之所以有区际司法协助的存在，是因为该国的特殊的历史发展所致，抑或者该国的政治体制所致。出于对历史传统的尊重以及对不同地区法律运作机制的遵循，地区司法协助在不少国家当中实际地运行着。如作为英美法系的典型代表的英国和美国，因英国的苏格兰和美国的路易斯安那州属于大陆法系，其地区司法协助就有其存在的客观原因了。由于历史原因，中国的香港属于英美法系、澳门和台湾属于大陆法系，为此在中国的“两岸四地”之间进行地区司法协助也就有其必然性了。

（四）地方司法协助

如果说国际司法协助只涉及到不同的国家，区际司法协助只涉及到一个国家的不同地区，那么地方司法协助则既涉及到不同的国家，又涉及到不同的地区，即不同国家的不同地区之间的司法协助。值得指出的是，地方司法协助在现有的司法协助理论中和国家的立法层面还没有出现过。我们认为，只要不违反国家主权原则，基于对等和互惠原则实施的邻国边境地区间的地方司法协助是有其合理性和存在空间的。在具体的司法实践当中，因某些涉外案件的涉外因素的所在地很是特殊，如边境地区，而国际司法协助和区际司法协助要么是实施难度太大，要么是无能为力，这时候地方司法协助就显示出了特别的优越性。

作为上层建筑的法律，无论是立法、执法，还是司法，都要根据社会和经济的形势变化不断地进行改进，否则就会因不能适应新的情况而被“淘汰”。我们不能“削足适履”，为了合乎所谓的各种规定而对某些案件加以修整，偏离了法律的价值。其实，我国已经意识到了边境地区司法的特殊性，如最高人民法院2010年12月下发的《关于进一步做好边境地区涉外民商事案件审判工作的指导意见》（法发[2010]57号），但没有对地方司法协助有所提及。其实，我们可以再进一步，针对边境地区的特殊性和涉外案件的多发性与当事人住所的相对固定性，适时地实施地方司法协助。

在具体的司法实践当中，我们要根据不同的案件，做到具体问题具体分析，选择有效的司法协助模式，从而更好地进行案件解决。

三、国际司法协助实施的现状及其存在的问题

关于国际司法协助的问题，从统计数据来看，最早可以追溯到1987年5月4日签署、1988年2月8日生效的《中华人民共和国和法兰西共和国关于民事、商事司法协助的协定》。此后，中国几乎每年都有与其他国家关于司法协助的条约缔结。从缔结的时间来看，这种国际司法协助缘于中国在改革开放之初，随着中国与其他国家之间的经贸关系的深入发展，各种跨国民商事案件和涉外刑事案件也就随之不断涌现。在这种情况下，传统的司法模式已无法解决这些涉外案件，只好求助于中国与其他国家间的司法协助。毋庸置疑，国际司法协助对于解决改革开放以来出现的跨国案件发挥了重要的作用。也正因为如此，在国际司法协助实施的过程中，我国特别重视国家主权原则。然而，时过境迁，国际司法协助在实施的过程中曝露出很多弊端，对于边境地区的司法而言，尤其如此。

（一）国际司法协助实施的现状

我国在国际司法协助的实施方面，既有国际公约和双边协议上的体现，也有国内法的具体规定。

1．国际公约方面

在民商事司法协助方面，主要有《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》（即《海牙送达公约》，1992年1月1日起对我国生效）、《关于从国外调取民事或商事证据的公约》（即《海牙取证公约》，1998年2月6日起对我国生效）；在刑事司法协助方面，主要有《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（2000年11月联合国大会审议通过，2003年9月生效。我国于2000年12月12日签署，全国人大常委会于2003年8月27日批准，同时指定了司法部和公安部为我国中央机关）、《联合国反腐败公约》（2003年10月31日联合国大会通过，2005年12月14日生效。我国于2003年12月10日签署，我国人大常委会于2005年10月27日批准）。这就是说，我国无论是作为缔约国还是参加国，这些国际公约都是我国与受公约约束的国家间实施司法协助的依据，从而可以更好地解决跨国民商事案件和跨国刑事案件。

2．双边条约方面

除了国际公约方面，为了更有效和更有针对性地实施两国间的司法协助，我国还与许多国家间签订了司法协助双边协议。统计资料显示，截止到2009年6月底，中国已与63个国家签订了107项司法协助条约（包括已进行第一轮谈判的），其中75项条约已生效，包括49项司法协助条约，22项引渡条约和4项被判刑人移管条约。由于中俄两国毗邻，而且中俄经贸关系紧密，近年来发生在中俄边境地区的涉外案件非常频繁，中俄间的司法协助显得很有必要。《中俄司法协助条约》（《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于民事和刑事司法协助的条约》)由中国和俄罗斯于1992年6月19日在北京签署，中国在1992年12月28日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，俄罗斯在1993年2月26日由俄罗斯联邦最高苏维埃通过第N4560-1号建议批准，该条约于1993年11月14日生效。[6]相对于国际公约而言，两国间的司法协助更具有针对性和操作性，对于本国及两国间的经济发展、经贸往来以及当事人的利益的维护，都起到了重要的作用。

3．国内法规定方面

如果说国际公约和双边条约是对我国在司法协助的宏观方面的约定，那么国内法对司法协助的具体规定则是微观方面的，既是国际法的国内化，也是原则的规范化，因而更具有操作性。我国除了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》对司法协助做了相关规定之外，《最高人民法院关于依据国际公约和双边司法协助条约办理民商事案件司法文书送达和调查取证司法协助请求的规定》（法释[2013]11号）和《最高人民法院关于依据国际公约和双边司法协助条约办理民商事案件司法文书送达和调查取证司法协助请求的规定实施细则(试行)》（法发[2013]6号）更是作了操作手册式的规定，并规定：“本实施细则适用于人民法院依据海牙送达公约、海牙取证公约和双边民事、民商事、民刑事和民商刑事司法协助条约、协定(以下筒称双边民事司法协助条约)办理民商事案件司法文书送达和调查取证请求。”由此可见，只要是司法协助，无论是国际公约，还是双边条约，都要据此加以实施。

（二）国际司法协助存在的问题

1．司法文书送达中存在的问题

由于我国已经批准加入《海牙送达公约》，而且又制定了具体的实施细则，所以我国各级法院只需按照具体规定便可以实现国家间的司法文书的送达。按照最高人民法院的要求，我国国际司法协助工作实行归口管理和专办员制度。但透过具体规定，结合司法实践中曝露出来的问题，我们可以看出：一般来说，一项涉外案件的文书的送达须事先准备好司法文书、案情简介、托请转递委托书、请求书等材料，将这些文书译成外文，然后再将这些准备好的文书逐级送给最高人民法院、司法部或外交部、受送达国中央机关或者我国驻该国使领馆，对方中央机关接受文书后，再按照其国内法律规定将文书转递给执行送达的法院，文书送达后，送达证明再按照同样的路径送回到我们手中，效率可谓是相当的低。

我们可以用以下简单图示来分析一下司法文书送达在我国的实施途径。我国接受司法文书送达的路径为：外国中央机关→司法部→最高法院→各级法院→当事人；送达回证的路径为：当事人→各级法院→最高法院→司法部→外国中央机关。也就是说，司法文书从请求国发出，到接受国当事人的手中，送达回证再回到请求国手中，恰好走过了一个梯形。统计数据表明，在我国涉外民商事案件的送达成功率不到30%，70%多的案件都因送达不成功而无法启动诉讼程序。究其原因，主要是送达的程序复杂，费时费力。若是边境地区发生的涉外案件，其司法文书也照此方式送达，未免就有“舍近求远”之嫌。

2．调查取证中存在的问题

不同于国内法中的调查取证，司法协助中的调查取证要涉及到不同的国家，也就是我们常说的涉外证据的调查取证。涉外证据的主要特点是案件的证据存在于中华人民共和国领域之外，相关证据涉及的法律关系的主体往往是域外公民或组织。在这种情况下，具有调查取证权的国家机关要想进行跨国调查取证，按照《海牙取证公约》或者双边司法协助条约则必须经由司法协助的路径来实施相关活动。以我国法院委托外国法院协助进行民商事案件调查取证为例，对照实施细则，我们可以用如下简单图示来说明调查取证的繁琐程序：法院制作调查取证请求书和转递函→各级法院→最高法院→司法部→被请求国中央机关；调查取证结果再按照原来的路径返回，即被请求国中央机关→司法部→最高法院→各级法院→提出调查取证请求的法院。这样繁琐的调查取证规定，对本已工作量很大的基层法院来说无疑是“雪上加霜”。更有甚者，有些案件虽然需要进行司法协助上的调查取证，但由于耗时费力，效率太低，也就造成了很多案件的积压。此外，对于一些争议标的物在国外的纠纷案件，涉及到的司法鉴定问题也是很难进行的。如此调查取证，对于一些标的额不大的涉外案件，也只能让其“望而却步”,自己独自承担损失了。

3．跨国举证难问题

举证是当事人对自己的主张进行收集或提供证据，并运用提出的证据证明案件事实成立或证明有利于自己的主张，否则其主张便不能成立。由此可见，举证是诉讼活动中的重要环节，甚至决定着诉讼的结果。应当说，举证在国内很好进行，因为无论是收集证据，还是实施举证，都可以很方便地进行。但在涉外案件中，实施跨国举证就有很高的难度了。一方面，在国际公约的司法协助当中，只有送达和调查取证方面的约定，而无跨国举证的相关规定；另一方面，针对一些涉外案件标的物在国外，而在国内进行的涉外案件的审判而言，实施跨国举证更是难上加难，既有空间上实施的难度，也有时间上的拖延问题，从而造成很多涉外案件的积压。

4．涉外证据的认定问题

对当事人所提供的证据，法院是需要进行认定后才能加以采信的。法院要对证据的真实性、合法性和关联性进行认定，从而对证据有无证明力和证明力大小加以确定。正常情况下，法院基于其职权便可以方便地实施证据认定活动。但在涉外案件中，尤其是证据存在于国外的情形下，由于受国家地域的限制，法院对涉外证据的认定和审查便比较困难了。

应当说，涉外证据与本国证据并没有实质上的区别，法院在对其进行认定的时候，依然是以证据的“三性”为标准。但涉外证据在内容和形式上会有些许的不同，很多时候涉及到一个公证和司法鉴定的问题。在公证方面，世界上很多国家的公证机构并不属于国家机关，而属于中介机构，这就涉及到证据的合法性问题，可能不会被法院所采信；而在司法鉴定方面，国外的鉴定结论拿到国内，如果不能相互承认的，就有个认证的问题，因此也面临着同样的问题。

5．跨国执行难问题

执行，可以说是司法活动的最后一个环节。判决得不到执行，就是一纸空文，毫无任何价值可言。在很多涉外案件中，因被执行人是外国人，这就更给执行问题增加了难度。司法实践中，经常出现外国人一旦回国而无法执行的情形。我们知道，法院的判决只能在本国法域内有效，不可能直接在外国执行。国际公约很难解决这个问题，而双边司法协助协议，则只能就约定好的情形进行，并且程序繁琐，致使很多涉外案件的判决得不到很好地执行。而且，执行在具体实施的过程中，有时候会涉及到强制执行的问题，在这种情况下，法院就很难发挥其职能了。对于涉外案件频繁发生的边境地区而言，跨国执行难问题就更加突出了。

四、国际司法协助缺陷的原因分析

从以上对国际司法协助实施的现状以及存在的问题的介绍，我们可以看出，国际司法协助因其程序繁琐，耗时费力，不能有效解决实践中发生的问题，对于涉外案件频繁发生的边境地区而言，更是很难起到应有的作用。此外，由于司法是一个系统的工程，很多都是常规性的工作，而国际司法协助又很难做到细致入微的规定，故不免造成新问题的不断发生。那么，国际司法协助在我国司法实践中存在众多缺陷的原因有哪些呢？

（一）观念上的落后

由于司法涉及到一个国家的主权问题，所以我国对待司法协助问题就显得特别的慎重。我国还就条约的缔结问题，专门制订了相关的法律法规。如1990年12月28日公布的《中华人民共和国缔结条约程序法》，还有《最高人民法院关于终止地方法院与国外地方法院司法部门司法协助协议的通知》（1995年1月28日法〔1995〕4号），重申地方法院无权与国外地方法院签订司法协助协议。其实，在建国后不久，我国就已经出台了相关的规定，如《最高人民法院关于法院不得与外国政府直接联系的通报》（1956年12月4日）、《司法部关于各级人民法院不应直接与外国政府或法院联系处理诉讼案件的通知》（1957年5月12日）。

应当说，在建国之初，出于对国家安全的考虑，做出如此规定，自有它的合理性所在。然而，随着我国改革开放的深入推进，以及中国与其他国家之间的频繁交往，尤其是边境地区的边贸的持续进行，我国在很多方面都发生了巨大的变化，因此，司法也应随着形势的变化而做出相应的改进。毋庸置疑，国际司法协助就是我国在解决涉外案件问题上的一大进步，而区际司法协助则是我国在解决不同地区间的司法问题上的一个突破，这都是现代司法理念的体现和观念上的进步。那我们是否可以再进一步，对边境地区间的地方司法协助进行一下试验呢？这不仅有利于提高边境地区的涉外案件的解决效率，而且还能避免掉国际司法协助中出现的一系列问题。如果法院不仅不会损害国家的主权，相反却可以通过地方司法协助的方式更好地维护本国的利益，那我们为什么要对其加以禁止呢？

（二）制度上的滞后

可以说，我国在解决国内各种性质的案件上已经形成了一整套制度，基本上可以满足对各种司法问题的需求。但在涉外案件的解决上，还处在“摸着石头过河”的阶段。国际司法协助暴露出的问题，也从侧面反映出我国在司法协助制度建设上的滞后。如果我们能够根据不同类别的涉外案件，包括重大的涉外案件、一般的涉外案件和常规性的涉外案件，制定出不同模式的司法协助，那么我们便可以更有针对性和更有效地解决涉外案件。

既然司法协助在涉外案件的解决上是必需的，而其本身又有许多弊端，那么我们何不通过制度化的方法把所有问题集中解决一下呢？也就是说，在条件成熟的情况下，根据司法实践中的各种问题和经验，逐步制定出《国际民商事司法协助法》和《国际刑事司法协助法》。如同国内的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》，这两部法律主要是对针对不同的涉外案件而实施不同种类的司法协助的程序问题做出具体的规定。这样便可以使司法协助进入到制度化运作的阶段，使司法协助更具有操作性，从而使司法协助中暴露出的各种问题得到有效地解决，以发挥其在解决涉外案件当中应有的作用。

（三）形势上的变化

随着中国的改革开放程度日益提高，中国与其他国家的联系日益紧密，以及经济全球化与法律全球化的深入发展，跨国民商事案件和涉外刑事案件也就随之不断增加，尤其是边境地区的涉外案件的发生更是频繁，这就对司法效率的要求有了提高。如果我们还是按部就班地按照国际公约来实施司法协助的话，那么司法效率便将受到很大的限制，进而导致涉外案件的大量积压或者当事人寻求其他解决途径而避开进入诉讼程序。对于边境地区而言，合作机制的迫切需要与司法的“冷漠”之间更是形成了鲜明的对照。

（四）政治上的对立

应当说，国际司法协助涉及到国家主权问题，具有很强的政治色彩，因而国际政治活动的很多原则不免就会渗入到司法当中。在这种情况下，出于相互尊重和平等的考虑，坚持对等和互惠原则也就无可厚非。但由于我国各级法院的水平参差不齐，且当事人对国外法律的了解远远不够，实践中对公约的实施还是差强人意。在具体的司法协助实践中，很多法院已经采用了变通的方式。在司法独立性较高的其他国家，很多法院的做法并不是严格依照政治上的做法来实施其司法活动的。看来，严格依照政治活动规则，甚至采用政治上的对立来解决司法协助问题，不遵循司法活动自身的规律，无疑会对司法活动造成不必要的麻烦。

（五）经验上的不足

司法协助与国际法的关系很是紧密，因而具有很强的实践性。这就要求我们要对实践中的经验积极地加以总结，以更好地解决司法协助的各种问题。但对于我国而言，由于法治发展的历史较短，至于司法协助的历史则更短，故缺乏相关经验的积累。在这种情形下，国家在对待司法协助的问题上，不免就会因经验上的不足而给司法活动涂上很重的国家主义色彩，甚至不惜以牺牲司法价值的代价来换取对国家主权的维护。例如，尽管很多国家都在涉外案件中使用了效率很高的邮寄送达方式，但我国在加入《海牙送达公约》时，对邮寄送达提出了保留，反对外国采用邮寄方式在我国境内送达。另外，对于“民间协议”模式也是三令五申地加以禁止。这些好的经验都是我国所缺乏的。

五、地方司法协助的必要性与可行性

基于以上对国际司法协助，尤其是对其实施过程中暴露出的问题的介绍，结合边境地区的特殊性，我们认为在解决边境地区的涉外案件的司法活动中必须对司法协助的模式进行转换，即探索实施地方司法协助。我们认为，实施地方司法协助不仅有必要性，而且具有可行性。

（一）地方司法协助的理论基础

基于边境地区的特殊性以及涉外案件的频发性，“近在咫尺”的两国地方法院之间，本着“对等”原则或出于对双方经济社会的安全稳定与繁荣发展的考虑，共同致力于涉外案件的解决，是有着一定的合理性的。我们说这也是双方各种合作与协助在司法当中的体现，也反映出了“法律调处社会关系，将事情‘办成’的制度预期”。[7]17此其一。

其二，2009年，我国最高人民法院提出了“能动司法”的改革要求，以之作为应对社会发展中新问题解决的需要，进而提升司法水平。我们认为这是一个信号，即要求法院在发挥其传统职能的同时，还应对新问题的解决出谋划策，为当地的经济建设和社会发展积极提供法治保障和优良的法治环境。“自2009年开始在实践中推广的能动司法，一般在三种意义上使用：一是强调法官在审理案件中要充分使用法律解释和法律推理方法，根据法律原则灵活裁量；二是强调法院审判模式或审判流程的变化，发挥调解和巡回审判的作用；三是强调法院在社会发展中‘服务大局、服务社会’的功能。”[8]124对于边境地区而言，地方司法协助可以说是“能动司法”的一个体现。积极探索两国边境地区间的地方司法协助，不仅可以更好地发挥法院的司法职能，而且可以更加有效地保护双方当事人的合法权益。

（二）地方司法协助的实践基础

对于重大的涉外案件而言，通过国际司法协助来解决，似乎显得很有必要。但对于涉外案件频繁发生的边境地区来说，程序繁琐的国际司法协助就未免有点力不从心了，况且大多数涉外案件都是普通的纠纷案件，无论是在时间上，还是在物力财力上，都是对司法资源的一种浪费。我们通过调研，发现很多通过调解处理的涉外案件，因调解效力不高或者当事人回国而造成权利人的权益无法得到实现。现存做法的处处碰壁，似乎从反面再次印证了地方司法协助的必要性。

值得指出的是，我们通过调研还了解到，满洲里市公安局与俄罗斯联邦的后贝加尔边疆区之间已经有了长期的合作。双方于2007年和2012年曾先后两次签订《中国内蒙古满洲里市公安局与俄罗斯联邦赤塔州内务局警务会谈纪要》。两国间的地方合作对于打击跨国犯罪发挥了重要的作用，其中不乏有影响力的大案要案。由于边境地区很容易成为跨国流窜作案分子的聚集地，地方警务合作可以说在实践中摸索出了很多成功的经验，这不能说对于边境地区涉外案件的解决没有启发意义。中俄两国边境毗邻地区警务之间睦邻友好关系和执法合作，可以说从正面印证了地方司法协助的必要性。

（三）地方司法协助的法律基础

地方司法协助作为一种特殊的司法协助，理应受到相关规定的约束。毕竟，地方司法协助涉及到不同国家之间的司法权的相互配合问题。从这个角度来说，地方司法协助也可以认为是国际司法协助。在国际公约方面，主要有《海牙送达公约》和《海牙取证公约》。我国已于1991年3月2日由全国人大常委会批准加入《海牙送达公约》，并指定司法部为“中央机关”和有权接受外国通过领事途径转递司法文书的机关。另外，我国在1997年12月8日页批准了《海牙取证公约》，该公约已于1998年2月6日对我国生效。如前所述，目前我国已与60多个国家和地区依据海牙送达公约相互委托送达民商事案件司法文书，并与40多个国家和地区依据海牙取证公约相互委托进行民商事案件调查取证合作。此外，我国还与多个国家签署了双边司法协助协议。可以说，这些国际公约和双边协议都是我们探索建立地方司法协助的法律基础。

具体到中俄之间的双边司法协助协议，指的就是《中俄司法协助条约》。该条约由中国和俄罗斯于1992年6月19日在北京签署，中国在1992年12月28日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准；俄罗斯则在1993年2月26日由俄罗斯联邦最高苏维埃通过第N4560-1号建议批准，该条约于1993年11月14日生效。该条约第34条规定：本条约自缔约任何一方通过外交途径书面提出终止之日起六个月后失效，否则，本条约无限期有效。可以说，该条约是中俄探索建立地方司法协助的重要的法律基础。

有了国际公约和双边协议，特别是《中俄司法协助条约》作为建立地方司法协助的法律基础，在边境地区实施地方司法协助则是迟早的事情，这无疑将会促进边境地区法院的司法职能在解决涉外案件当中的有效发挥。

（四）地方司法协助的文化基础

应当说，不同国家的文化习俗不同，对事情的认识也不同。这样，在司法协助方面，就有必要按照国际通行的做法进行。但对于边境地区而言，则会有所不同。由于长久的进行贸易往来，很多人经常往返于两国之间，这样就造成语言上的正常沟通，生活习惯与风俗文化都有着很多的相似性。如满洲里口岸，很多俄罗斯人和中国人生活在一起，而很多中国人也到毗邻的俄罗斯的后贝加尔边疆区生活和工作，甚至出现中俄通婚现象，这样便形成了边境地区的文化相似性。

基于此，在如满洲里这样的边境地区建立地方司法协助是有可行性的。这不仅有利于消除俄罗斯人的大国沙文主义情感，而且有利于培养边境地区的中俄两国人们之间的平等意识，进而实现对双方权益的相互尊重。

（五）地方司法协助的地理基础

由于地方司法协助是在两国毗邻的边境地区之间进行的，所以在具体的涉外案件的解决当中，是很容易实施各种司法活动的，不会出现因跨国距离太远而造成费时耗力的情况。如满洲里口岸与俄罗斯后贝加尔边疆区紧挨着，很多俄罗斯人可以很方便的来往于中俄之间。这种情况下，即便参加边境地区的任何一国因涉外案件而引发的诉讼活动，也可以很方便地参加。积极探索建立地方司法协助，不仅有利于边境地区的法院及时地解决各种涉外案件，而且也有利于当事人的合法权益的维护。

（六）地方司法协助的政治基础

无论是历史上，还是在当下，中俄之间一直是一种战略合作伙伴关系。可以说，中国与俄罗斯一直是处于睦邻友好的状态。2001年7月16日，江泽民主席与普京总统正式签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦睦邻友好合作条约》，并发表了《中俄元首莫斯科联合声明》。既然中俄之间既有政治合作的基础，也有司法协助条约，那么在地方上进行司法协助也就有了较强的政治基础了。况且，地方司法协助只在中俄的边境地区内有效，不会对国家主权造成消极影响。相反，积极应对各种涉外案件的解决，不但有利于树立中国法院和中国司法的良好形象，而且可以为边境地区的安全和稳定提供优良的法治环境。

（七）地方司法协助的经济基础

边境地区由于占据着国内国外两个市场，尤其是边境贸易与边民贸易的密切性，这样便成就了两国间经济发展的相互促进。经贸关系的持续发展，给边境地区的地方司法协助提供了坚实的经济基础。试想，如果两国间没有经贸关系的往来，那么即使只有一墙之隔，也无实施司法协助的必要了。中俄之间的贸易往来，主要是互通有无，对双方的经济发展都是有利的。因此，这无疑为地方司法协助的建立提供了强大的动力。

（八）地方司法协助的其他基础

我们知道，国际司法协助当中有个问题，即由于两国间缺乏对彼此法院运行情况的了解，从而造成当事人放弃诉讼救济渠道，转而求助于其他救济方式。与此不同，在边境地区，由于长时间的相互来往，对对方法律和法院的运行状况便有了比较多的了解。这无疑会对当事人如何进行诉讼活动起到一定的积极作用，从而使得建立地方司法协助有了更大的可行性。

六、建立地方司法协助的措施

与国际司法协助和区际司法协助相比而言，地方司法协助主要是解决两国边境毗邻地区间的司法协助问题。虽然在目前的法制框架下，地方司法协助没有得到其“合法性”地位，但这并不能否认其对边境地区的涉外案件解决的重要性。我们只能通过实践中的问题找出相应的理论，绝不能为了适应理论而对实践问题视而不见，抑或强行使其“配对”。我们认为，实践出真知，必须在实践中找出相应的对策。地方司法协助是边境地区为了更有针对性、更有效地解决频发的涉外案件而提出的一种问题解决之道。那么，边境地区如何建立地方司法协助呢？

（一）民间探索

很多好的制度在形成之初，都是通过一种非正式的方式在实践中慢慢形成的。同样，对于地方司法协助，我们仍然可以采用这种方式试行。如中俄毗邻地区，在长时间的相互交往和边贸中形成了很多成熟的做法，这些都是值得借鉴的经验。基于此，地方司法协助协议可以先通过“民间协议”模式[9]35的方式进行。“从民间中来，到民间中去”,可以说是对很多习惯做法和成功经验的总结和应用，这也是我国很多法律，特别是民商事法律的制定过程中都在采用的有效方式。如此一来，便可以为正式建立地方司法协助奠定坚实的基础。

（二）地方实践

这里的地方实践主要是从两个角度来说的，一是为建立地方司法协助提供实践基础，二是边境地区对地方司法协助的实践。基于以上两方面的考虑，对于满洲里口岸来说，其首要任务就是实现经济转型，建立支柱产业，促进地区经济持续健康发展。此外，还要加强与俄方的双边合作，促进双方经济的繁荣发展。没有双方经济的共同发展和持续交往，就不可能存在常态的法律事务方面的交流，也就没有进行双方边境毗邻地区间的地方司法协助建构的必要性和可能性了。

此外，就是双方要有意识地就存在的各种矛盾纠纷积极地适用已经达成的协议加以解决，以不断加强对地方司法协助的实践。这就要求双方要本着互惠互利和互相尊重的态度看待双方间的地方司法协助，从而实现对双方当事人利益的维护，即达至一种“双赢”的状态。

（三）基于政治互信使地方司法协助走向制度化

由于“民间协议”模式具有很大的局限性，更缺乏所需的操作性，因而有必要中俄双方在基于政治互信的前提下，使双方边境毗邻地区间的地方司法协助走向制度化，即走向一种“官方协议”模式。具体说来，就是由地方政府出面，签订“地方司法协助协议”，就各种问题达成一致意见，从而赋予地方司法协助更大的权威性和确定性，使地方司法协助成为一种边境地区涉外案件解决的一种常态机制。

（四）通过国内法的法律化对其认可

如同对国际公约和不同地区的法域的认可一样，在条件成熟的情况下，国内法也可以通过法律化的措施对地方司法协助进行认可。边境地区的法治状况是反映一个国家法治优劣的窗口，边境地区的法院形象也间接反映一个国家的法院系统的形象，故有必要给予高度的重视。地方司法协助一旦得到国家层面的认可和重视，必定会促进其更加完善。当然，在必要的时候，国家还可以就地方司法协助的实施细则做出相应的规定，这对于边境地区的法院来说，无疑会使地方司法协助在解决具体的涉外案件的过程中更具有操作性。

（五）制定《地方司法协助法》

中国与多个国家毗邻是不争的事实，在正常的国际交往和贸易往来当中，因贸易纠纷或其他矛盾所引发的涉外案件是不可避免的。因此，边境地区的涉外案件还是具有一定的普遍性的。在众多的涉外案件当中，不是每一件都有必要通过程序繁琐的国际司法协助来解决的。在这种情况下，地方司法协助就显示出了更多的优越性。通过边境地区实施地方司法协助的成功经验，慢慢扩大试点，最终再加以普遍推广。

随着中国经济的不断发展以及中国与其他国家交往的日益密切，涉外案件会不断增加，许多地方法院已经建立了涉外庭来专门解决涉外案件，足以显示出涉外案件的数量之多。为此，我们认为不仅建立地方司法协助具有很大的必要性，而且制定《地方司法协助法》也是有必要的。只有如此，才能使边境地区的涉外案件的解决成为一种常态机制，也才能使边境地区法院的司法职能得到更好地发挥，进而为边境地区的经济发展和社会稳定提供良好的司法保障。

结语

满洲里作为一个边境城市，而且是中国最大的陆路口岸，在满洲里市法院的司法实践当中，无疑会遇到很多涉外案件，其中不乏一些疑难案件。对涉外案件的审判和执行，从本质上来说并没有什么不同的地方，只要严格按照司法诉讼程序进行就可以了。可实际上，很多涉外案件的解决需要通过国际司法协助才能够完成。但由于其本身所具有的缺陷所致，国际司法协助并没有在我国实施得很好。再加上边境地区的特殊性以及涉外案件的频发性，对司法效率的要求便有了提高。在此情况下，在边境地区积极探索建立地方司法协助，便有了很强的必要性和可行性了。

建立地方司法协助，无论是对当事人合法权益的维护，还是对双方边境地区的稳定和发展，都将起着重要的作用。具体而言，对内，它可以使边境地区的法院更好地发挥其司法职能；对外，不但直接体现了地方法院的形象，而且间接体现了国家的法治形象；对于双方而言，可以有效解决各种涉外案件，打击跨国犯罪，进而为彼此的合作与发展提供良好的法治环境，实现区域经济的可持续发展。

在目前的情况下，应当说在边境地区建立地方司法协助，还有漫长的道路要走。这就需要我们在意识上提高认识，在理论上加强研究，在具体的制度建设上积极地去建构。