小微企业和谐劳动关系构建的财政扶持政策研究*

倪雄飞，涂永前，谭金可

（1.仲恺农业工程学院 人文与社会科学学院，广东 广州 510225；2.中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872；3.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

和谐的劳动关系是经济持续健康发展的重要保障，关系到广大劳动者和企业的切身利益。我国小微企业数量超过7000万户，小微企业是我国经济增长的动力源泉和城镇新增就业岗位和农民工就业的主渠道。[1]与大中企业相比，我国小微企业存在着大量的体面劳动赤字：小微企业员工的工资水平较低；加班加点现象普遍，加班费成为员工增加收入的主要来源；工作环境差，许多小微企业的工伤事故率和职业病发病率都较高；社会保险的缴费比例较低等等。因此，如何构建小微企业和谐劳动关系是我国当前的一项紧迫任务。在构建和谐劳动关系的应对措施中，学者们关注更多的是劳动法制的完善、集体协商机制、企业民主管理制度的构建、劳动关系矛盾调处机制的健全等问题的探讨。而关于财政制度与和谐劳动关系构建之间的关系问题则鲜有论及，更多的学者是从财政政策如何促进小微企业发展角度来展开研究的，而本文想对财政政策在小微企业和谐劳动关系构建中的地位与作用作一些尝试性探讨。

一、财政扶持对小微企业构建和谐劳动关系的重要性

（一）财政政策为小微企业构建和谐劳动关系创造物质条件

《劳动法》是保护劳工之法，是构建和谐劳动关系的重要手段。《劳动法》以国家强制力为后盾，通过建立就业保障制度、劳动基准制度、劳动合同制度、集体劳动关系制度、社会保险制度等来推动和谐劳动关系的构建。但是，仅仅依靠《劳动法》的调整还不足以保障小微企业构建和谐劳动关系。劳动法的调整并不能改变小微企业的现实困境，劳动者权益的提高离不开小微企业自身的发展和壮大，和谐劳动关系的构建离不开物质基础的保障。与大中企业相比，小微企业是市场竞争中的弱者，小微企业的这种弱者地位是国家扶持其发展的正当性基础。以法的调整手段来解决小微企业问题，并不是小微企业作为一般市场主体而发生的私法问题，而是把小微企业作为竞争中的弱者，由国家进行保护和扶持的问题。[2]为促进中小企业发展，我国于2002年颁布了《中小企业促进法》，从多个层面提出了促进中小企业发展的系列举措。其中，国家和各地政府的财政政策对小微企业的发展起到了重要的扶持作用，诸如：设立促进小微企业发展的多项财政专项资金、政府采购向小微企业倾斜、财政对小微企业贷款提供信用担保等。这些财政措施提升了小微企业的竞争能力，有效地促进了小微企业的发展、壮大，为小微企业构建和谐劳动关系提供了更多的物质保障。中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》中也指出，应加大对中小企业政策扶持力度，特别是推进扶持小微企业发展的各项政策落实落地，通过促进企业发展，为构建和谐劳动关系创造物质条件。

（二）财政政策提升小微企业员工权益的保障水平

通过财政扶持政策促进小微企业发展壮大，进而为构建和谐劳动关系创造物质条件，这是财政政策在和谐劳动关系构建过程中的间接作用，财政扶持政策还可以直接作用于劳动关系的某些环节，通过提升小微企业员工权益的保障水平促进和谐劳动关系的构建，这也是本文要探讨的主要问题。由于在资金、技术、人才等方面的弱势，小微企业是在大中企业的夹缝中生存，处于整个价值链的最低端。小微企业本身的弱势也导致其雇佣的员工的弱势，有资料显示，绝大多数农民工都在小微企业就业，低技能、低文化素质是绝大多数小微企业员工的真实写照，这也导致小微企业员工的就业质量较低。在社会分配体系中，虽然小微企业及其员工的数量众多，但分配到的社会财富较少。而财政政策是国家调节经济的重要杠杆，是对社会财富的再分配，是实现社会公平、和谐的重要工具。因此，财政政策可以直接参与到小微企业劳动关系中来，通过对小微企业劳动关系中的“弱劳工”的直接扶持，实现社会财富的再分配功能，提升小微企业员工的劳动权益，进而促进和谐劳动关系的构建。

二、小微企业和谐劳动关系构建的现实困境

（一）小微企业员工就业岗位的稳定性差

小微企业成活率低，寿命短，抗风险能力差，平均寿命3.7年，相比欧洲和日本的12.5年、美国的8.2年，存在较大差距。[3]小微企业的存活期短造成员工就业稳定性低，员工难以获得长期的就业保障。小微企业劳动关系不稳定还体现在小微企业的发展易受环境因素的影响，国内外经济环境的变化对小微企业生产的增加与减少影响很大，小微企业会根据生产的需要及时调配雇员的数量，导致小微企业员工的流动性较大。稳定的劳动关系是和谐劳动关系的内容之一，财政政策可以从小微企业就业岗位的扶持入手促进和谐劳动关系的构建。

（二）小微企业管理不规范

小微企业劳动关系的非规范化运行是各国小微企业的一个通病，其劳动关系管理的非规范化既有客观原因，也有主观原因。从客观原因上看，小微企业规模较小，许多都是初创企业，管理经验不丰富，其从“非规范化”走向“规范化”是一个慢慢成长的过程。从主观原因分析，小微企业员工数量少，雇主与雇员之间一般具有比大中企业更加紧密的关系，按规章办事、按程序管理还未成为管理者的主观愿望。这种劳动关系的非规范化管理或许可能给小微企业带来一定的方便，但可能会给员工权益带来一定的危害，如绩效考核不科学、加班常态化、解雇随意等等。管理不规范会导致雇主管理随意，劳动者的权益无法得到有效的保障，影响和谐劳动关系的构建，财政政策可以引导小微企业从非规范化管理走向规范化管理，从而促进和谐劳动关系的构建。

（三）小微企业员工自身素质低、缺乏必要的培训

经济全球化的背景下，企业间的竞争激烈，生产技术发展迅速，更新加快，企业对技术工人的需求旺盛。在这种情况下，劳动者的自身素质和技术水平是其实现就业并获得优厚待遇的关键。我国小微企业员工主要来源于新就业大学生、农民工和城镇失业人员，这些员工要么文化素质低、要么缺乏必要的职业技能，而小微企业自身由于经济实力有限，一般很少为员工提供培训的机会。低素质、低劳动技能的劳动者必然导致劳动生产率低下，小微企业员工的收入水平处于整个金字塔的最低端。通过建立对小微企业的低技能、低文化素质员工进行培训的财政扶持机制，可以有效提高员工的就业质量，促进和谐劳动关系的构建。

（四）劳动安全卫生保障低

除了少数高科技领域的小微企业外，绝大多数小微企业都在劳动密集型的加工制造业和传统服务业中相互竞争。小微企业获取的利润微薄，发展质量较低，一般没有更多的资金来改善工作条件，劳动保护投入资金不足，工作环境恶劣，工伤事故经常发生。财政政策可以改善小微企业员工的工作环境，建立保障小微企业员工劳动安全卫生权的长效机制。

（五）工会组织支持的缺失

工会是职工自愿结合的群众性组织，反映职工的呼声和要求，维护员工利益，是法律赋予工会的责任和权利。但是在广大小微企业，由于员工人数少，基本没有建立工会组织，即使有的小微企业建立了工会组织，要么被管理者所控制，要么不能真正维护劳动者权益。同时，小微企业员工组建工会、加入工会、通过工会的力量维权的意识也不强。缺失了工会组织支持的小微企业员工无法以团体的力量为自己争取更多的权益保障。财政政策可以通过扶持小微企业工会的组建和运作，促进小微企业和谐劳动关系的构建。

（六）社会保险缴费负担重

由于我国社会保险的缴费比例不尽合理，导致小微企业的社会保险费负担比较重。许多小微企业为了降低劳动成本，不缴或少缴社会保险费；即使缴纳社会保险费，不是按员工实际工资收入缴纳，而是按最低的标准缴纳。这些行为无疑会严重损害劳动者的权益，应该通过财政扶持政策减少小微企业社会保险缴费负担。

三、应对小微企业劳动关系现实困境的财政扶持对策

（一）就业岗位的财政补贴政策

西方发达国家一直以来始终把就业问题列为政府的头等大事，但其就业政策也经历了一个由自由放任到政府干预的过程。在放弃了早期的主张自由放任就业政策的“萨伊定律”后，凯恩斯的“有效需求不足”失业理论、萨缪尔森等人的“结构性失业”理论、供给学派、货币学派等都主张政府采取积极的就业政策。除了减税、培训、就业服务等政策外，许多国家对就业岗位进行直接的财政补贴。例如：英国对雇佣25岁以上长期失业的青年6个月以上的企业给予雇主每周40到75英镑的工资补贴；对于内部消化富余人员的企业，日本政府给予这些人员一半的工资补贴达一年之久；法国政府对三年内新增6个工作岗位以上的中小企业，对每个岗位由地方政府补贴1.2-1.5万法郎。[4]匈牙利对雇佣失业人员同时雇佣期超过半年的企业，由政府提供可长达一年的50%至100%的工资补贴。德国对雇佣长期失业者的企业给予最长2年的50%的工资补贴。[5]

西方发达国家对就业岗位进行财政补贴的做法值得我国借鉴。对于高端就业者来讲，就业岗位不仅是其谋生的手段，更是其自我实现的平台，他们有足够的能力去争取自己满意的就业岗位。而对于低端就业者来说，就业岗位是其融入社会进行谋生的主要手段。由于自身竞争能力的弱势，他们倍加珍惜现有的就业岗位。但往往经济形势变化，首当其冲的就是这些传统制造业和服务业的低端就业者的饭碗。我国数量庞大的小微企业吸纳了大量的低端就业者，因此就业政策应该对小微企业的就业岗位进行必要的财政补贴，以促进就业岗位的增长和就业质量的提升。

长期以来，我国实行的是以经济增长带动就业的政策。但随着经济发展进入新常态，其带动作用逐年下降，甚至出现了负增长。我国应该改变这种就业政策，把促进就业作为社会和经济发展的优先目标。由于忽略就业的重要性，我国财政资金对就业政策的支持不足，就业支出比例偏低，除大部分用于失业保障基金外，在促进就业方面的支出捉襟见肘。结合我国实际情况，本文建议应借鉴国外的经验对小微企业的就业岗位给予直接的财政补贴。具体做法如下：第一，特殊就业岗位的财政补贴。所谓特殊就业岗位是指雇佣残疾人、长期失业人员、低技能低文化素质的人员、大龄失业者等，具体认定标准可以根据各地具体情况由当地政府进行评定。对于雇佣这些特殊人员的小微企业，政府可以直接给予该就业岗位30-50%的工资补贴。第二，放宽最低工资限制并给予补贴。最低工资制度旨在使低质量就业者获得最低的生活保障，其在保障劳动者的生存权，实现社会正义方面起到了重要作用。虽然世界上绝大多数国家都以立法的形式确立了最低工资保障制度，但对最低工资合理性的质疑一直没有停止。最低工资的标准并不统一，我国由于各地经济发展不平衡，各地的最低工资标准差异很大。较高的最低工资标准可能会压垮利润微薄的小微企业，特别是经营遇到困难的小微企业。因此，政府应该对经营暂时遇到困难的小微企业放宽最低工资的限制，准许企业在一定的期限内在最低工资指导线下支付工资，而由政府补贴差额部分。这样做不仅可以使小微企业度过暂时的难关，还保障了小微企业员工的就业质量不降低，具有很强的正外部性。

（二）规范化管理的财政激励政策

“法治中国”是党中央新时期提出的新的法治建设目标。绝大多数小微企业劳动关系都在法律的覆盖范围之外运行，处于“非规范化”运行状态中，在“法治中国”建设蓝图的背景下，把小微企业劳动关系调整纳入法制轨道，从“非规范化”依法走向“规范化”运行是“法治中国”的重要组成部分。规范化管理劳动关系的最大障碍就是小微企业不愿意支付“规范化”的守法成本。规范化管理的成本表现在很多方面，如：小微企业需要专人对劳动合同的订立、履行、解除等环节做好资料的登记造册、档案管理；需要请专业人士对企业规章制度的合法性进行审查，对规章制度的内容与本企业的适应性做细致的研究等。所以，除了强化《劳动法》的有效实施，加强对违法小微企业的惩罚外，面对数量庞大的小微企业，应该建立利益诱导机制促使小微企业主动实施《劳动法》，主动规范化地管理劳动关系。地方政府应该设立一个劳动关系规范化管理的财政激励基金，根据本地情况建立小微企业劳动关系规范化管理的标准，这些标准可以包括劳动合同管理的规范化、规章制度制定与执行的规范化、解雇管理的规范化、工会运行的规范化等。而且，还应把这些标准数量化，如细分为劳动合同的签订率、劳动争议的发生率、加班的频率、工资的增长率等等。对于符合规范化管理标准的小微企业每年给予一定的财政奖励基金以弥补其为实现规范化管理所支出的守法成本，而且，应该分出几个档次进行激励，这样就可以使后进者有向前追赶的动力。

（三）小微企业内部培训的财政补贴政策

我国政府从20世纪90年代开启了公共就业培训，培训对象一般包括农民工、城镇失业者、未就业大中专毕业生、退伍军人、灵活就业人员等。但我国公共就业培训效果并不理想。培训对象的积极性不高，街道、社区等基层单位为完成上级培训指标，经常拼凑培训人数，出现“只见数字不见人”的被培训现象。培训机构的专业设置与企业和员工的实际需求相脱节，培训质量不高，甚至出现了培训机构骗取培训补助金的现象。因此，我国公共就业培训存在着体制上问题，应该对公共就业培训体系进行重构，在进一步优化、完善现有就业前和失业者的就业培训制度外，还应该关注就业中的劳动者就业能力的提升，特别是小微企业中低端劳动者的就业能力的提升。大中企业一般有财力对本企业的员工进行必要的培训，这是保持企业竞争力的需要。而小微企业承担了农民工、城镇失业人员等大量的低技能、低文化素质者的就业负担，绝大多数小微企业都没有能力为员工提供培训。不仅财力上不允许，而且从主观愿望上，由于培训后就业能力的提升会增加跳槽现象，小微企业与员工劳动关系的不稳定也促使小微企业不愿为员工的培训支付费用。终身学习，不断提升自己的就业能力是现代社会对每一个劳动者的必然要求。小微企业员工职业技能的提高不仅关系到小微企业的发展问题，更关系到每一位劳动者的就业权的实现问题。因此，政府有责任在强化就业前和失业者就业培训的同时，加强对小微企业中大量低质量就业者的就业培训，政府应该对小微企业内部的培训给予一定的财政补贴。

员工的技能培训可以分为两大类：一般技能培训和特殊技能培训。一般技能是指在其他企业也能获得同样边际产出的技能，由于员工的收入等于其边际生产能力，为获得一般技能所支出的成本可获得市场的完全补偿，因此，该支出成本应该由员工承担；特殊技能仅在本企业具有价值，因此，特殊技能的培训成本应该有企业承担。[6]现实中，虽然实力有限，但因为员工不具有那些纯粹的特殊技能就无法生产，小微企业还是会进行必要的培训。但对于特殊技能之外的其他技能，小微企业一般不会支付培训成本。虽然一般技能对于员工具有重要意义，但由于收入较低、工作时间较长，在下班后再参加培训还要为此支付培训费用，使员工参加培训的意愿降到最低。政府应该弥补小微企业员工一般技能培训的成本，使公共就业培训的链条延伸到企业内部。政府应该与小微企业合作对员工进行精准的技能培训，而不是像过去那样粗线条的对未就业者和失业者进行就业培训。因为一般技能培训可以增强员工的职业能力和技能，提高企业的劳动生产率，对小微企业有利，小微企业会积极配合，甚至可以给予一定的工作时间进行培训；可以在上班期间进行免费的培训，对员工也具有极大的吸引力。如果小微企业这些低技能、低文化素质的员工都能获得这样的培训，不仅对雇佣他们的小微企业来讲获益良多，即使这些员工失业了，因为具有较高的就业能力也可以很快获得新的就业机会。因此，政府对小微企业员工的培训进行补贴具有极大的溢出效应。

（四）劳动安全卫生方面的财政扶持政策

职业安全卫生权，是指劳动者依法享有的在劳动的过程中不受职场危险因素侵害的权利。[7]对于广大劳动者来讲，避免在工作中遭受伤害，防止职业病或其他疾病是劳动者的基本权利。与大中企业相比，我国小微企业的劳动安全卫生形势不容乐观，由于任何安全卫生措施都需要资金的投入，而小微企业由于企业实力有限，设备简陋，并不愿意在这方面做过多的投入，小微企业已经成为我国伤亡事故及职业病危害的主要发生地。现代生产过程需要采取严格的技术防范措施防止各种危害的发生，不仅要求从事职业危害工作的员工要具备一定的安全卫生知识，也要求企业必须建立相应的劳动安全卫生管理制度。而小微企业及其员工安全卫生知识和相应管理制度的缺乏是小微企业安全卫生环境恶化的重要原因。

无论是安全卫生防护设施的安装、员工的安全卫生知识的培训，还是请专人设计安全卫生管理制度，都需要资金的投入。在外部执法压力不足的情况下，小微企业一般是不会主动提升企业的劳动安全卫生水平的。为保障员工的劳动安全卫生权，也基于小微企业的弱势地位，政府应该对小微企业劳动安全卫生环境的提升进行财政扶持。鉴于小微企业及其员工缺乏劳动安全卫生知识和相应的管理制度，可以考虑由政府购买服务的做法，为企业聘请安全卫生技术人员作为小微企业的技术顾问，对员工进行必要的培训和帮助企业建立安全卫生管理制度。鉴于小微企业无力承担劳动安全卫生设施的费用问题，政府可以考虑给予愿意改善劳动安全卫生设施的小微企业一定的财政补贴，以激励小微企业主动安装或改进劳动安全卫生设施来保障员工的生命健康。由于我国小微企业的数量实在是太庞大了，政府不可能对每一家有需要的小微企业都通过购买服务的方式聘请安全卫生技术人员，或者为小微企业安装、改进劳动安全卫生设施提供财政补贴，需要建立一个激励机制，如可以规定对劳动争议发生率较少的企业给予一定的财政扶持等，这样还可以从另一个方面促进小微企业和谐劳动关系的构建。

（五）工会会费的财政支持政策

我国正处于经济社会转型时期，劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，在新的历史时期，工会面临着维护劳动者权益的重大责任和更多挑战。工会维护职工合法权益等职能的发挥需要财政保障，特别是在小微企业这样的基层工会，维系其正常运转的经费存在一定的问题。根据《工会法》第42条规定，我国工会经费来源于以下几个方面：工会会员缴纳的0.5%会费、用人单位按每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴的经费、工会所属的企业、事业单位上缴的收入、人民政府的补助、其他收入。小微企业由于员工的流动性大，且员工缴纳会费的意愿不高，因此，用人单位拨缴的经费才是工会经费最主要的来源。现实中，小微企业雇主并不情愿给付这笔钱，总是采取各种办法少缴或不缴会费。从理论上讲，让小微企业拨缴2%的会费并不具有合理性。其一，在公有制的条件下，员工与企业的利益是一体的，由用人单位拨缴经费具有合理性。但绝大多数小微企业具有非公经济的性质，成立工会是为了团结起来维护员工的权益，从事与雇主集体谈判等活动。让小微企业雇主拨缴经费支持与自己对抗的社会组织，其合理性有待商榷。其二，小微企业在市场中的竞争力较弱，利润微薄，对小微企业减负是社会的主基调。让小微企业承担工会的运作经费增加了小微企业的人力成本负担。

国外的工会运作经费主要来源于会员的缴费。俄罗斯工会章程规定会费标准是少于工资的1%；瑞典和芬兰五金工会规定的会费是会员工资的2%。[8]如果我国改革工会会费的收缴来源，小微企业不再拨缴会费，是否可以向国外学习增加员工的会费缴纳呢？从我国劳动关系的现实来看，这并不具有可行性。集体劳动关系在小微企业的发展并不乐观，小微企业的工会组建率很低，即使组建了工会的小微企业，由于现有工会体制的问题，工会的代表性和独立性较差，对小微企业员工的维权效果还不能使广大员工满意。从理性经济人的角度分析，如果加入工会的收益小于其支付的会费，员工的理性选择要么加入不积极，要么缴费不积极。因此，如果会费由0.5%增加到1%或2%，将会有更多的员工拒绝加入工会。

工会并不仅仅是一个普通社会组织，还是党联系职工群众的桥梁和纽带；是国家政权的主要社会支柱。[9]因此，在我国工会是一个公共产品，具有极强的正外部性。我国社会主义的国家性质决定了政府应该对工会的成立及其运作经费承担必要的责任。鉴于工会在维护员工权益方面的重要地位以及集体协商机制对提升劳动者权益的重要作用，我国应该在广大小微企业成立更多的基层工会组织，为增强工会的独立性，应该从财政上摆脱对企业拨缴会费的依赖，建立以会员缴纳会费和政府补贴为主要来源的经费制度，以此来资助基层工会的维权、集体协商等活动，以充足的经费保障工会活动的效率性和增强工会成员的积极性。

（六）社会保险费的财政补贴政策

社会保险制度是国家对全体社会成员依法强制性实施的具有经济福利性的保障措施，缴纳社会保险费是企业及其劳动者的法定义务。与世界上其他国家比较，我国的社会保险费率偏高，企业的社会保险费缴纳比例达29.8%，个人缴费比例达11%，虽然许多用人单位并没有按员工的实际收入作为缴费基数进行缴费，但实际缴费率仍然偏高，党的十八届三中全会已经明确提出，要适时适当降低社会保险费率。

现实中，小微企业对于社会保险费的增减更加敏感，因为缴纳社会保险费已经成为小微企业沉重的人力成本负担。[10]我国应该对符合一定条件的小微企业及其劳动者给予社会保险费的补贴，以提升小微企业及其劳动者的生存或生活水平。实际上我国已经建立了社会保险费的补贴制度，《社会保险法》的许多条文明确了国家对社会保险的财政补贴责任，各地区出台政策对一些特殊人群如就业困难人员、年龄较大者等就业进行社会保险费的补贴。特别可喜的是，有些地方不仅对劳动者进行补贴，而且已经开始对一些初创企业进行社会保险费补贴，如上海。小微企业数量众多，创办迅速，保障了众多低端劳动者的就业岗位，但绝大多数小微企业盈利能力较弱，特别是在创业初期或经营遇到暂时困难时对于过高的社会保险费就显得力不从心了。如果此时可以通过政府财政补贴的方式减轻小微企业的负担，就可以促进小微企业发展壮大，为社会提供更多的就业岗位。因此，政府应该对那些初创小微企业、经营困难的小微企业、雇佣残疾人、雇佣长期失业人员等的小微企业在社会保险费上给予一定的财政补贴，既可以促进小微企业发展，又可以促进劳动者的社会保障权的实现。

[1]国家工商行政总局：2015年全国市场主体发展情况年度汇总分析[EB/OL]．http://www.askci.com/news/dxf/20160706/0938 5038375_3.shtml，2016-12-20．

[2] 史际春，王先林.建立我国中小企业法论纲[J].中国法学，2000(1).

[3] 国务院发展研究中心课题组.中小企业发展：新环境、新问题、新对策［M］.北京：中国发展出版社，2011:6.

[4] 郑志冰.发达国家促进就业的财政政策及经验借鉴[J].地方财政研究，2009(8)．

[5] 燕晓飞.国外促进就业的做法值得借鉴[J]经济纵横，2007(12).

[6] Gary S. Becker. Investment in human capital:A theoretical analysis[J].The Journal of Political Economy, 1962(5).

[7] 郭捷.论劳动者职业安全权及其法律保护[J].法学家，2007(2).

[8] 列青.俄罗斯工会会费管理体制[J].中国工会财会，2014(3)．

[9] 关怀，林嘉.劳动法[M].北京：中国人民大学出版社，2016:63.

[10] 单大圣.适时适当降低社会保险费率[J].经济研究参考，2015(19).