探索“三社联动”推动政府职能转变

曹家渡街道位于上海市静安区西北部，1．5平方公里的辖区内有14个居委会，常住人口超8万。从2010年开始，街道党工委、办事处本着“市场无法满足，居民确有需求，政府应当承担”的定位，以社区生活服务中心作为枢纽平台，以政府购买社会组织服务为抓手，积极探索“三社联动”夯实社区建设，有效推动政府职能转变，基层自治能力和社会活力得到激发。2010年至今，累计购买服务项目34个，金额1525万元，服务居民92．6万人次。

主要做法

创新机制调动社会力量提供专业化社区服务，满足居民多元需求。2009年成立的社区生活服务中心不是政府的部门或下属单位，而是作为政府购买社会组织服务的平台，由社会组织提供便民服务、专业服务以及中心的日常管理。一是运作专业化。中心采取“1+1+X”的运作模式：第一个“1”为社区服务工作领导小组，第二个“1”为承接中心具体运营管理的社会组织，“X”为运作具体服务项目的社会组织及社区单位。二是资源集约化。区、街道、居委会形成432体系，为社会组织服务提供资源支撑。包括：区层面4项职责（做规划、定标准、培育组织、创品牌），街道层面3项职责（资源整合、项目设计运作、服务设施托底），居委会2项职责（需求发现、志愿互助）。三是服务个性化。从“面积小，人口多”实际出发，依托热线、网络等信息手段，组织专业服务组织、志愿者队伍，与硬件设施共同构建三级服务网络，为居民提供及时、就近、便捷的服务。2014年，政府购买社会组织服务项目20个，由14个社会组织承接，投入财政资金383万元，受益群众约21万人次。

制度规范与社会组织行业自律相结合，确保财政资金使用实效。政府购买社会组织服务往往存在行政化、财政资金依赖等矛盾，难以适应全面深化改革的总体要求。为此，从自律他律两方面探索。2014年，制定《政府购买社会组织公共服务项目评估考核管理实施细则》，建立从需求发现为起点、评估反馈为终点的闭合链条，对项目执行进度、实施质量、财务规范、项目管理进行监督管理，做到“立项有依据、执行有监管、结项有评价”。评估考核将项目实施与资金给付勾连，实现优胜劣汰。同时，承接项目的社会组织参与编制《曹家渡街道社区生活服务指南》，形成共同遵守的管理和自律标准。

整合各方资源探索“三社联动”，激发社会组织能量提升社会活力。社区生活服务中心成立之初，就同步挂牌作为社会工作实习、实训和实验“三实”基地，依托项目运作实现社会组织和社会工作者参与社区建设的融合联动。一是提供注册登记咨询、政务服务资源链接等各类专业支撑。社区服务志愿者登记注册工作交由社工管理，对志愿者进行分类管理的同时，解决社工服务中的链接资源问题。与卫生、团委等部门联手成功孵化出静安阳光心理精神康复服务社、启航青少年发展中心等专业社会组织。二是提供社会工作专业人力资源和各类增能培训。先后为32名社会工作者提供实习岗位，4名实习生被社会组织录用，培养20名社工师。三是将社会工作方法引入社区工作。街道建立居民区工作者定期在社工“三实”基地轮岗制度，每年由社工带领志愿者调研居民需求从而形成年度服务项目，并根据居民满意度适时调整项目内容。同时，搭建公益平台，号召各项目承接社会组织积极参与社区组织的各类公益活动。

工作成效

有效提升社区服务能级和空间，减轻了政府压力。一是改善公共服务质量及提高公共服务效率。通过更多社会组织之间的竞争和社会工作方法的引入，使得社区服务有了专业理论和方法的指导，服务的内容也从较为大众的便民服务向更为专业的咨询、辅导类服务演进。如心理减压、助残服务等服务，通过前端调节缓解后端治理压力，起到社会润滑剂、减压阀的作用。二是降低了行政成本。一些群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能，委托给社会组织承担，取得了良好的工作效果，运作成本也比政府自己作低很多。三是解决部分的市场失灵。社区服务引入更多社会组织参与，改变了以往政府作为单一主体的社区服务方式，促进服务领域由特定群体向社会公众拓展，使得服务对象和服务内容更为多样。

为社会组织让渡空间，推动了政府职能转型。通过政府购买服务工作架构和机制的创新，理清政府和社会组织的关系，固化政府内部职责界面，强化过程监管，中心逐渐形成了“以社区为平台，政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的模式，体现“小政府、大社会”的分工。街道通过定期深入了解社区民众需求，建立长效供需对接制度，使需求能及时转为服务项目和内容服务于民众；同时做到服务下沉，做好与居委会的对接，深挖不同人群需求的基础上调整项目、培育组织。社工深入社区、直面群众开展专业服务，和居委会的互动解决居委会找不到专业支撑、社会组织找不到一线支持的问题，让社会组织和居委会通过“三社”联动的平台，开放各自的优势和所需，以合作互动，促进发展。

基层基础得到夯实，社会活力得到激发。一是专业志愿者队伍不断壮大。中心自成立以来，组建一支专业志愿者队伍服务社区广大居民，为法律咨询、心理咨询等各项工作提供专业志愿者的支撑力量。目前，社区生活服务中心拥有各类登记在册的专业服务志愿者已超过2000人，志愿活动参与率很高。二是社会组织能力得到培育提升。社会组织有了更多介入社区服务的机会，使得组织能够获取更多的资源，在运作项目、提供服务的过程中自我成长。同时，“三社”联动的专业要求无形中让社会组织不断进步以提高竞争力，社会组织的规范化、专业化、职业化水平不断提高。

思考与启示

购买公共服务是创新公共服务供给机制、转变政府职能、构建服务型政府和推进国家治理能力现代化的重要内容。通过打造一个集便民服务、专业服务、志愿服务及社会组织孵化功能于一体的综合型社区服务平台，体现“小政府、大社会”的社会分工，探索政府、市场、社会合作供给公共服务的新机制、新模式，为深化社会治理和社区服务提供有益借鉴。

建立政社合作的平台，这是整合资源促进社区治理多元化的必要条件。政府购买服务是服务购买者、承接者、使用者、评估者四元主体建立合作机制的互动过程。曹家渡街道社区生活服务中心建立四位一体的合作供给机制，形成从需求发现到评估考核的闭环。社区是平台，社工队伍是人力资源，社会组织是载体，社区服务是社区建设的主题，“三社联动”发挥了街道、社区在社会治理中重要的平台作用。居民、社会、市场、专业组织的合作，促进社会共治和社区自治，激发社会活力。

构建引导多元参与的政策环境，这是确保购买服务持续开展的信任基础。2013年出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强调发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分服务事项，交由具备条件的社会力量承担。但是，以社会组织为主要代表的公共服务承接者力量还比较薄弱，加上对社会组织参与公共事务的疑虑，使得社会组织与政府处于一种主体上的不对等地位。同时，对服务的界定难以像规范货物采购、工程采购一样进行规范，这就使得政府购买服务在很多情况下或者是基于熟人关系的非制度化行为，或者是实质上的内部化合作。依据法律、法规，采取既放水养鱼又有效监管的措施，在操作层面将政府购买服务纳入制度化轨道，同时推进行业自律制度化，比较好地赋予社会组织平等的法律地位，避免政府购买服务“任性”。

坚持社区服务的主题和专业化方向，这是社区建设取得成效的关键。政府购买服务、三社联动、培育和发展社会组织从何处入手，直接关系到实际成效。实践表明，当前阶段需要立足“服务民生”，以社区民生需求为导向，着眼于居民多层次、多样化的服务需求，拓展民生服务的领域与项目，取得了社会工作人才培养、社会组织培育发展、社区和谐度提升的综合效果。同时，将政府购买服务关键放在提高服务质量和效率，建立服务质量评价体系和相关制度安排，以及全过程的监管和准入退出机制，避免了为购买而购买。