儿童网络安全风险、网络保护的国际发展及其启示

■佟丽华

(中致社会发展促进中心，北京 100071)

2017年12月3-5日于浙江省乌镇举行的第四届“世界互联网大会·乌镇峰会”高度关注未成年人网络保护，在这次峰会上设立了20个分论坛，其中之一就是“守护未来：未成年人网络保护”。的确，随着网络技术的迅猛发展，网络已是人们日常工作、学习和生活中不可或缺的重要平台。根据国际电信联盟的数据，截至2017年，全球大约有36亿人在使用网络；过去17年间(2001-2017)，全球使用互联网的人数从8%增长到48%；过去10年间(2007-2017)，全球使用移动数据宽带的人数从4%增长到56.4%[1]。在中国，据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，我国网民规模达7.31亿。在这些使用网络的人群中，儿童和青年人占有很大比例。有四分之一的使用者为15-24岁的儿童及青年人，占到了该年龄段人群的71%。19岁以下的青少年网民约占全体网络的21%，达1.5亿[2]。在欧盟，2008年时便有75%的6-17岁儿童在使用网络[3]。在美国，2007年时就有93%的儿童使用网络[4]。另外，在智能手机日益普及的同时，利用手机上网的青少年人数也大幅度增加。据2016年中国少先队事业发展中心等单位发布的《第八次中国未成年人互联网运用状况调查报告》显示，超过四分之三的未成年人拥有自己的手机，其中近九成使用过手机上网，网络信息获取的途径进一步加大。儿童在使用网络人群中占比例很大，网络在给其带来便利的同时也存在着巨大的安全隐患和风险。

一、儿童网络安全风险

网络是一把双刃剑，一方面，它是一个巨大的知识宝库和服务枢纽，将虚拟和现实进行有效交融，在很大程度上改变了人们的生活方式；另一方面，网络在空间上的无边界性、时间上的瞬间性和虚拟社群的较强交互性，使得信息传播更加即时、隐密，以至于大量虚假、淫秽色情、反动、迷信、邪教、恐怖暴力、赌博、诽谤、谩骂等网络不良信息蔓延到生活中，严重影响了青少年的健康成长。

(一)互联网技术下的内容和交流风险

互联网时代是一个信息化的时代。人们可以在网络上获得不同种类、不同内容的信息。在这些信息中，往往存在着一些对儿童身心发展不利的暴力、色情等不良内容和信息。根据共青团中央发布的《2016互联网不良信息对青少年的危害分析白皮书》显示，有近80%的儿童通过电脑、手机等接触过色情、暴力等不良信息[5]。另根据《2016年互联网不良信息对青少年危害分析年度报告》显示，淫秽色情信息是儿童接触不良信息的主要形式，举报淫秽色情信息的数量占到了举报总量的76.3%[6]。

互联网的发展极大方便人们的交往，人们可以通过社交媒体等随时随地和他人开展交流。然而儿童在开展交流的过程中可能遭受网络欺凌，遇到别有用心的陌生人等。网络欺凌，是利用网络等信息技术手段实施的欺凌，是欺凌行为在网络环境下的表现。网络欺凌问题受到许多国家关注，也有相关研究和措施。美国国家数据显示，12-18岁的儿童中有21%的学生遭受过网络欺凌[7]。菲律宾教育部公布，7-12岁的儿童中有30%的儿童是网络欺凌的受害者[8]。马来西亚教育部在全国儿童网络安全调查中发现三分之一的儿童在网络中遭受过欺凌[9]。另外，互联网的匿名特点给了犯罪分子以可趁之机。他们隐藏自己的身份，通过网络认识儿童，和儿童开展互动交流，进而实施性侵、拐卖、诈骗等行为。

(二)隐私和信息安全风险

互联网的开放性、传播的广泛性，使得个人信息在网络中被迅速的传播。人们通过社交媒体、使用网站，不断地向他人、向网站交出自己的隐私。登陆注册各类网站都需要填写个人信息，由于网站缺乏相应的信息安全保障措施，个人信息安全就面临着极大的威胁。姓名、位置、住址、出生日期、联系方式、账号名称、身份证号码、肖像、账号密码、银行卡信息等个人信息被泄露，导致各类的垃圾短信、邮件、电话盛行，他人冒名办卡透支，存款被取，个人名誉无端受损等。根据中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心发布的《2016年中国网民权益保护调查报告》显示，54%的网民认为个人信息泄露情况严重，84%的网民曾亲身感受到由于个人信息泄露带来的不良影响[10]。而未成年人，由于缺乏对个人隐私保护的意识，在使用网络时更容易按照网站或他人的要求，泄露个人隐私。

(三)与网络消费有关的风险

儿童可能在网络中有签订合同、购买商品或服务等行为，在开展这些活动过程中，儿童可能面临着一些风险，诸如儿童经常收到有关推销产品的短信或电话，收到要求支付款项的信息，在淘宝等购物网站上买东西受骗、通过网络获取违禁产品等。腾讯的“儿童网络保护大调查”显示，网络诈骗成为中国儿童在上网过程中遭遇的最大风险之一，发生比例占到了调查总人数的61%[11]。中国青少年研究中心2016年发布的数据显示，中国高中生中，有42.3%的人在网上收到过虚假的付款请求，有17.7%的人曾在网络购物中被骗[12]。另外，网络中充斥着与儿童身心不相适应的广告内容，诸如烟酒广告、约会广告等，引诱儿童购买相关产品。在美国，2006年的一项调查显示，70%的青少年能够在网络中成功购买香烟[13]。

(四)互联网引起的儿童犯罪

2017年6月，北京市第一中级法院对未成年人案件特点、成因等进行了调研分析，据法官介绍，“探究未成年人犯罪的成因，大多与网络具有直接或者间接的联系”。另据了解，有54%的被害人因为网络交友并与网友见面而遭遇性侵，此类被害人年龄段集中在15-18岁。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，七成以上的未成年人犯罪是因网络而起。在现实生活中，青少年可以用极低的成本获得不良信息、习得犯罪手段甚至购买犯罪工具，很容易走上违法犯罪的道路；有的青少年以网络为工具或媒介，通过社交软件结交他人，借交友名义实施犯罪或召集、组织他人犯罪，甚至出现雇凶杀人的情形；还有的青少年受一些网络游戏的影响而崇尚暴力，为凑钱打游戏、上网而实施了抢劫、盗窃等犯罪行为，受到法律的严惩……可以说，网络空间已成为青少年保护的新领域，网络成为青少年犯罪的重要途径，需要引起政府有关部门和社会的关注。

二、儿童网络保护的国际发展

(一)儿童在网络社会同样享有《儿童权利公约》规定的权利

《儿童权利公约》第17条要求国家“确认大众传播媒介的重要作用，并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料”。2003年信息社会世界高峰会议上，各国政府在《日内瓦宣言》中承诺信息技术的发展应当尊重儿童的权利，并为儿童提供保护；并要求信息社会下的各类相关方都应该为任何形式的儿童侵害，诸如恋童癖、儿童色情和性剥削、拐卖儿童等制定法律，采取适当措施。在2005年信息社会世界高峰会议所达成的《突尼斯承诺》中，政府承认信息技术在保护儿童和促进儿童发展方面扮演重要角色；政府在信息社会下仍要保护儿童免受侵害并保障儿童的权利；在高速发展的信息社会仍要以儿童最大利益原则为首要考虑。欧洲委员会在2014年出台的《欧洲委员会部长委员会关于网络用户人权指南的建议》中指出，人权和基本自由在网络社会中同样适用；此外，作为儿童和青年人，还有权在使用网络的过程中获得特殊保护。

(二)特别关注儿童网络色情问题

互联网下的儿童性侵害问题目前受到了许多国际、地区和机构的关注。互联网的发展便利了儿童色情材料的广泛传播，便利了侵害人获取、观看、传播、分享儿童色情材料。根据INHOPE(目前全球比较有影响力的关注儿童网络问题的非政府组织)2014年的报告，全球大约有89 758个网站中存在儿童色情相关信息[14]。2016年，Internet Watch Foundation (目前全球比较有影响力的关注儿童网络问题的非政府组织)接到的举报中，有57 335个网站确认存在儿童色情信息，而这些色情信息中，又有53%的色情内容涉及10岁以下的儿童[15]。

面对如此大量的儿童色情信息，许多国际、区域组织及国家都开始着手处理这一问题，并建立了相关机制。《儿童权利公约关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》(即第2任择议定书)特别注意互联网下的儿童性侵问题，在序言中提出，“关注互联网和其他不断发展的技术提供了越来越多的儿童色情制品并回顾打击互联网上的儿童色情制品国际会议(维也纳，一九九九年)，特别是它作出的要求在全世界范围内对儿童色情材料的制作、传播、出口、播送、进口、蓄意占有和宣传予以刑事处罚，并强调各国政府与互联网工业间建立更加密切的合作与伙伴关系的重要性”。2014年，WePROTECT全球联盟(“WePROTECT Global Alliance to End Child Sexual Exploitation Online”，我国已在2017年加入)在英国政府的倡导下建立，旨在保障儿童免受网络性剥削和性虐待，目前加入该联盟的成员包括70个国家政府，20个全球信息技术企业以及17个有影响力的非政府组织。国际刑警组织(“Interpol”)建立了国际儿童性剥削图片数据库(“International Child Sexual Exploitation image database”)，旨在通过照片上传数据库，进行比对分析，发现受害人、侵害行为地、侵害人，并对侵害人在相应国家提起诉讼。截至2016年10月，49个国家都链接了该数据库。2004年，欧洲委员会通过《网络犯罪公约》(截至2016年12月，52个国家批准生效该公约)，其中的第九条专门规定了网络儿童色情问题，要求“各方应当建立必要的国内刑法体系，对故意非授权的下述行为采取立法和其他措施：a.制造儿童色情内容并以通过计算机系统发布为目的；b.通过计算机系统提供儿童色情内容；c.通过计算机系统发布或传输儿童色情内容；d.通过计算机系统为个人或他人获取儿童色情内容；e.在计算机系统或计算机数据存储介质中持有儿童色情内容”。并规定了儿童色情内容包括“a.未成年人进行明显的性行为；b.类似未成年人进行明显的性行为；c.现实的描述未成年人进行性行为的图像”。

(三)注重利益相关方的共同努力

考虑到儿童的弱势地位，预防、处理儿童在互联网中所面临的风险离不开各利益相关方的努力。儿童的弱势地位决定了儿童需要来自国家、民间社会、家长及老师等各方的保护。近年来的诸多有关儿童问题中都要求利益相关方共同努力。例如，《日内瓦宣言》中提到，在构建包容的信息社会时，所有利益相关方扮演重要角色。确认“各国政府，以及私营企业、民间社会和联合国以及其他国际组织在促进信息社会发展中具有重要作用和责任”。建立以人为中心的信息社会需要所有利益相关方的合作。WePROTECT全球联盟所开发的保护预防处理儿童性侵模式中，要求政策制定者和政府、司法机关、社会组织、工业企业以及媒体五方采取相应措施，保障孩子免受性侵害。另外，在2014年联合国人权理事会通过的《工商业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》确认了工商企业对尊重和保障人权负有责任[16]。这要求企业在开展活动时应当保障儿童权利、避免其权利受到侵害。

不过，需要指出的是，利益相关方在采取措施对儿童提供保护时要注意儿童利益的最大化以及赋权儿童。儿童利益最大化原则是《儿童权利公约》所规定的四项基本原则之一，要求“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机关执行，均应以儿童的最大利益作为一种首要考虑”。信息社会世界高峰论坛2003年成果文件《突尼斯承诺》中便要求各国在采取措施保障儿童免受网络不良侵害时优先考虑儿童最大利益。赋权儿童是国际社会在涉及网络问题时提出的一个解决思路。这是因为，无论各方主体提供如何完善的保护，但只要儿童还在使用网络，就无可避免地会接触到陌生人和与其年龄不相适应的信息。因此，需要通过赋权儿童，让儿童明白正确的上网行为方式，了解网络可能面临哪些风险，进而增加儿童利用网络受益的能力，降低儿童在网络中受到侵害的风险。

另外，利益相关方在为儿童提供保护时还要遵循比例性原则，保护儿童免受网络不良内容、行为侵害的同时让儿童享受网络带来的积极效益。利益相关方在采取一些保护儿童的措施时可能会与儿童享受其他权利之间产生冲突。例如，家长在家庭电脑上设置拦截信息的软件可能对儿童通过网络获取信息造成一定限制。此时，就需要注意平衡给儿童提供的保护和儿童享受信息获取权、隐私权、参与权等权利之间的关系[17]。经济合作与发展组织在出台的涉及儿童网络安全的文件中，就建议国家在制定政策时要遵循比例性原则。

三、对中国的启示

(一)加强国际合作

加强政策制定层面的国际合作和对话沟通可以帮助国家探索更有效的儿童网络保护机制。从目前来看，国际、地区层面已经存在一些国际合作和对话交流平台，诸如国际电信联盟的儿童网络保护部门、亚太经济合作与发展组织发起的儿童网络保护相关机构的能力建设、信息社会世界高峰论坛中对儿童网络保护的探讨、英国发起的WePROTECT全球联盟等。国家政府可以通过这些平台开展合作和交流，共同应对儿童网络安全。另外，我国也可以借由“互联网大会”等由我国政府、企业搭建的平台，共同探讨儿童网络安全问题。

涉及网络安全时，与不同国家的司法机关的协调、合作非常重要。原因在于互联网是没有国界的，一张儿童色情图片、一段儿童色情视频可以通过互联网被不同国家的人访问，那么对传播色情制品的人的调查工作便会涉及不同国家、不同地域范围。联合国有关儿童贩卖问题的特别报告员在保护儿童在信息社会中免受性剥削的报告中建议国家间开展司法合作，使那些在他国管辖权下的侵害人得到法律的制裁[18]。另外，一段有关儿童色情的内容，如果司法机关没有及时采取措施删除，可能就会通过互联网传播到世界各地。因此，应当与他国司法机关间建立及时、有效的合作，尽快处理在本国领域内出现的威胁他国儿童网络安全的行为。

(二)加快国内立法

《网络安全法》于2017年6月1日起施行，该法对网络安全支持与促进、网络运行安全、网络信息安全以及监测预警与应急处置等进行了明确规定，虽然为保护儿童远离不良信息提供了法律保护，但这仅是针对网络不良信息的一般性法律规制，没有突出对儿童的保护工作。全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》以及国务院发布的《计算机信息网络国际联网安全管理办法》《互联网信息服务管理办法》等都面临同样的问题。作为未成年人保护领域的两部专门性法律《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，虽然都有加强针对未成年人网络信息管制的规定，但是较为笼统和零散。2016年10月，国家互联网信息办公室发布《未成年人网络保护条例(草案征求意见稿)》向社会公开征求意见。这是第一部为保障儿童空间安全、保护青少年合法网络权益而制定的行政法规，曾引发社会热议，但是，该部法规至今迟迟没有出台，这不能不说是一个遗憾。因此，要推动完善相关立法，支持有关儿童网络安全保护的法律和行政法规的出台，真正做到有法可依，使儿童网民的合法权益得到有效保障。

(三)开展务实研究

对儿童使用网络的情况以及存在的风险进行科学系统的研究，才能为之后制定科学、有效的预防和处理政策及措施提供可靠的信息和建议。因此，在处理儿童网络保护问题时，要注重对儿童网络保护相关问题的研究。不仅要对目前儿童在使用网络中已经暴露出的问题进行研究，诸如网络欺诈、网络欺凌、信息安全以及未成年网络犯罪等问题，也要注意对网络中的其他潜在风险，比如目前在国内研究还比较少的利用网络实施的儿童性侵害、儿童拐卖等犯罪行为加以研究。

另外，在开展儿童网络保护问题研究时，也要注意与互联网企业、社会组织等直接提供服务的机构合作，开展务实研究。要从这些直接服务的机构中了解情况、汲取经验，站在客观中立的立场上开展实证研究，并提出具体可操作的意见和建议，在法律政策的制定与执行之间搭建良好的沟通平台。

(四)注重社会参与

预防、处理儿童在互联网中所面临的风险，考虑到儿童的弱势地位，儿童保护离不开社会各界的参与，我国《未成年人保护法》中第四章也明确规定了未成年人需要来自社会的保护。

首先，要注重企业特别是互联网企业的参与。2014年联合国理事会通过的《工商业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》确认了工商企业对尊重和保障人权负有责任[19]。这要求企业在开展活动时保障儿童权利，避免侵犯权利的行为。另外，在互联网中，大量的社交网络平台、信息交流平台都是由互联网企业提供。因此，儿童的网络保护离不开企业，尤其是互联网企业的参与。企业在保护儿童网络安全方面的作用可以包括三个方面：创造文明、健康的网络环境，不提供可能侵害未成年人权益的产品以及对有关产品、内容给未成年人造成的损害提供救济。另外，实际生活中，企业特别是互联网企业可能会因开展企业活动而不自觉的产生一些不利于儿童的产品或服务[20]。例如，互联网公司开发网络游戏，结果导致儿童沉迷网络游戏；互联网公司开发社交网络平台，结果给了怀有不良企图的人以可乘之机，利用网络实施诈骗、拐卖等行为。因此，企业需要平衡与协调商业活动与儿童网络安全的关系。企业需要采取措施来减轻、消除网络给儿童带来的负面影响。企业采取的具体措施可以包括开发利于儿童使用的网络程序，开发安全使用网络指南供家长、儿童参考，对儿童进行身份确认、设置访问限制等。

其次，注重社会组织的参与。社会组织在儿童网络安全保护中的作用得到了众多国际机构、国家的确认。联合国秘书处有关儿童暴力问题特别代表在谈到消除、减少互联网中的风险时，指出非政府组织以及其他民间社会组织在保护网络中的儿童、采取措施处理侵害方面发挥着核心作用[21]。在信息社会世界高峰论坛中，各国所达成的《日内瓦宣言》提出的指导原则之一是承认民间社会在发展安全、文明的信息社会中有重要作用和责任[22]。近年来，我国也在不断重视社会组织的作用。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会组织发展做了专章规定，在经济、政治、社会、文化等12处就发挥社会组织作用提出要求；党的十八届四中全会明确提出，发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群的机制和制度化渠道。在儿童网络保护方面，具体来说，社会组织在提升公众对儿童网络安全的认识方面，提供与儿童网络安全有关培训和信息方面、影响与儿童网络保护有关的政策制定方面、为受害儿童提供帮助和支持方面、开展儿童网络保护研究以及运营热线电话和举报电话方面发挥着重要作用[23]。因此，在儿童网络保护的前期预防和后期技术支持方面，都要注重社会组织的参与，发挥社会组织的作用。

(五)发挥家庭、学校的作用

保障儿童上网安全离不开家长、老师的指导和教育。家长可以通过与孩子沟通了解孩子上网情况，建立家庭上网规则，在家庭电脑上设置拦截软件等方式保障孩子的上网安全[24]。学校在宣传尊重、合作、没有暴力等价值观方面有重要作用[25]。通过学校的教育，儿童能够获得使用互联网的技能，掌握避免网络风险的方法，使自身免受互联网中的暴力伤害。因此，家长、学校可以通过在电脑上设置信息过滤本软件、与儿童建立上网使用规则、告知儿童网络安全风险以及应对措施等，来保障儿童安全使用网络。

另外，家长及老师为了保护儿童免受网络不良信息、行为伤害，在采取的措施中，可能会对儿童通过互联网获取信息、开展交往活动产生一定限制。家长及老师在采取相应措施前需要和儿童沟通、协商，听取儿童的意见。我国的《未成年人保护法》第3条也特别规定了未成年人的参与权利。通过与儿童的沟通交流，家长和老师才能更好地了解儿童的上网情况，进而根据儿童的上网活动有针对性的采取相应的保护措施。

[1]International Telecommunication Union: Global ICT Development. http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx

[2]International Telecommunication Union ITU: ICT Facts and Figures 2017. http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx

[3][4]Organization for Economic Cooperation and Development: The Protection of Children Online: Risks Faced by Children Online and Policies to Protect Them, OECD Digital Economy Papers No. 179, 2011.

[5][6]《青少年接触网络不良信息超七成含淫秽色情》，http://game.people.com.cn/n1/2017/0105/c40130-29000961.html

[7]US National Center for Education Statistics and Bureau of Justice Statistics: The 2014-2015 School Crime Supplement. https://www.stopbullying.gov/cyberbullying/what-is-it/index.html

[8]Department of Education，Philippines: Cybersafe Survey 2015，2016. http://www.cybersafe.asia/wp-content/uploads/2016/03/Cybersafe-Survey_LOWRES.pdf

[9]Ministry of Education Malaysia：Safety Net: Capacity Building among Malaysian Schoolchildren on Staying Safe Online: A National Survey Report 2014. Page 23. https://digi.cybersafe.my/files/article/CyberSAFE_Survey_Report_2014.pdf

[10]《2016中国网民权益保护调查报告》(摘要) ，http://b2b.toocle.com/detail--6418179.html

[11][12]《上网低龄化成普遍现象 我国低于10岁网民超1800万》，载《人民日报》，2016年7月22日。

[13]Dooley, J.J., Cross, D., Hearn, L. and Treyuvaud, R.: Review of existing Australian and international cyber-safety research, Child Health Promotion Research Centre, Edith Cowan University，2009, p.133.

[14]INHOPE Foundation: INHOPE 2014: Facts, Figures & Trends. http://www.inhope.org/tns/resources/statistics-and-infographics/statistics-and-infographics-2014.aspx

[15]Internet Watch Foundation, https://www.iwf.org.uk/#

[16][19][20]联合国人权理事会：《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》，A/HRC/17/31，2011年3月21日。

[17]United Nations Children’s Fund: Child Safety Online: Global Challenges and Strategies, United Nations Children’s Fund Publishing, May 2012. p.70.

[18]Human Rights Council, United Nations: Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, Maud de Boer-Buquicchio, A/HRC/28/56, 22 December 2014, Para.46.

[21][23]Office of the UN Special Representative of the Secretary-General on Violence against Children: Releasing Children’s Potential and Minimizing Risks: ICTs, the Internet and Violence against Children, New York: SRSG on Violence Against Children Publishing, October 2014, p.50.

[22]World Summit on the Information Society: Declaration of Principles - Building the Information Society: a global challenge in the new Millennium, Document WSIS-03/GENEVA/DOC/4-E, 12 December 2003, Para 20.

[24]The Gallup Organization: Towards a Safer Use of the Internet for Children in the EU - a Parents’ Perspective (Analytical Report), December 2008.

[25]Office of the Special Representative of the Secretary General on Violence against Children: Tackling Violence in Schools: A global perspective - Bridging the gap between standards and practices. New York: SRSG on Violence Against Children Publishing, 31 March 2013, p.1.