中国经济转型的本质：政府、市场之间的边界及其功能调整

何立胜

(中国浦东干部学院 教务部，上海 201204)

无论人们的偏好如何，在市场经济体制中都难以离开政府与市场，由此，政府与市场关系就构成了经济学理论与实践中一个非常传统的命题，也是经济体制改革的根本性问题。古典学派的主导思想是“最好的政府即是管得最少的政府”，主张自由放任，政府的职能就是提供国防、公共教育等。19世纪40年代的德国历史学派强调了政府的积极作用，认为个人利益和社会利益是不同的，政府干预是有必要的。早期的美国制度学派认为一个不加管制的市场是不会带来资源的有效配置的，政府应该在经济生活中发挥应有的作用，例如调节收入分配。20世纪二三十年代，米塞斯和哈耶克与兰格、多布有关计划与市场的论战，则是计划与市场关系的一场“历史公案”。1929年至1933年的大危机促成了凯恩斯及凯恩斯主义。凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中对政府职能做了新的界定，国家由“守夜人”变成了“调节者”。无论从长远还是眼前看，实施国家干预都是必要的，“如果不动用政府的力量对经济实施干预，就无法扭转危机局面。政府应使用机动的财政政策和货币政策，即当经济高涨时，实施紧缩性的政策以降低需求，避免通货膨胀；当经济萧条时，采取扩张性的政策以提高总需求”。[1]325-326与此同时，哈耶克则非常注重价格机制的自动调节器作用，认为市场的非效率在于不能保证有效的自由竞争，奉行经济自由主义，反对一切形式的国家干预，并与凯恩斯展开了激烈的辩论。二者论战虽然不是直接的计划经济体制与市场经济体制的论战，但本质上仍是自由的市场经济思想与政府干预经济思想的冲突。以科斯、诺思等为代表的新制度学派也强调通过制度变革来解决资本主义社会的危机，他们认为政府并非要直接干预经济，而是找出各个利益冲突集团，通过研究社会权力结构来平衡各方利益矛盾。伴随着苏联、东欧的体制巨变，使得几乎所有计划经济体制的国家都转向市场经济，导致一个时期自由主义的市场经济思想替代了政府干预的计划经济思想而成为世界的主流思想。而1997、1998年东亚金融危机，尤其是2008年席卷世界的欧美金融危机及其严重影响，促使各国政府再次审视市场和政府之间的功能、边界，如何调整优化二者关系才能促使宏观经济平稳运行？

如何处理政府与市场之间的关系，不仅是西方市场经济国家所必须解决好的问题，也是建立与完善中国特色社会主义市场经济体制的应有之义。以市场经济为取向的改革，不只是与所有制关联，也不仅仅是资源配置的手段，而且与产权制度、与激励约束机制有内在联系，与政府行为有关联。如何使市场在资源配置中起决定性作用，有效保障产权，促进要素自由流动，促使市场机制有效，在现代经济体制中，既要市场充分发挥作用，又需要政府存在，市场、政府二者的功能属性各不相同，二者之间的边界也需要不断地调整与优化。

一、计划与市场相结合的艰难探索

1.打破坚冰、提出有计划的商品经济。在传统社会主义经济理论中， 认为社会主义只能实行计划经济，而计划经济则是与商品经济、市场经济不相容的。改革开放之前的经济实践，是限制市场，不承认商品经济与市场经济的。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中， 确认社会主义社会存在着商品生产和商品交换，要考虑价值规律，但没有提“商品经济”，因为“商品经济”还只能存在于以私有制为基础的社会。1982年党的十二大报告提出“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题”，[2]23但并没有提出“商品经济”的概念。但在理论界对社会主义商品经济已展开讨论，甚至已有人提出“社会主义市场经济”的概念。1979年11月26日，邓小平会见美国不列颠百科全书出版公司编委会副主席弗兰克·吉布尼等时谈道：“社会主义为什么不可以搞市场经济， 这个不能说是资本主义。我们是计划经济为主， 也结合市场经济， 但这是社会主义的市场经济。”[3]236党的十二大报告提出：“要正确划分指令性计划、指导性计划和市场调节各自的范围和界限，在保持物价基本稳定的前提下有步骤地改革价格体系和价格管理办法。”“根据不同时期的具体情况，由国家统一计划划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。这一部分是有计划生产和流通的补充，是从属的、次要的，但又是必需的、有益的。”[2]22，23无论是实行指令性计划，还是指导性计划，都要力求符合客观实际，经常研究市场供需状况的变化，自觉利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆引导企业实现国家计划的要求，给企业以不同程度的机动权，这样才能使计划在执行中及时得到必要的补充和完善。

2.计划与市场相结合的积极尝试。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：经济体制改革的中心是增强企业活力，社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。但对于有计划的商品经济，究竟是计划经济为主还是商品经济为主，理论界进行了多年的争论，莫衷一是。有人认为计划经济是社会主义的主要特征，商品经济只是附属性质；有人则认为商品经济是社会主义的主要特征，计划经济不是特征。正是因为对有计划的商品经济的认知理解不同， 指导实际工作的政策与效果也不大一样。[4]1987年党的十三大报告提出“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，[5]26必须以公有制为主体，大力发展有计划的商品经济。认为商品经济的充分发展，是社会经济发展不可逾越的阶段，是实现生产社会化、现代化的必不可少的基本条件。还提出“国家调节市场，市场引导企业”的机制，[5]27认为宏观调节、搞活市场与搞活企业三者是统一的，缺一不可；离开了宏观调节，市场会乱，企业也会乱。但采用原有的直接管理方式，对生产要素实行调拨分配，企业没有自主权，市场难以形成，有计划商品经济的体制也无法建立和发展。建立社会主义市场体系，必须推进价格改革，目的是理顺商品价格和各种生产要素价格，运用价格“双轨制”方式，推进价格闯关改革，从一般的消费品到生产资料等。因为单一的商品市场不可能很好发挥市场机制的作用，价格改革不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。价格改革在取得巨大成绩的同时，也造成了价格较大的波动，出现了通货膨胀，需要国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济环境。从有利于保持社会总供给与总需求基本平衡，提出了加快宏观经济管理方式的改革，逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系，计划管理的重点应转向制定产业政策。

3.计划和市场都是经济手段。因“计划经济与市场调节相结合”的提法，在理论上还是没有讲清楚到底计划与市场谁为主谁为辅， 有的主张市场取向，有的反对市场取向，理论认识的困惑，导致对实际工作与改革目标有不同意见。1992年春，邓小平南方谈话指出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”[6]373这个精辟论断，从根本上解除了把计划经济和市场经济等同于社会基本制度范畴的思想束缚，使人们在计划与市场关系问题上的认识有了重大突破。1992年党的十四大报告提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“经济体制改革确定什么样的目标模式，是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系”。[7]21，22伴随改革开放的逐步深入，市场活动的范围逐步扩大，商品的价格逐步放开走向市场化，计划直接管理的领域大范围收缩，市场对经济活动的调节作用显著增强。改革开放的实践表明，市场机制作用发挥比较充分的地方，经济活力就比较强，发展态势也比较好。同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控，依据客观规律的要求，运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展。

总之，从党的十二大提出计划经济为主、市场调节为辅，到邓小平南方谈话与党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，这是党对中国特色社会主义经济理论作出的科学概括，是我国经济体制改革的基本理论依据。改革过程中的“计划”与“市场”之争，所涉及的基本问题不仅是资源配置的手段问题，而且有资源配置的机制问题，涉及到所有制、产权安排等问题。由计划经济向市场经济转型，二者的区别也不简单是用价格实现资源配置，其本质是产权安排、激励约束机制的不同，是对政府行为、经济主体的约束的差异。由计划经济下的政府无限制的任意权力、经济主体没有任何自主权，转向赋予经济主体一些非常有限的自主权、限制政府任意权力，但存在法律欠缺的状况。

二、处理好市场与政府之间的关系

1.在国家宏观调控下，发挥市场对资源配置的基础性作用。政府与市场之间的关系是市场经济关系体系中的一对基本矛盾，也是经济理论乃至政治法律理论中争议颇大的重要议题之一。党的十四大报告提出建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化。国家宏观调控的手段， 除了货币金融、财政税收，国家计划是宏观调控的重要手段之一。[7]23党的十四大报告把建立社会主义市场经济体制写进党的正式文件，作为中国经济体制改革的总体目标，标志着基本上结束了关于中国经济体制改革向何处去的争论。伴随社会主义市场经济体制的建立，价格改革成为市场发育和经济体制改革的关键，因而积极理顺价格关系，加快了建立以市场形成价格为主的价格机制的改革步伐。

2.进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，强调政府宏观调控作用。1997年党的十五大报告提出：“要加快国民经济市场化进程”，“进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”。[8]25，262002年党的十六大报告提出：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。”“推进资本市场的改革开放和稳定发展。发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。”“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动。”“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。”“完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。”[9]26，272007年党的十七大报告提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”[10]21出台一系列重要举措进一步完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。2012年党的十八大报告明确提出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，强调“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。[11]15，16强调健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。

3.使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2013年党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。[12]从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。要求加快完善现代市场体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系。建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。

4.使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。2017年党的十九大报告提出：“加快完善社会主义市场经济体制”，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”[13]全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。

市场化改革以来，随着政府与市场关系的逐步调整，市场配置资源的广度和深度日益拓展，但是从计划到市场的变迁过程中计划的偏好存在明显的路径依赖，政府与市场关系的调整并不到位，因此必须继续深化经济体制改革，促进要素自由有序流动、平等交换，促进政府转型，实现从政府把法律作为管理经济的工具，转变为政府与经济人都受到法律的约束，法治造就一个有限有效的服务型政府。[14]从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，到党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，再到十九大报告提出使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，从基础作用到决定作用，经历了实践—认识—再实践—再认识的循环，也表明经济体制改革市场化的客观逻辑，实现了对完善社会主义市场经济体制实践认识的进一步突破与升华。从认识市场只是配置资源的手段，提出要发挥市场的重要作用，到使市场在资源配置中起“基础性作用”，再到“决定性作用”，进一步明晰了市场的地位和作用，表明其他力量虽然可以影响和引导资源配置，但决定者还是市场，这是深化经济体制改革的核心问题，有利于消弭长期以来人们在政府与市场关系上的认识分歧和实践误读。对市场配置资源的决定性作用、更好发挥政府作用的定位，超越了西方市场自由主义和政府干预理论的二元对立，如盎格鲁-萨克森学派理论的主线就是政府与市场二元对立关系，突出了中国表达，体现为市场作用和政府作用相辅相成、不可分割。政府的干预和调控必须通过市场发挥作用，必须符合市场运行的客观规律，而不是直接干预微观主体的活动。突出市场的“决定性”作用，也需要有效的政府，前提是要解决好政府“越位”“缺位”“错位”等问题。市场作用的发挥离不开有效政府的存在，市场配置资源的决定性作用发挥如何，在一定程度上又影响到政府职能作用发挥的效果，二者不是此消彼长、相互对立的关系。突出问题导向，对市场功能的突破性认识，体现了结合中国实际的表述。发挥市场决定性作用，要紧紧围绕和把握现阶段经济发展和体制改革的重大问题。“把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场”，“实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富”。[15]117如市场竞争机制不完善、生产要素市场发展滞后、市场活力需要激发等诸多市场环境问题的解决，要求让市场在资源配置领域发挥决定性作用，完善的社会主义市场经济体制才得以形成，表明了我们对政府和市场关系的认识在不断深化和日趋成熟。发挥市场资源配置的决定性作用、更好发挥政府作用二者不是分离割裂的，对市场机制的理解，不仅局限于运用价格实现资源配置，更重要的是供求背后的激励与约束机制，而有效的激励约束要通过适当的制度安排来实现。更好发挥政府作用的前提是约束政府的任意干预，约束政府的权力可以使政府受益，即所谓的“权力的悖论”。[14]政府干预的范围应当受限制，干预应当遵循一定程序，而政府干预的目的是弥补市场失灵，增进市场效率，让市场有效运行。

三、政府与市场共同构成了 现代市场经济体制的基本架构

政府与市场共同构成了市场经济体制不可或缺的基本架构，政府与市场的共生、耦合关系则是现代经济体系有效运行的逻辑前提。无论是盎格鲁-萨克森学派认为的市场与政府是配置资源的对立主体，政府是市场的监管者与干预者，独立于经济过程和经济制度，还是欧洲大陆学派认为的市场和政府并非对立关系，政府是市场的参与者，政府和经济相互作用、共生而存，二者对政府与市场认识有差异，但其共同点是政府与市场共存于一个经济体制中。发达市场经济国家的实践，以政府为代表的公共部门视为与以企业为代表的私人部门具有同等地位的市场活动参与者，政府与企业等私人部门在市场中是相互影响、共生而存的。中国40年的改革开放成功经验就是坚持市场化改革方向，就是在处理政府与市场关系上日渐成熟，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。就市场与政府功能而言，有效的市场经济体制，需要市场“看不见的手”与政府“看得见的手”，二者耦合依存，协同发挥效应。政府与市场在现代经济运行中，若缺此失彼或互相分离、各行其是都无法构成现代经济市场体制的基本架构。转型中的市场经济不同于发达的市场经济，后者以法治为基础，市场充分发挥作用，政府的行为受到法律的约束，使其不能侵犯产权和限制企业的自由，影响市场机制的作用，政府的主要经济职责是提供公共产品。处于转型中的市场经济，政府行为及其对市场机制作用的发挥，对企业发展的影响都比较大，政府与市场之间的权责边界还在试错中。重要的是推进政府转型，如何从全能政府转向或回归市场配置资源本位、发挥市场配置资源决定性作用的有限政府；从不受约束型政府向法治型、规制型政府变迁；*干预型政府是指政府直接干预经济过程，通过控制关键性生产要素，取代市场成为资源配置的主体。规制型政府是指为了提高资源配置效率，增进社会福利，规制机构借助于法律法规，通过规范、约束和限制市场主体行为，创造有利于经济发展的客观环境。规制与政府直接配置资源有本质的不同。从争利发展型政府转向公共利益服务型政府。完善的市场经济体制的根本要求是法治，“法者，治之端也”，*参见《荀子·君道篇》。法治在现代市场经济中对经济发展与经济效率的基本作用，就是经济人与政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权、实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府，通过预先制定的规则界定政府与市场的权责边界、明确各自功能。明确政府规制的范围与方式，是推进国家治理现代化的必然选择。

1.为市场配置资源发挥决定性作用提供法律制度安排。作为资源配置的决定性机制，“市场力量是提供物质和服务的最好方式，这一点几乎是一种无可置疑的信念”。[16]76遵循市场决定资源配置的一般规律，着力建构适应现代市场经济发展的法治机制，依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，实现资源配置的效益最大化与效率最优化，大幅度减少政府对资源的行政性直接配置，有效激发市场活力，形成充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的法治基础。

一是依法确认市场主体的意志自由和自主地位。市场经济关系本质上是一种蕴含市场主体自由要求的法权关系，是独立的市场主体通过交换达成市场主体之间的契约、实现市场主体自由意志的过程。市场交换充分体现了市场主体的自主地位，只有市场主体对自己的行为选择自由，且能够自由地表达自己的经济意愿，成为互不隶属的独立的主体，市场交换过程才得以发生。只有市场主体的自由，才能激发其自主性、能动性和创造性，这是市场主体支配自己的活动所应有的权能要求。因此，充分发挥市场决定资源配置作用的一个基础性的法治准则，乃是运用法律的形式确认市场主体的自主地位与交易自由，进而构筑充分发挥市场机制作用的法治基础，依法赋予市场主体的意志自由，允许市场主体在具体经济活动中拥有行动方案的选择自由，使市场主体享有“法律下的自由”，自主实施自己的经济行为，根据市场供求信号，优化劳动力、资本、土地、技术、管理与数据等要素配置，独立自由地处分自己的财产，及时创造新的有效供给，实现利润最大化。[17]

二是依法建立和维护市场主体的平等地位。现代市场经济是一种平权型的经济秩序，市场主体之间地位平权。在现代市场经济的条件下，市场主体的地位平等。理性化的法律致力于依法确认与维护市场主体的独立性，反映了市场主体之间在财产、行为以及其他方面互不依赖的平等地位。贯彻公平原则，坚持公有制经济财产权与非公有制经济财产权同一平等保护，依法保护各种所有制经济产权和合法权益，尤其是运用法治机制，充分激发非公有制经济活力与创造力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。”[18]“十三五”规划纲要则特别强调：“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。”[19]29创造更加公平的竞争环境，在制度设计上扫清民间资本“平等进入”“非禁即入”的制度性障碍。

三是着力构建加快形成统一、开放、竞争有序的现代市场体系的法律机制。竞争既是体现市场决定资源配置作用的基本机制，又是现代市场经济的基本属性。劳动力、土地、资本、技术、管理与数据等要素的市场化，对于提高资源配置效率、激发微观领域活力具有不可或缺的重要作用。而生产要素领域充分有效的竞争，则是增强要素供给能力、降低要素成本、提高产业竞争力的内生动力。[20]53-57从现实情况来看，由于体制环境的原因，一些生产要素的自由流动与交易依然受制度性瓶颈的约束，要素市场公平竞争的活力没有充分展现出来。与要素市场有关的法律法规无论在体系化程度，还是执行层面，都不能适应构建现代市场体系的法治需求，规范市场竞争秩序的法律亦较薄弱。因此，要加强要素市场法律制度建设，促进生产要素自由流动、公平交易、平等使用纳入法治化轨道，筑牢加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系的法治基础。实践一再证明，建构公平、开放、透明的市场规则，是生产要素自由有序流动的制度性条件，也是构造要素市场体系的规则保障；现代市场经济作为注重公平竞争的价值体系，要依法建立健全公平竞争的保障机制，把市场主体的行为纳入一定的轨道和秩序之中，形成公平竞争的法治秩序，使市场经济生活摆脱单纯偶然性和任意性的羁绊。[17]有效发挥法治对经济发展的作用，关键在于约束政府对经济活动的任意干预，约束企业或经济人行为，其中包括产权界定、合同与法律的执行、公平裁判、维护市场公平竞争等，进而实现通过法治确定政府与企业或经济人之间的距离关系；关键在于向法治政府转变，政府的一切行动都受到事先规定并宣布的规则的约束，留给执掌权力的行政机构的行动自由减少到最低限度。

四是深化要素市场化改革的逻辑前提，是改革价格形成机制，让供求决定价格，市场调节供求，并同时开放要素市场。发挥市场在资源配置上的决定性作用，依赖于市场价格调节的有效性，这不仅需要产品价格、服务价格，而且需要要素价格的合理性，而价格调节的有效性，取决于市场微观主体(企业)之间竞争的公平性。合理的价格体系和有效的价格机制是让市场发挥资源配置决定性作用的内在要求。让市场在资源配置中起决定性作用，必须加快生产要素的市场化。市场导向的深化改革需要“结构”升级，促进要素市场的“结构化”升级，促进生产要素有效配置，进而推动创新驱动和发展方式转变的实质性进展。从深度上推进要素市场化改革，推动要素资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，提升劳动、土地、资金、技术等要素的市场化程度，完善市场出清价格机制，发挥市场优胜劣汰机制作用，促进生产要素社会性流动，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，促使增长动力由低成本要素的投资驱动向创新驱动转变。

2.以法治为基础界定政府与市场之间的权责边界，实施“权力清单”“责任清单”与“负面清单”。从政府行为不受约束或政府行为没有边界，到政府行为受到有限约束和市场扩展作用从而调整政府与市场边界，再到依法界定政府与市场边界，充分发挥法治的作用。法治是好的市场经济的制度基础，法治的第一作用就是约束政府对经济活动的任意干预，第二作用是约束经济人的行为。这两个作用之间有着有机内在的联系，约束经济人行为的作用是以约束政府的作用为前提的，只有当政府行为受到约束而与市场保持一定距离时，政府才可能发挥调节市场与增进市场的作用。[21]党的十八届三中全会基于推进国家治理现代化的战略目标，创造性地提出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，进而明确指出经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[22]这是在遵循市场决定资源配置的规律的前提下，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，从广度和深度上推进市场化改革，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，大幅度减少政府对资源的直接配置，促使在产权清晰、保障有效、要素自由流动、竞争公平有序、企业优胜劣汰的基础上，形成的政府与市场之间的权责关系图式。

首先，依据是以交易成本的大小来界定政府与市场之边界。科斯在《论企业的性质》中就提出市场是在有成本的情况下运行的，而要想节约成本就需要组织某个权威的机构来支配其资源。当市场上出现的一系列的契约，需要内化成一组契约时，企业就应运而生了，因此，企业的本质就是市场的代替者。国内理论界认为，应从交易属性上寻找市场与政府之边界。盛洪认为，政府和市场是人们对于资源配置的两种不同形式的制度安排，彼此互相替代。就其根本，政府与市场的性质没有什么不同之处，而在交易类型上，政府是两两以上的交易，而市场只是两者之间的交易。当两两交易之间产生了外部性的时候，市场就无法保证最有效率了，这就需要政府去做。其结论是市场于两两之间更有效，而政府在两两以上更有效。交易类型是划分政府与市场的边界的标准。依据市场与政府配置资源的特点进行分析，[23]市场配置资源是通过市场主体自由公平交易来实现，交易主体是平等的，交易对象为产权明确的私人物品或资源，交易双方数量众多、信息通畅，那么，影响市场规模的重要因素是交易成本的大小。政府资源配置对象多为公共资源，其配置资源的特点是通过指令或计划配置，或通过征税、集中整合资源等方式，资源配置具有强制性，主体地位是不平等的。政府实施资源配置的目的不是简单赢取利润，而是或为建设基础设施，或为实施产业战略布局等，而公共资源的多少影响政府配置资源的规模。界定政府职责边界和范围，发挥政府调节功能，目的在于保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵。政府调节往往具有逆周期的特点，当经济运行出现重大波动，乃至严重时会发生经济危机，往往借助于财政、货币信用等手段调节社会消费和投资，促使总供给和总需求趋于平衡，保持经济平稳运行。当经济活动存在外部性，尤其是负外部性如生产活动中排放废气、废水等，实施严格的环境治理等。因市场机制本身形成的收入分配差距过大是市场失灵的表现，政府通过一系列制度安排和政策工具参与国民收入的初次分配与再分配，促进国民收入在各主体之间合理分配，缩小收入差距，体现社会公平，弥补市场分配机制的缺陷，以及构建社会安全网，援助扶持弱势群体，维护社会公正等。

其次，依据配置资源的对象与配置效率的高低来界定政府与市场的边界。凡是依靠市场配置资源效率高于政府配置资源效率的领域，必须依靠市场去配置资源，因为，市场配置的资源主要是追求自己的效益、效率；若该领域是经济社会发展所必需的，市场难以做到，或不愿去做的，不以自身收益、盈利为主要目的资源配置(利他)，则需要政府来配置资源。因此，主体目标的利己还是利他是政府与市场的边界，公共产品就应该由政府配置，私人产品应由市场配置。

最后，依据政府与市场属性进行分析。市场配置资源的特点是市场充分竞争，若某领域或产业买卖双方数量众多，信息透明，由市场配置效率就比较高；若该领域或产业具有自然垄断性，则宜由政府来配置资源或调节价格，由此，是否具有垄断地位则应是政府与市场的边界。[23]市场与政府共同构成了现代市场经济体制的基本架构，政府与市场在市场经济与现代经济体系中耦合依存，甚至在一些领域，政府与市场的边界是变动的，但并不影响二者的互补性、耦合性。政府在宏观领域和分配领域的调节、提供公共产品的功能与市场在资源配置效率、微观机制活力、激励机制上的优势恰恰形成了耦合互补依存关系。

上述分析可纳入以“权力清单、责任清单、负面清单”为基准界定政府与市场之间权责边界的框架中，“三个清单”划定了政府权力运行模式，也划定政府与市场之间的权责边界，促使政府与市场之间资源配置的权责界限更加清晰，反映市场在资源配置中起决定性作用的法权要求，确立更好发挥政府作用的制度取向。具有鲜明中国特质的政府与市场的权责关系架构正在形成。实践中，政府变革的价值取向旨在依法确定政府在市场经济活动中的行为准则，破解政府对于市场活动干预太多与监管不到位的顽症、困境，最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围，最大限度激发微观主体活力。政府遵循“法定职责必须为、法无授权不可为”的现代法治政府行为准则，完善有关法律法规制度，深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道，从而把依法调控和治理经济的法治经济建设任务落到实处；适应完善市场经济体制的要求，建立有效、有序、合理的市场规则体系，是促进市场发展、市场体系完善、市场机制成熟，理顺政府与市场之间权责关系的基础性环节。只有建立发达的市场规则体系，才能切实优化政府治理方式，遏制不规则、不合理的政府经济行为，促使政府调控经济活动的规则与秩序建立在市场经济基础之上。法治政府建设的核心是实现“权责法定”和“全面履责”，权责法定要求用法律法规调整政府与市场、政府与社会的关系；全面履责则要求政府进一步“放管服”，厘清政府与市场边界，资源配置回归市场，政府调节归位、规制到位。

3.把握好政府调节边界，完善调节方式。“十三五”规划纲要明确提出，要“建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式，划定政府与市场、社会的权责边界”，[19]32为处理好政府和市场的关系，界定政府与市场之间权责边界提供了法理依据。促使市场机制最佳功能发挥所依赖的完善的市场信息和完全的市场竞争等一系列假定条件，在现实经济生活中无法实现，由于市场的外部性、信息非对称性等所导致的市场失灵，决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理性和经济社会的协调发展，也决定了市场经济条件下政府干预的合理性和合法性，问题是政府的“作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”？[24]1政府调节经济活动边界的扩展是以市场在资源配置中发挥决定性作用为前提的。政府干预或调节旨在弥补市场机制功能的缺陷，恢复市场体系内在的作用。斯蒂格利茨论及政府为什么干预经济时提出，政府是对全体成员具有普遍性的组织，它具有其他经济组织所不具备的强制力。“一般而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置。”[25]35政府在纠正市场失灵方面具有许多优势，并极力表明是用政府干预来改进市场效率。完全依靠市场的自发调节，必然出现收入与财富分配不公、竞争失败和市场垄断的形成、区域经济不协调、公共产品供给不足、公共资源过度使用等问题。“没有政府规制，市场制度在市场机会主义的困扰中无法发展，社会生活在公共物品的缺失中无法进步，甚至市场交易和社会生活都无法进行。”[26]224政府也会失灵，必须厘清政府调节的限度。“政府规制的限度标准是看其能否提供保证在一个存在相互依赖关系的社会中社会发展的正常秩序、规范和服务，并提供持续发展的可能性和未来生活的合理预期。”[26]176换言之，政府干预与规制并不是没有边界的，从发达市场经济国家的实践来看，实施政府规制的领域主要包括经济性规制、社会性规制和反垄断规制。经济性规制是指在自然垄断和信息不对称领域，政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制，目的是促使企业以最优的生产规模组织生产，避免企业把消费者剩余转化为生产者剩余。[27]178-179社会性规制“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准”，[28]281因此社会性规制聚焦于企业提供的产品和服务质量与工业经济对人类健康、生命环境产生的威胁及带来的副作用。[29]132反垄断规制是指对市场垄断者施加限制，以维持市场竞争环境，保障市场的正常进行，以及市场供给的多样化和商品质量。“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”[22]

市场经济国家发展的实践表明，政府与市场是耦合依存关系，政府调节已成为现代市场经济机制必不可少的内容。改进宏观调节方式，做到宏观调控有度，在应该宏观调控的情形下实施有效调节，做到适时、适度、合理，不能出现宏观调控或调节不当甚至过度干预情形，否则将会导致政府失灵，宏观经济出现大的波动，或交易成本高昂，或运行效率降低。审视政府宏观调节有度的基准应是宏观经济的波动性、交易成本大小与运行效率的高低。宏观调控调节应抓住处理好政府和市场关系这个关键，有效发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制，运用好财政、货币等政策对生产、流通、交换与分配领域的调节作用，保持经济运行在合理区间。做到宏观调节有度，要求创新与完善政府宏观调控方式与工具体系，保持宏观经济政策的主动性、稳定性和连续性，这也是处理好政府和市场关系的支点。协调统筹宏观调控政策或工具的运用，在区间调控基础上实施定向调控和相机调控，进行预调节与微调节，在调控的政策上可以综合运用财政、货币、产业、重要发展规划、区域协调政策等。政府调节，产业政策不可或缺，政府可以利用产业政策调节资源配置，但逻辑前提是制定产业政策必须尊重市场规律，产业政策要在“有效的市场”与“有为的政府”上下功夫，要有利于激发市场主体活力、增强经济发展的内生动力。