党内法规制定主体的范围及其规范依据

张小帅

(中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204)

党的十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。“党内法规是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。”[1]因此，党内法规的制定是一件极为严肃的事情，党内法规的制定制度亦必须科学构建。但是，由于关于党内法规制定制度的相关理论研究尚不成熟，党内法规的制定制度也是一个逐渐探索的过程，需要随着管党治党的实践的发展而不断地加以完善和提升。明确和规范党内法规的制定主体，对于加快形成党内法规制度体系无疑具有十分重要的作用，正如有学者所说：“规范党内法规制度的制定主体是加快构建党内法规制度体系的首要任务，是加快形成党内法规制度体系的理论和实践逻辑起点。”[2]《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)对党内法规的制定主体制度进行了规定。

《党内法规制定条例》第二条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区 、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》强调要“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。其中，《党内法规制定条例》第三条将党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。据此，笔者根据党内法规制定主体的不同，将党内法规从类型上划分为四大类：中央党内法规、中纪委党内法规、部门党内法规和地方党内法规。同时，笔者将中纪委党内法规、部门党内法规和地方党内法规统称为非中央党内法规。本文拟对《党内法规制定条例》规定的制定主体制度进行释义学分析，理清党内法规制定主体的具体范围和规范依据，分析其中存在的模糊之处，并提出相关的完善建议。

一、中央党内法规之制定主体

(一)范围与争议

所谓中央党内法规，就是党的中央组织制定的党内法规。《党内法规制定条例》虽然明确规定党的中央组织是中央党内法规的制定主体，但是并没有明确规定何为党的中央组织，没有明确规定党的中央组织的范围包括哪些，这为党的中央组织的范围的确定带来了一定的难度。

学界鲜有围绕着党的中央组织的范围进行的专门性研究，大多数是在对党内法规相关内容进行研究时直接指出党的中央组织的范围，缺乏深入的论证。这其中，大多数学者对于党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央军事委员会属于党的中央组织没有异议，分歧在于中央书记处和中纪委是否属于党的中央组织。例如，姜明安教授和李林教授均认为中纪委和中央书记处都属于党的中央组织；[3]，[4]张晓燕教授认为，中央书记处是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有党内法规制定权，[2]也就是说中央书记处不是中央党内法规的制定主体；秦前红教授认为，党的中央组织包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，[5]也就是说不包括中纪委和中央书记处。

(二)规范与标准

学界围绕着党的中央组织范围而产生的争议背后存在着两个未及探讨的关键问题：第一，以什么标准界定党的中央组织？第二，党的中央组织是否均具有党内法规制定权？这涉及到以什么标准去界定党内法规制定主体，以及作为中央党内法规制定主体的党的中央组织的范围和第一个问题中的党的中央组织的范围是否存在差别？

就第一个问题而言，“党的中央组织”是《党内法规制定条例》从党章中抄用来的一个概念。党章作为最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，统领党内法规建设。[6]习近平总书记强调：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”[7]《党内法规制定条例》是对党章相关规定的具体化，其对概念的使用既要与党章保持一致，又要对党章中的概念进行具体化。通过对党章第三章的考察，可以明确党的中央组织的范围。

党章第三章以“党的中央组织”为标题，专章对党的中央组织进行了规定。党章第三章中出现的党的组织包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处、中央军事委员会。这些组织是否均属于党的中央组织呢？笔者认为是的。党的中央组织是一个形式上的身份，至于其是否是常设的、固定的，是否有独立的权力，并不会影响其属于党的中央组织的身份。基于此，党的全国代表会议“是由中央委员会在两次党的全国代表大会之间，根据工作需要所召集的代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”，[8]其虽然属于临时性的，并非常设的、固定的，但是仍然属于党的中央组织；中央书记处虽然是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的权力，但是其仍然属于党的中央组织。同时，由于党章第三章并没有将中纪委列入其中，所以中纪委应不属于党的中央组织。

就第二个问题而言，其实质是在问党章中规定的党的中央组织的范围与《党内法规制定条例》中规定的党的中央组织的范围有没有什么区别。《党内法规制定条例》虽然是依据党章制定的，是对党章内容的具体化，但这并不意味着《党内法规制定条例》要100%复制党章中相关概念所指涉的对象范围。也就是说，在制定党内法规这一事项领域内，《党内法规制定条例》虽然不得超过、但是可以限缩党章规定的党的中央组织的范围。对此问题，笔者从如下两个层面依次探讨：

第一个层面是党内法规制定主体的确定标准，其回答的是以什么标准确定党内法规的制定主体。

有学者指出，国家法律的创制主体通常称为“立法主体”，为了与国家法律的立法主体相区别，党内法规的创制主体称为“制定主体”。[4]这只是阐明了为什么用“制定主体”这一概念。但是，“制定主体”与“立法主体”又是什么意思呢？依据什么标准确定党内法规的制定主体呢？

笔者认为，“制定主体”与“立法主体”仅仅是形式上的差别，其实质涵义并没有差别。党内法规制定主体的确定标准可以参照国家法律的立法主体的确定标准。根据《立法法》的规定，法律的制定需要经过提出法律案、审议表决和公布等法定程序，这几个程序通常由不同的主体负责。例如，以全国人大常委会所立之法为例，其法律案的提出主体包括委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等，其审议表决主体是全国人大常委会，其公布主体是国家主席。这表明有诸多主体参与上述法律的形成过程，但在谈及该法律的立法主体之时，我们仍然说全国人大常委会才是立法主体，其他参与到这个过程中的国家机关都不是立法主体。这表明立法主体的确定所依据的是其制定程序中的审议表决主体而非起草、公布主体。也就是说，谁是法律的审议表决主体，谁就是法律的立法主体。

基于此，党内法规制定主体的确定也需要考察党内法规的制定程序。根据《党内法规制定条例》的规定，党内法规的制定经过规划与计划、起草、审议批准、发布几个程序。这里面的“审议批准”与《立法法》中的“审议表决”无异。因此，党内法规制定主体需要依据党内法规的审议批准主体确定，也就是说，党内法规制定主体的确定标准是其审议批准主体。

第二个层面是中央党内法规制定主体的范围，其回答的是有哪些党的中央组织可以制定党内法规。

根据《党内法规制定条例》第二十二条的规定，中央党内法规的审批主体包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会。也就是说，有权制定党内法规的党的中央组织仅包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会以及中央军委。

与党章规定的党的中央组织的范围相比，党的全国代表会议和中央书记处均没有党内法规制定权。这主要是因为党的全国代表会议“是由中央委员会在两次党的全国代表大会之间，根据工作需要所召集的代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”。[8]根据党章第十二条的规定，党的中央委员会在必要时召集全国代表会议，党的全国代表会议代表的名额和产生办法，由中央委员会决定。这表明党的全国代表会议是临时性的。实际上，新中国成立以来党的全国代表会议也仅举行过两次，一次是在1955年3月21日至31日，一次是在1985年9月18日至23日，这两次会议所讨论的事项均无涉党内法规。而中央书记处仅是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的权力。同时，根据《党内法规制定条例》第六条的规定，中央书记处在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作，故而没有党内法规制定权。[2]

二、中纪委党内法规之制定主体

中纪委党内法规的制定主体顾名思义就是中纪委。但是，中纪委的性质是什么？中纪委的性质对中纪委党内法规的效力有哪些影响？学界对中纪委的性质存在哪些争议？这些争议有什么规范依据？应该以什么标准来确定中纪委的性质？这些都是值得深入研究的问题。

(一)争议与影响

中纪委的性质问题实际上就是在问中纪委究竟是属于党的中央组织，还是属于党中央部门，抑或自成一体。对此问题，学界存在着争议。例如，姜明安教授、李林教授、樊鹏副研究员等均将中纪委归入党的中央组织。*参见姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，载《中共中央党校学报》2017年第2期；李林：《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期；樊鹏：《党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读》，资料来源于观察者网：http://www.guancha.cn/FanPeng/2016_04_28_358464_s.shtml。但是，一些具有官方背景的网站在统计党中央各部门时，则把中纪委列入其中。之所以要探讨中纪委的性质，是因为中纪委的性质影响到中纪委党内法规的效力。根据《党内法规制定条例》第二十五条的规定，中央党内法规的效力高于部门党内法规的效力。如果中纪委在性质上属于党的中央组织，那么中纪委党内法规的效力就高于部门党内法规；反之，如果中纪委在性质上属于党中央部门，那么中纪委党内法规效力就与部门党内法规等同。因此，有必要对中纪委的性质作深入研究。

(二)规范与困境

关于中纪委性质的几种观点，在党章和党内法规文本上都可以找到规范依据。例如，认为中纪委属于党的中央组织的观点，是建立在中纪委的产生程序之上。根据党章第二十条的规定，中央委员会和中纪委均由党的全国代表大会选举产生，因此，中纪委应当和中央委员会一样同属党的中央组织。[4]认为中纪委属于党中央部门的观点，建立在党章第十八条之上。党章第十八条规定：“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注意研究党内外的思想政治状况。”*张晓燕教授认为，党章第十八条是党中央部门设立的唯一依据。参见张晓燕：《论党内法规制定主体制度的规范化》，载《湖湘论坛》2018年第3期。该条把纪律检查工作与宣传工作、组织工作等并列，这表明中纪委应当和中宣部、中组部等同属于党中央部门。同时，认为中纪委既不属于党的中央组织，也不属于党中央部门，而是自成一体的观点，也可以在党章中找到规范依据。例如，党章第三章专门规定了党的中央组织的范围，其中并没有中纪委，而是将中纪委置于第八章“党的纪律检查机关”一章之中，这说明中纪委并不属于党的中央组织。同时，根据《党内法规制定条例》对党内法规的定义，所谓党内法规是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。这个定义把中纪委与党的中央组织和中央部门并列，这表明中纪委既不属于党的中央组织，也不属于中央部门，而是自成一体，构成一个单独的党内法规制定主体。*张晓燕教授认为，从产生方式来看，中纪委由党的全国代表大会选举产生，这与中组部、中宣部等的产生方式不同，中纪委应当介于党的中央组织和党中央部门之间。参见张晓燕：《论党内法规制定主体制度的规范化》，载《湖湘论坛》2018年第3期。

(三)性质与标准

关于中纪委性质争议背后的一个根本问题，就是该以什么标准来确定中纪委的性质。对此，笔者认为中纪委性质的确定要以党章作为规范标准、以产生程序作为程序标准、以职权内容作为内容标准。

首先，在规范层级上，党章是党内法规体系的“根本法”，在党内法规体系中具有最高的效力，其他所有党内法规都不得同党章相抵触，否则就是无效的。因此，以党章为标准来确定中纪委的性质，可以为中纪委性质的确定提供根本的规范依据。如果以其他党内法规来确定中纪委性质的话，那么由于其他党内法规可能存在着抵触党章的情况，这就会影响中纪委性质的确定。

其次，在产生程序上，中纪委同中央委员会一样由党的全国代表大会选举产生，这赋予了中纪委极大的权威性，也使得其与中组部、中宣部等非选举产生的党中央部门存在较大差别。

最后，在职权内容上，虽然党章第十八条将纪律检查工作与宣传工作、教育工作、组织工作、群众工作、统一战线工作等相并列，但是纪律检查工作所检查的内容其实覆盖了宣传工作、教育工作、组织工作、群众工作、统一战线工作等。例如，各级纪委要检查党在宣传、教育、组织、群众、统一战线等领域的党内法规制度是否得到了彻底的落实。而且党章第四十六条明确规定纪委是党内监督专责机关；纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”；纪委的职责是“监督、执纪、问责……”可见，纪委在性质上是党内监督专责机关，其主要任务和职责远比党章第十八条规定的“纪律检查工作”要丰富很多。因此，如果把中纪委定位于党中央部门，无疑矮化了其地位，不利于其更好地发挥党内监督专责机关的作用。

笔者认为，在职权内容上，中纪委的“监督、执纪、问责”与国家监察委的“监察”、最高人民法院的“审判”和最高人民检察院的“法律监督”有点类似。在产生程序上，中纪委与中央委员会、党的全国代表大会的关系有点类似于国家系统里的国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院与全国人大及其常委会的关系。国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会由全国人大选举产生，国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院都需要对全国人大及其常委会负责，但在性质上国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院均属于中央国家机关。中纪委和中央委员会由党的全国代表大会选举产生，中纪委要向党的全国代表大会作报告，要接受中央委员会的领导。

基于上述分析，笔者认为，中纪委应当属于党的中央组织，中纪委党内法规的效力应当高于部门党内法规。

三、部门党内法规之制定主体

(一)范围与争议

部门党内法规的制定主体是党中央各部门。但是党中央各部门究竟包括哪些，或者说究竟哪些部门属于党中央各部门，并没有一部单一的党内法规进行明确规定，甚至很多党中央部门的设立依据也无从查找。张晓燕教授指出，党章之中“唯一规定各级党委领导各部门工作的条文”是第十八条，该条规定：“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注意研究党内外的思想政治状况。”据此，张晓燕教授认为，中宣部、中组部、中央统战部属于党的中央部门，是部门党内法规的制定主体。[2]笔者赞成张晓燕教授的结论，但是除了这些部门之外，党中央部门是否还包括其他呢？

共产党员网、中国网、中国机构编制网三个官方网站对党中央各部门的范围均作了统计，但是其统计结果不尽一致。例如，根据中组部主管的共产党员网的统计，党中央各部门包括中纪委、中央办公厅、中组部、中宣部、统战部、中央对外联络部、中央政法委、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室、中央财经领导小组办公室、中央外事工作领导小组办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。与共产党员网的统计结果相比，中央机构编制网的统计结果增加了中央网络安全和信息化领导小组办公室和中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，减少了中央对外宣传办公室。中国网的统计则与中央机构编制网的统计结果相同。这表明在这三个具有官方背景的网站之间，对于党中央各部门的范围尚存在争议。

此外，根据《深化党和国家机构改革方案》的规定，要组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组、中央和国家机关工作委员会，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会。这些新组建的或者新改制后的机构无疑属于党中央各部门。

按照《党内法规制定条例》第二条的规定，党内法规是指党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。其中，“中央各部门”中的“各”字表明凡属于党的中央部门的，都拥有党内法规制定权，都可以制定党内法规。

但是，共产党员网、中国网、中国机构编制网这三个具有官方背景的网站所统计的党中央部门之中，有一些部门的职能明显地主要不是党组织的工作、活动和党员行为，而是国家相关领域的事务。例如，新调整后形成的中央财经委员会，其主要职能是协调处理国家经济方面的事务，而非党组织的工作、活动和党员行为。这表明这些网站所统计的党中央部门的涵义并非《党内法规制定条例》所规定的党中央部门的涵义。那么，《党内法规制定条例》中的党中央各部门又是什么意思？包括哪些呢？

(二)规范与标准

《党内法规制定条例》自身并没有明确规定何为党中央部门，没有明确规定哪些属于党中央部门。那么，该依据什么来确定党中央部门的涵义，以及确定哪些属于部门党内法规的制定主体呢？

对上述问题，张晓燕的观点很有启发，其提出了以“具有某一方面的职能单一性”为甄别和界定标准，并以《中国共产党机关工作条例(试行)》(以下简称《机关工作条例(试行)》)第十三条为规范依据。该条规定：“党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。”据此，张晓燕认为，可以把中央对外联络部、中央政法委纳入制定党内法规的党中央部门之内。同时，《机关工作条例(试行)》第十二条明确了党委办公厅(室)的性质：“党委办公厅(室)是党委的综合部门，负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务。”据此，中央办公厅、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央外事工作委员会、中央机构编制委员会办公室、中央和国家机关工作委员会、中央防范和处理邪教问题领导小组办公室等，这些党的工作机关要么属于办公厅(室)等综合部门，要么属于议事协调机构等办事机构，因而不是《机关工作条例(试行)》第十三条规定的党委职能部门，不属于部门党内法规的制定主体。[2]

四、地方党内法规之制定主体

按照《党内法规制定条例》第二条的规定，地方党内法规的制定主体是省、自治区、直辖市党委。同时，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。据此，地方党内法规的制定主体仅仅包括省、自治区、直辖市、副省级城市、省会城市的“党委”，而不包括这些地方的“党的代表大会”，为什么呢？

如果仅仅从民主性角度考量，党委由党代会选举产生，党代会的民主性显然大于党委的民主性，但是《党内法规制定条例》并没有赋予省、自治区、直辖市党代会党内法规制定权，这说明党内法规制定权的赋予并不是完全基于民主性的考虑。民主集中制是党的根本组织原则，实行民主基础上的集中和集中指导下的民主。党内法规是用来为从严管党治党服务的，过分强调民主显然无法达成从严管党治党的目的。此外，民主集中制更加强调集中，即便是民主也是用来为更好地集中服务的，这是因为早在党的一大通过的第一个党纲中就规定了党的奋斗目标是实现共产主义。为此，党在每一个阶段都会制定一个阶段性目标，这个目标的完成需要凝聚全党的力量，并以全党的力量来团结凝聚全国各族人民的力量，这就需要更多的集中。而在集中性上，省、自治区、直辖市党委的集中性显然要优于省、自治区、直辖市党代会。所以，《党内法规制定条例》赋予省、自治区、直辖市党委党内法规制定权，而没有赋予省、自治区、直辖市党代会党内法规制定权。

五、党内法规制定主体之权限依据

党内法规是作为“两个先锋队”的中国共产党自我承诺的结果，[9]属于党内法规制定主体的自我承诺。但是，党内法规制定主体并不能盲目承诺，不能超越权限作出承诺。由于党章是党内法规体系的根本法，《党内法规制定条例》是依据党章制定的，是对党章的具体化，所以，《党内法规制定条例》对党内法规制定主体的规定必须要有党章依据，不得超越党章。

(一)中央党内法规制定主体之权限依据

就党的全国代表大会党内法规制定权的党章依据而言，根据党章第二十条的规定，党的全国代表大会行使如下六项职权：其一，听取和审查中央委员会的报告；其二，审查中央纪律检查委员会的报告；其三，讨论并决定党的重大问题；其四，修改党的章程；其五，选举中央委员会；其六，选举中央纪律检查委员会。这六项职权是否为党的全国代表大会制定党内法规提供了依据呢？第四项职权表明党的全国代表大会拥有修改党章的权力，并且党章的修改权也仅属于党的全国代表大会，其他任何党的组织都无权修改党章。但是，第四项职权并不能为党的全国代表大会制定党章之外的其他党内法规提供依据，其他五项职权也无法提供明确依据。正是基于此，张晓燕教授指出，党章第二十条并没有党的全国代表大会“制定和修改除党章之外的党内其他法规的任何规定”。[2]

笔者认为，尽管党章第二十条没有明确规定党的全国代表大会的党内法规制定权，但是该权力已经隐含在该条第三项职权“讨论并决定党的重大问题”之中了。张晓燕教授把第三项职权称为党的全国代表大会制定党内法规的间接依据，因为该项职权“至少从语义上不排除可以包括制定党内法规事项的含义”。[2]笔者赞同张晓燕教授的结论，但是不认同其论证逻辑。张晓燕教授的论证逻辑实际上遵循的是“规不禁止即自由”原则，即是说因为第三项职权没有禁止党的全国代表大会制定党内法规，所以党的全国代表大会就拥有党内法规制定权。但是，党内法规制定权在其性质上属于一种权力，其所遵循的应该是“规无授权即禁止”原则，而非“规不禁止即自由”原则。所谓“规无授权即禁止”原则，是指对于党组织的权力而言，其必须具有党章和党内法规依据，否则禁止行使。[10]因此，党内法规制定权作为党组织的一项权力，其所属主体、权限大小、行使程序等内容必须具有党章和党内法规的依据。而实际上，党章第二十条第三项职权实际上已经包含了制定党内法规的权力。这是因为第三项职权赋予党的全国代表大会的是“讨论并决定党的重大问题”的权力，而党的全国代表大会的党内法规制定权涉及到为全体党组织的工作、活动和党员行为设定一定标准，涉及到依规治党的制度载体质量，进而涉及到管党治党的制度依据问题，因而属于党的重大问题。笔者认为，《党内法规制定条例》第二十二条第一项正是将党章第二十条第三项具体化了。《党内法规制定条例》第二十二条第一项规定：“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。”这里的“审议批准”无疑和党章第二十条第三项中的“讨论并决定”无异，而“涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规”则是对党章第二十条第三项中的“重大问题”进行了细化。

就中央委员会党内法规制定权的党章依据而言，根据党章第十条第三项的规定，中央委员会由党的全国代表大会选举产生，与党的全国代表大会同属党的最高领导机关，同时要向党的全国代表大会负责并报告工作。这表明在性质上，中央委员会与党的全国代表大会同属于党的最高领导机关。根据党章第二十二条第三款的规定，“在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行党的全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。其中，“领导党的全部工作”表明在职权上，中央委员会领导全体党组织的工作、活动和所有党员的行为。这意味着中央委员会可以通过制定党内法规来规定全体党组织的工作、活动和所有党员的行为。例如，党的十八届六中全会修改通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，制定了《中国共产党党内监督条例(试行)》。

就中央政治局和中央政治局常委会的党内法规制定权而言，根据党章第二十三条第一款和第二款的规定，中央政治局和中央政治局常委会是由中央委员会全体会议选举产生的，在中央委员会闭会期间，中央政治局和中央政治局常委会行使中央委员会的职权。如上所述，既然中央委员会享有党内法规制定权，所以，中央政治局和中央政治局常委会亦应当享有党内法规制定权。例如，党的十八大结束不久，第十八届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》；党的十九大结束不久，第十九届中央政治局就召开会议，审议通过了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》。

根据党章第二十四条的规定，中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定。《党内法规制定条例》第三十四条规定：“中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规。”据此，中央军事委员会应当可以针对军队中党组织的工作、活动和党员行为制定党内法规。

需要说明的是，在上述中央党内法规的制定主体之中，党章并没有对党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会的职权作出明确区分。例如，在党的全国代表大会与中央委员会之间，党章所用表述是“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。其中，“领导党的全部工作”表明党的全国代表大会和中央委员会的职权范围并没有区别，对中央委员会职权的唯一限制是“在党的全国代表大会闭会期间”。在中央委员会和中央政治局、中央政治局常委会之间，党章所用表述是“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”。其中，“行使中央委员会的职权”并没有区分“部分职权”还是“全部职权”，那么从理论上来说，中央政治局和中央政治局常委会可以行使中央委员会的全部职权。

所以，在党章层面，党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会的职权并没有区别，这就为《党内法规制定条例》对它们的党内法规制定权权限作出区分预留了制度空间。例如，《党内法规制定条例》第二十二条第一项和第二项对党的全国代表大会和中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的职权作出了明确区分。根据第二十二条第一项的规定，涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，只能由党的全国代表大会制定，中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会无权制定。根据第二十二条第二项的规定，涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，只能由中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会制定，党的全国代表大会无权制定。

此外，《党内法规制定条例》第二十二条第三项还对中央政治局常委会和中央党内法规其他制定主体的党内法规制定权限作出了区分。根据该项规定，应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常委会制定，或者按规定程序报送批准。从结构上来看，该项规定呼应了《党内法规制定条例》第三条第六项，即“其他应当由中央党内法规规定的事项”。第二十二条第三项规定可以说是关于确定中央党内法规制定主体的“兜底条款”。这项规定意味着对于《党内法规制定条例》未明确规定而应由中央党内法规规定的事项，中央政治局常委会是首选的党内法规制定主体。但是，该项规定存在着如下两个模糊之处：

第一，该项规定依据“发布”标准去确定中央党内法规的制定主体，而“发布”在党内法规制定程序之中是最后一道程序，所以该项规定实际上存在着以后置程序确定前置程序的逻辑矛盾。更重要的是，《党内法规制定条例》并没有明确规定又该依据什么标准确定党内法规的发布主体。笔者认为，“发布”仅仅具有形式效力，“制定”具有实质效力。应当由中央“发布”的党内法规必然是效力遍及全体党组织的工作、活动和全体党员行为的党内法规，而这些党内法规理论上应当由党的中央组织“制定”。基于此，笔者建议将该项规定中的“发布”一词修改为“制定”。

第二，“根据情况”一词具有一定的模糊性，该词虽然从形式上看对中央党内法规制定主体的党内法规制定权限作出了区分，但是实际上并没有明确指出如何根据情况、根据什么情况等内容。笔者认为，《党内法规制定条例》使用“根据情况”这一模糊性词语应当不是欠缺考虑，而是有意为之。这是因为灵活性是中国共产党执政的一个巨大优势，正如有学者所说：“由于共产党的组织体系严密和政治纪律严格，依靠党的组织体系和政治纪律作为后盾，党内法规能够更为及时、灵活、有效地应对国家和社会治理问题。”[11]而在保证党的灵活性方面，中央政治局常委会显然比中央党内法规的其他制定主体更有优势，更能使中国共产党灵活地应对处理任何困难挑战。

(二)非中央党内法规制定主体之权限依据

就中纪委的党内法规制定权而言，党章并未为其提供明确依据，只有党章第四十六条可以为其提供间接依据。该条规定了中纪委的主要任务和主要职责。为了完成这些任务和职责，中纪委就有责任制定党内法规对相关事项进行规范。因此可以说，党章第四十六条为中纪委的党内法规制定权提供了间接依据。

就党中央部门的党内法规制定权而言，党章既未为其提供直接依据，也未为其提供间接依据。即便是与党中央部门最接近的党章第十八条，其最多也仅能为相关党中央部门的设立提供依据，但却无法为党中央部门的党内法规制定权提供依据。

根据党章第二十六条的规定，省级党代会“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”。根据第二十七条第六款的规定，在省级党代会闭会期间，省级党委“执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作”。其中，“领导本地方的工作”可以为省级党委的党内法规制定权提供党章上的规范依据。如果说中央党内法规和地方党内法规制定主体的党内法规制定权尚可以从党章之中寻得依据的话，那么，中纪委、党中央部门的党内法规制定权则无法从党章中寻得依据。[2]

六、具体建议

针对党内法规制定主体中的相关模糊之处、党章依据缺乏问题，张晓燕教授提出五种思路供参考，分别是：修改党章、解释党章、修改和解释并举、制定单项党内法规、修订《党内法规制定条例》。[2]笔者认为，针对不同制定主体，需要采取不同思路：

第一，针对中央党内法规制定主体的党内法规制定权，特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的党内法规制定权，由于其有党章的间接依据，所以无需修改党章，只需通过解释党章的相关条款，以明确其含义即可；

第二，针对中纪委的性质和中纪委党内法规的效力问题，需要通过修改党章，在党章第三章“党的中央组织”中写入中纪委，或者通过解释党章，明确中纪委作为党的中央组织的性质。同时，修改《党内法规制定条例》，对党内法规的制定主体、效力层级进行相应修改；

第三，针对部门党内法规制定主体的党内法规制定权，由于其既无党章的直接依据、亦无间接依据，所以需要修改党章，在党章第十八条可增加一款作为第二款：“党的中央和地方各级委员会根据需要，可设立若干职能部门。党中央职能部门在其职权范围内可制定党内法规。”