澳门劳资纠纷处理制度的结构、功能及启示*

杨 欣

（中国劳动关系学院 法学院，北京 100048）

畅通多元的劳资纠纷处理机制是劳动者权益保障的重要组成部分，澳门当下劳资纠纷处理制度是法律“本地化”的成果，[1]在“本地化”过程中，既有对葡萄牙原有法例的“直接过户”，亦有针对澳门劳工需求所做的修正，这种继承与修正赋予了澳门劳资争议处理制度很强的“功能取向”。本文从澳门劳资争议处理制度的结构入手，分析不同主体在劳资争议处理中的功能递进，为我国正在进行的劳动争议处理制度改革拓展视角。

一、澳门劳资纠纷处理制度的结构分析

澳门法律体系深受葡萄牙影响，具有浓郁的内地法系特点，法典完备，在劳资纠纷处理方面，既有《劳工事务局的组织及运作》等组织法明确机构职责，又有《劳动关系法》、《劳动程序法典》等规范劳动关系以及劳资纠纷处理的法令，这些法律与法令共同构建起澳门“三个阶梯”的劳资纠纷处理结构，劳工事务局、检察院、法院依照法律授权在劳资纠纷的处理中各司其职。

（一）劳工事务局在劳资纠纷处理中的角色

1、劳工事务局具有劳动监察职能

劳工事务局最初的机构名称为劳工事务署，依据1984 年 5 月澳门第 42/84/M 号法令成立，1989年6月，依据第 40/89/M 号法令，劳工事务署升格为劳工暨就业司，2004 年依据《劳工事务局的组织及运作》原劳工暨就业司再度升格为劳工事务局，2006年5月为配合特区政府“精兵简政”的施政方针，劳工事务局与前人力资源办公室合并。及至2016 年，该局共有 120 名劳动监察人员。[2]

依据《劳动关系法》第89条、 90条、92条，劳工事务局接受市民对劳资问题的咨询和投诉，并对开立的个案进行调查及证据分析，对违法行为依法提起处罚程序，同时透过巡查行动，监察劳动法例的遵守情况。劳工事务局下设劳动监察厅，劳动监察厅根据法例规定，在劳动关系及劳动条件的领域内进行巡查及开展教育工作，监察包括《就业政策及劳工权利纲要法》、《保障男女劳工在就业上获平等之机会及待遇》、《劳动关系法》、《限制未成年人提供的工作清单》、《聘用外地雇员法》、《中止劳动关系以及减少工作时数时应遵守之规则》、《劳动债权保障制度》在内的14部劳动法律法例的遵守情况，尤其是涉及劳资双方的权利及义务方面，分析及处理与上述法律法例相关的劳资纠纷卷宗，并进行协调工作，对所发现的违法行为提起法律程序。

2、劳动监察是绝大多数劳资纠纷案件处理的先决程序

澳门当前劳动监察的主要法律依据有三：一是1989年第 60/89/M号《劳工稽查章程》法令，该法令规定了作为劳工事务局前身的劳工事务稽察厅的权力；二是2008年第26/2008号行政法规《劳动监察工作运作规则》，明确了劳工事务局的监察范围、监察工作的执行、处罚程序等；三是2008年立法会通过的第7/2008号法律《劳动关系法》，该法授予劳工事务局对于行政违法行为的处理权。由于澳门劳资纠纷在司法阶段存在劳动民事诉讼与普遍民事诉讼的分野，且劳动民事诉讼在程序设置上有利于劳工，因此少有劳工主动选择普通民事诉讼。而依据《劳动关系法》第79条、90条、第92条和《劳动诉讼法典》，不经过劳动监察，不可以通过检察院提起有关劳动刑事诉讼和劳动民事诉讼，只能进行普通的民事诉讼。因此，劳工事务局的劳动监察实际上成为绝大多数劳动案件的先决程序。

（二）检察院在劳资纠纷处理中的角色

1、检察院具有保障劳工民事权益的职责

澳门检察院依据《澳门特别行政区基本法》、《司法组织纲要法》设立，为配合检察院的运作模式并辅助检察官履行职责，检察院分别在终审法院、中级法院、初级法院、行政法院、初级法院刑事起诉法庭设立相应的办事处，每个办事处配备相应的检察官、司法文员和行政人员。检察院的职责之一为保障劳工民事权益，这是澳门检察院独具特色的一项职能。该项职能包括两部分内容：一是对劳动违法案件提起“轻微违反”①根据 《澳门刑法典》第123条的规定，所谓轻微违反是指“单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法行为，为轻微违反。就轻微违反，过失必须接受处罚。不得对轻微违反规定超逾六个月之徒刑”。轻微违反在性质上与内地的违反《治安管理处罚法》类似。只要期限不超过6个月，依据《澳门刑法典》第124条当不属于犯罪。之诉，“轻微违反”可归入劳动刑事诉讼类型，在检察院提起“轻微违反”之前，有权对劳资纠纷予以调解。二是在劳动债务索偿、工业意外及职业病个案中依法代表劳工提起民事诉讼，该项职能由《劳动诉讼法典》第60条赋予，发生在法院调解未果，进入争讼程序阶段，“调解阶段终结后，如诉讼程序应继续进行，则检察院须立即依职权代理遭受工作意外或患职业病的劳工或法定受益人，检察院须于二十日内提交起诉状或第七十一条第二款所指声请书。”

2、检察院的调解是劳动民事诉讼与劳动刑事诉讼的必要前提

《劳动诉讼法典》第27条赋予了检察院对劳资纠纷的初步试行调解权。检察院的解调是劳动诉讼“普通宣告诉讼”的必经程序，在未由检察院主持对当事人的试行调解前或按以下数款的规定证实无法调解前，普遍宣告诉讼程序不得继续进行。

检察院的调解亦是《劳动诉讼法典》第三章“劳动轻微违反”启动的必经程序。检察院在正式起诉前，需要对劳资纠纷进行先行调解，没有经过检察院主持的对当事人的试行调解前，任何实体问题均不得进入诉讼。

（三）法院在劳资纠纷处理中的角色

1、初审法院劳动法庭受理劳资纠纷案件

2013年以前澳门初审法院不设劳动法庭，由民事审判庭统一受理劳资纠纷案件。2013年澳门在初审法院中设立了专门的劳动法庭，受理劳动案件。初审法院受理劳动法上的民事案件的法定上诉利益限额为5万元，受理的劳动法上的刑事案件，不设法定上诉利益限额。审读法院的工作报告，可以发现2013年、2014年、2015年、2016澳门中级法院均未受理一审劳动民事案件，因此初审法院是审理劳动案件最主要的一审法院。

2、适用专门的程序法裁判劳资争议

澳门针对劳动案件制定了《劳动诉讼法典》，《劳动诉讼法典》第2条明确了劳动审判权的范围，指出其适用于由劳动法律关系而生的问题。这种问题可以适用两类程序：第一类是民事诉讼的步骤，适用于九类具有劳动性质的事宜，《劳动诉讼法典》第二编规定了两种民事诉讼，一是普通宣告诉讼程序，二是工作意外与职业病诉讼程序。第二类是《劳动诉讼法典》第三编所规定的“劳动轻微违反诉讼程序”。对劳动轻微违反诉讼，补充适用《刑事诉讼法》中的“普通轻微违反诉讼程序”的规定。由于该程序超越了普通劳资纠纷的范畴，本文不做重点讨论。

二、不同纠纷处理主体在澳门劳资纠纷处理中的功能解析

澳门劳资纠纷处理制度依据劳工事务局、检察院、法院的不同特性配置职能，通过职能的履行，使得劳资纠纷案件在数量上呈现“漏斗式”降幂排列，其中劳工事务局承担了最大数量案件的处理，其次是检察院对案件的调解，最后只有少部分案件通过司法程序解决。

（一）劳工事务局对劳资纠纷的处理

1、以处罚作为威慑的行政调解

依据《劳动关系法》，当雇员认为自身权益受损，包括：欠薪、超时工作、周假及强制性假日上班的补偿、解雇赔偿等，可向劳工事务局投诉。劳工事务局接受投诉后，劳动监察厅会派调查人员对争议进行调查，根据第 60/89/M号法令《劳工稽查章程》第六条，雇主对于调查有配合义务，妨碍劳动监察的调查将可能构成行政违法或者刑事违法。

劳动监察厅的公务员如果发现雇主存在违法行为，且违法行为构成“轻微违反”，有权根据 《劳动诉讼法典》第九十、九十一条的规定，对于在执行职务过程中目睹或者发现的轻微违反，制作实况笔录，并且通知违反人在指定地点和期限自愿缴纳罚金，并向雇主发出笔录，要求雇主在指定期限内缴付所欠雇员的款项。笔录会附有雇主须向雇员支付款项的计算表、法定的罚金。

值得注意的是，前述罚金在多数情况下发挥的是威慑功能。劳动监察厅发现违法行为后，会向雇主释明违法的后果，催促雇主补偿雇员损失或者进行调解，如果调解成功，雇主在指定期限内缴付款项，会获免除罚金(累犯除外)。对于雇主已缴付的有关款项，劳动监察厅会通知雇员领取，轻微违反程序终结。在此阶段中，“每年雇主选择以自愿补偿方式处理（这是实质上的调解）的比例则大致维持在70%上下”。[3]其中，在周假、降低基本报酬、超时工作补偿等领域，和解的比例高达90%以上。①作者依据澳门劳工事务局2016年度报告列明的数字计算。如果督促或调解不成，雇主没有缴付款项，劳工局便将案件移送给检察院，由检察院起诉。劳工局也可将该调查中的实况笔录和相关的材料直接移送法院，实况笔录在法院具有证据效力，经过适当确认，其效力等同于起诉书，从而导致劳动刑事诉讼的启动。

劳动监察厅经过调查，如果发现雇主行为构成行政违法，②澳门劳动法上的行政违法，主要同单行法令予以规定，如《保障男女劳在就业上获平等之机会及待遇》、《工作意外及职业病所引致之损害之弥补之法律制度》、《违反工业场所内卫生与工作安全总章程之处罚》。如雇主行为构成就业歧视等，将依据《劳动关系法》第90条进行处理，包括：向雇主发出指控通知；在规定期限内，雇主可提出辩护或更正违法行为(累犯除外)。倘期限内不更正，向雇主发出处罚通知。如不缴纳罚款，会送交财政局作强制征收。

2、劳动事务局处理劳资纠纷的成效

劳资纠纷依据法律、法例有不同的类型，对于劳工而言，最重要的权利是劳动报酬权，其次是与之相关的加班费、工时、休假等。前述事项也是劳资纠纷最为集中的领域。从劳工事务局2016年的统计数字看，工资纠纷位列第一位，共2582起；其次是休假类纠纷，其中涉及强制性假日1600起，周假1479起，年假1080起；第三类是解雇补偿，共1478起；第四类是超时工作补偿，共1256起。这四类纠纷占2016年劳资纠纷总数的67.3%。[4]这些案件大部分得以在当前予以处理完成（详见表1），少数因受理时间及案件复杂程度等原因延至下一年度完成，结案率约为66%。

表1 劳工事务局2016年受理劳动案件及处理情况一览表

劳工事务局在处理案件时，会对其中涉及行政违法和“轻微违反”的案件予以甄选，依据情况分别处理。从处罚的对象看，工资违反是最主要的项目，劳工事务2016年处理工资类“轻微违反”案件509起，罚金总额达到6,891,667澳元，占轻微违反处罚案件总数37.4%。处理“支付報酬的方式”类“行政违法”案件283起，占行政违法案年总数的42.7%，罚款总额达到1,415,000澳元。[5]

（二）检察院对劳资纠纷的处理

1、检察院对劳资纠纷的调解

《劳动诉讼法典》第27条赋予了检察院对劳资纠纷的初步试行调解权。法院收到并分发起诉状后，须将起诉状送交检察院，由检察院指定试行调解的日期，该调解应在收到起诉状的二十日内进行，检察院将试行调解的日期通知各当事人。

试行调解只进行一次，但如果双方当事人共同申请再次试行调解，且有充分理由令人相信调解仍有可能成功，检察院可以在受理申请之日起十日内举行再次调解。如调解达成协议，则须按《劳动诉讼法典》第29条的规定就协议作成笔录，该笔录须经法官认可。除普通宣告程序外，检察院亦主持“工作意外和职业病的诉讼程序”中的试行调解。

2、检察院处理劳资纠纷的成效

检察院在处理劳动案件的过程中，根据劳动纠纷的特点，依法按照保护劳工利益的方向先行调解，由于检察院有权对劳动违法案件提起轻微违反诉讼，在此威慑之下，调解有较高的成功率，以2016年为例，澳门检察院参与工作意外职业病案件428宗，共举行435次调解（包括先行调解与再次调解），只有48宗未能达成调解协议；参与普通劳动诉讼案件264宗，调解269次（包括先行调解与再次调解），只有23宗未成功。从案件涉及劳工人数而言，检察院进行调解的劳动案件涉及劳工704人，经调解后只有73人最终提起诉讼。[6]由于检察院处理的多为经过劳工事务局处理的案件，因此，与劳工事务局立案的数量相比，此阶段劳动纠纷的数量呈现断崖式下降，2016年检察院立案的劳动纠纷数理仅为劳工事务局的5%左右。①作者依据《劳工事务局活动报告2016》与《澳门检察院工作报告》2016年度相关数字计算。

（三）法院对劳资纠纷的处理

1、法院对劳资纠纷的调解与判决

（1）以调解方式结案

依据《劳动诉讼法典》，调解是法院处理劳动民事案件重要手段。法院主持的调解有两个类型：一类是强制调解，发生在法院组成审判庭，传唤双方当事人到庭，宣告听证开始之时。法院在听证中将首先试行调解双方当事人的纠纷。如果调解成功，则听证中止。另一类是非强制性调解，该种调解可以诉讼的其它时刻进行。由当事人共同提出申请或法院认为适宜即可进行。在非强制调解程序中，法院可以传唤当事人，但次数仅限于一次。在由法官主持的调解听证中双方当事人无论是放弃诉讼请求、认可对方当事人的请求或者和解，只要法院确定当事人具备诉讼能力且调解的结果合法，并将此事载于笔录，即具有生效裁判的效力。

（2）以判决的方式结案

在普通宣告程序中，在检察院主持的初步试行调解中双方当事人无法达成协议以致诉讼应继续进行，且在法院审判庭主持的强制试行调解以及其它可能进行的调解中双方当事人均未能达成协议，案件将进入争讼阶段。通常情况下由初审法院组成独任审判庭对案件行使调查、辩论及审判权，但案件利益值高于第一审法院的法定上诉利益限额者除外。法庭辩论及审判听证终结后，如果法律问题较为复杂，法院须在十五日内作出判决。如果法律问题简单，法院也可以立即以书面方式作出判决。

2、法院处理劳资纠纷的成效

澳门《劳动诉讼法典》将劳动民事案件划分为两类程序：一类为普通宣告诉讼，另一类为工伤与职业病诉讼，劳动监察处理的劳资纠纷、以及检察院先行调解的劳资纠纷在诉讼程序上均归属于普通宣告诉讼。综合2013年澳门初审法院劳动法庭设立以后的公开数据，可以发现2014年与2016年初审法院的年度新受理案件数量相似，2014年为226件，2016年为278件，2015年数量有明显下降，仅为87件，结合劳工事务局2015年工作报告，劳工事务局表示2015年加强了预防工作和调解工作，[7]这可能是导致劳动资纠纷下降的重要原因（见表2）。

表2 澳门初审法院劳动法庭2014-2016处理劳动民事案件一览表

三、澳门劳资纠纷处理制度的特色与启示

（一）澳门劳资纠纷处理制度的特色

1、劳资纠纷处理有多层次推进的法律支持

这种法律支持首先是一般法与特别法的相互补充，在一般法层面，最主要的立法是《劳动关系法》，特别法则涉及多个领域，如针对就业歧视的立法、外来雇员的立法等，这些特别法均明确规定了执法主体与行政违法的后果，为劳工事务局履行劳动监察职能提供有力的法律依据。其次，是组织法与程序法的互为助力，在组织法层面，劳工事务局、法院、检察院都有单独的《组织法》明确职能、机构、编制；在程序法层面，既有《劳工稽查程章》、《劳动监察工作运作规则》为劳动监察提供运行规则，亦有《劳动诉讼法典》明确检察院与法院在争议处理中的地位与程序规则。前述法律体系，共同构建起劳工事务局、检察院、法院在劳资纠纷处理中的联动机制。

2、劳动纠纷处理以行政力量为主体，司法为最终解决手段

对于劳资纠纷的处理，有行政力量和司法力量可以倚重，二者有不同的特色与功能。从法律制度配置及实效的角度来看，澳门当前劳资纠纷以行政力量为主导，从表3的统计可以清晰看出，绝大部分劳工投诉都得以在劳工事务局阶段解决，其次是检察院的调解。这种以劳工事务局行政力量为主体的劳资纠纷处理体制，充分考虑了澳门以回归为底色的司法力量较弱，以及劳工对司法不熟悉的特点，更有利于向劳工提供救济，符合政府保障劳工权益的施政目标。

表3 劳工事务局、检察院、法院处理劳资纠纷数量比较（2016年度）① 检察院、法院处理的案件仅统计普通宣告诉讼。

3、在纠纷处理的各个阶段均注重调解，但以“强威慑”为后盾

调解或自行和解有助于维系劳资关系和谐，澳门劳工事务局、检察院、法院均具有对劳资纠纷的调解职能，且以调解为公权力处理的先导。《劳动关系法》第七章规定了“轻微违反缴纳罚金、罚金转监禁、对行政违法行为的罚款”等针对劳动违法行为的制裁措施，并规定当因不履行义务而构成违法行为时，科处处罚以及缴纳罚金或罚款并不免除违法者履行仍属可履行的有关义务，且雇主全部或部分否认劳动报酬的，可将罚金转为监禁。劳工事务局具有针对行政违法的处罚职能，以及劳动轻微违法的追究职能，这赋予了其主持的调解以较强的威慑力，雇主如存在劳动违法，往往会主动选择纠正违法行为，与劳工和解。劳工事务局每年均处理相当数量的劳动违法行为，课以罚金或行政处罚，这也增强了威慑的实际效果。检察院具有对轻微违法的起诉职能，且可以在普通宣告诉讼中代理劳工，这也赋予了其主持的调解以一定的威慑力，2016年经检察院主持的调解成功率达到91%。

4、法院处理劳资纠纷的力量相对薄弱

澳门回归前一度实行司法权单轨制但法律双轨制，司法权主要应用于解决葡人之间的纠纷，针对华人的风俗习惯编撰法典，并专设华务检察官公署，负责对华人司法管理工作。[8]这种传统使得澳门司法力量底蕴不足，现行司法机关多为回归后设立。就劳动案件而言，澳门虽然于2013年设立了专门的劳动法庭，但囿于人员编制等原因，初审法院处理劳动案件的能力相对较弱。以本文所关注的普通宣告诉讼案为例，2013-2014年度，结案率仅为30.95%，与《劳动诉讼法典》规定的进入争讼阶段15日内结案有较大差异；2014-2015年度，普通宣告诉讼的结案率有大幅上升，达到75.61%，但这与当年受案率从226起陡然降至87起有直接关联；2015-2016年度随着案件数量回升至278件，普通宣告诉讼的结案率再次降至52%，虽较2013-2014年度有所提高，但依然有近半数未能在法定期限内结案。未来初审法院有必要进一步加强劳动法庭的审判力量，使劳工权利可以及时得到救济，毕竟，迟来的正义已是打了折扣。

（二）对内地劳动争议处理制度的启示① 内地用人单位类型多样，且在国有企业层面，不存在严重意义的资方，因此，对于用人单位与劳动者之间有争议，内地称为“劳动争议”，与澳门劳资纠纷的惯常称谓有所区别。

内地当前劳动争议处理已构建了从行政到司法的完整体系，与澳门不同的是，内地劳动争议实行“一裁两审制”，劳动仲裁机关和法院是劳动争议处理的主力。检察院传统上没有在劳动争议中代理劳动者的职能，亦不参与调解。从近期检察院的改革看，虽然《行政诉讼法》和《民事诉讼法》均赋予了检察院公益诉讼主体的资格，但代理劳动者未被纳入检察院改革的内容。而就劳动监察来看，内地劳动监察虽有处理劳动争议的职能，但并未成为劳动争议处理的主力，当前《劳动保障监察条例》未对监察事项的性质作出清晰界定，不同法律渊源不尽统一问题，[9]《劳动争议调解仲裁法》第9条虽然赋予了劳动行政部门处理劳动者关于工资、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等投诉的处理权一方面，但当前主要处理手段以“公布违法行为”和“责令限期改正”为主，这两种手段对于用人单位缺乏威慑力，[10]至于行政处罚，囿于地方政府执政理念等多方面因素，少有实施。[11]从相关统计数据来看，绝大多数案件依然流向了仲裁机关和法院，内地劳动监察在劳动争议处理中发挥的作用相当有限。从劳动者的角度来观察，劳动监察的解决具有经济成本与时间成本的优势，[12]且更符合劳动者“法的发动”的选择偏好，我国台湾学者的实证研究和内地劳动者“讨薪”的路径依赖均证明了此点。[13]澳门以劳动监察处理为主力，层层“下漏”的争议处理经验可以内地劳动争议处理制度的完善，特别是其中劳动监察制度的改革提供至少两个层面的启示：

一是在争议处理的各个阶段引入调解机制。劳动争议的独特之处在于劳资之间的相互依存，这也是内地以及其它国家、地区注重和谐劳动关系的原因所在，当前内地《劳动监察保障监察条例》并未授权劳动行政机关行政调解权，这种立法层面上的设置源自于行政法学界对行政调解适用条件的传统理解，在传统观念中，认为对于违法行为，行政机关应当予以纠正，情节严重者予以处罚，并无行政调解的存在余地，早期行政法教材一度将“不适用调解原则”作为行政诉讼的特有原则，理由即是“行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责，处分这种权力和职责，意味着违法失职”。[14]但近年通过对国外行政调解制度的考察，行政法学界已放弃了机械的“形式法治”，在“实质法治”的层面重新认识行政调解的功能，认为通过行政调解制度，相对人主动纠正违法行为，有利于快速救济民事权利主体，恢复被破坏的行政法律秩序，符合国务院在《全国推进依法行政实施纲要》中倡导的效率原则，符合实质法治。我国当前已在环境行政违法、公共安全事故等领域，已引入行政调解机制。[15]劳动违法兼具公、私法交叉的特性，更有行政调解的适用空间。国外劳动监察机关在处理劳动纠纷中，普遍性具有行政调解职能，澳门劳工事务局的行政调解更是其处理劳资纠纷最主要的手段。从学者的调研来看，内地劳动监察大队在劳动争议处理的过程中，亦实际存在调解手段的运用，“摆平是劳动监察大队解决纠纷的主要方法。摆平是四川人的口头语，也就是普通话所说的行政协调。”[16]但这种没有法律支持的调解高度依赖于用人单位的自觉履行，如果用人单位不履行，劳动行政部门需要下达正式的《行政处理决定书》，而无论是对于决定书中的行政处罚决定，还是责令支付劳动者工资报酬、赔偿金或者征缴社会保险费等行政处理决定，如果用人单位不履行的，由于劳动行政部门没有直接强制执行权，只能申请法院强制执行，无形中增加了劳动行政部门的工作负担，而实践中劳动行政部门怠于向法院申请强制执行，又进一步引发了针对此种不作为的行政诉讼，变相拉长了争议解决的时间。借鉴澳门经验，未来《劳动保障监督条例》的修改有必要正式赋予劳动监察环节中的行政调解权，明确调解协议的效力，以及执行程序等，使劳动监察环节的调解有法可依。

二是注重以行政处罚等威慑手段促进调解。内地当前劳动仲裁与劳动民事诉讼中均存在调解机制，《劳动争议调解仲裁法》第二章规定了企业层面、基层人民调解组织、街道层面的调解，第42条规定仲裁庭在作出裁决前，应当先行调解，法院对劳动争议作出判决前，也存在先行调解。但此两阶段的调解因仲裁机关与法院均无权对用人单位的劳动违法行为作出处理，缺乏相应的威慑力，如果用人单位有意拖延劳动者维权时间，调解将难有效果。从澳门的经验看，其劳工事务局的调解以及检察院的调解均保持着较高的成功率，前者以行政处罚作威慑，后者以提起公诉作威慑。对于内地劳动监察中的行政处罚，当前研究发现其应用率差，有观点主张劳动监察应当加强行政处罚的密度，直接以处罚构建威慑。此种观点不符合劳动关系以及劳动违法的特点，劳动关系追求和谐的特质以及劳动违法兼具公私法的特性决定了劳动违法的行政处罚应当“审慎适用”，从澳门劳动监察厅处理的案件看，罚金与行政处罚相对于其受理劳动案件总量，占比较低。内地当前一方面劳动监察部门没有调解权；另一方面仅就处罚考量，威慑不足，《劳动保障监察条例》处罚数额的设定以影响力为标准，立法者选择劳动者人数为影响力判断基准。如此，在一个劳动者投诉，且没有其它劳动者跟进的情况下，处罚数额完全无法形成威慑，例如违法延长工作时间的处罚幅度为每人100-500元。相较之下，澳门劳动监察中的行政处罚采用的是“重要性”标准，以17/2004《禁止非法工作规章》为例，其在第九条规定了“罚款”针对的均是不同类型的非法工作，数额从5000至5万不等，第十条与第十一条规定了附加处罚与累犯加重，附加处罚直接禁止从事劳务活动，而累犯会导致法定处罚额度的上调。内地《劳动监察保障条例》不仅需要引入行政调解，而且有必要对其行政处罚的设定进行全面检讨，依据比例原则，引入重要性标准，构建在行政调解为中心，以行政处罚为威慑的行政行为体系，加重不自觉纠正违法行为的用人单位的责任。从威慑的角度以观，我国亦可考虑检察院对欠薪罪提起公诉环节中的调解，并将用人单位主动纠正违法行为作为“酌定不起诉”的考量条件，促使违法行为人主动履行义务，降低劳动者的维权成本。

结语

劳动争议处理机制可以有多种模式选择，各国家、各地区可以依据争议处理机构的特点与优势，对其功能与相互关系作主次设置，但如果以方便劳动者维权这个终级目的考量，行政力量确实有司法力量不可比拟的效率、成本优势，在此领域，内地可以借鉴澳门经验，在劳动争议处理中加强行政力量，补足短板，通过行政与司法的合力，解决劳动纠纷，构建和谐劳动关系。

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