共青团改革议程研究

■胡献忠

(中国青少年研究中心 团中央青运史档案馆，北京 100051)

自1949年以来，在现代国家建构以及整合各阶层、各群体利益的过程中，中国共产党发挥着领导核心和总揽全局的重要作用。作为执政党的助手和帮手，工会、共青团、妇联等群团组织始终环绕其外围，如众星拱月，联系服务引导着不同阶层、不同职业的广大群众，从而巩固和拓展了党执政的阶级基础和群众基础。这是历史形成并被实践证明了的行之有效的制度安排。中国共青团作为中国共产党领导的先进青年的群团组织，其成员几乎覆盖了其他所有群团组织。在革命、建设和改革进程中，依托“党有号召，团有行动”的政治机制，广大团员青年始终发挥着生力军作用。但是，无论多么完美的制度设计，其落实效果也需要经受时间的考验。这些制度可能随着时间的推移而出现功能衰减甚至异化变质，直至必须实施改革的地步。当下，执政党与时代对群团功能寄予的希望越高，改革的力道就会越大。且群团改革只有进行时，没有完成时。

一、共青团改革的大背景是全面深化改革，小背景是群团改革

当时间跨入21世纪的第二个十年，世界各国正在加速推进变革，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起。中国经济社会发展也面临着一系列突出矛盾和挑战，发展中不平衡、不协调、不可持续等问题突出，科技创新能力不强、产业结构不合理、发展方式依然粗放、城乡区域发展差距和居民收入差距依然较大、社会矛盾明显增多等。诚如习近平同志所指出的：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[1]破解发展中的难题，化解来自各方的风险挑战，推动经济社会持续健康发展，必须依靠全面深化改革。为此，2013年中共十八届三中全会对全面深化改革做出总部署、总动员，勾画出到2020年全面深化改革的时间表、路线图，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破。

包括共青团在内的群团组织正是处于这样一个变革的时空背景之中，市场化、网络化、全球化深度融合，社会结构性变革不断深入，利益关系格局持续裂变，利益取向的个性化、多元化趋势不断加强，社会成员之间的关系因利益调整和竞争加剧而不断重组。工会、共青团、妇联等群团组织作为联系和整合执政党社会基础和阶级基础的中介性力量，在履行职能过程中面临诸多外在的和内生的严峻挑战。群团组织自身应具备的政治性、先进性、群众性有所减弱，而“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”倾向愈发严重，这正是执政党启动群团改革的逻辑起点。

2015年2月，中共中央印发《关于加强和改进党的群团工作意见》(以下简称中央4号文件)，深刻阐述了新形势下加强和改进党的群团工作的重要性和紧迫性，科学概括出中国特色社会主义群团组织的发展道路，对加强和改进党对群团组织的政治领导、思想领导、组织领导，发挥群团组织作用、推动群团组织改革创新提出明确要求和一系列政策举措，是指导和推动党的群团工作不断开创新局面的纲领性文件。随后，各省、直辖市、自治区党委陆续出台本地区相关文件，很多市、县也制订了相应的群团改革文件，形成了全党重视群团、社会关注群团、群团自我审视的新局面，实际上拉开了群团改革的序幕。

2015年7月，党的群团工作会议在北京召开，这在党的历史上是第一次。会议的主要任务是分析研究新形势下党的群团工作面临的新情况新问题，贯彻落实中央4号文件，总结成功经验，解决突出问题，推动改革创新，努力开创党的群团工作新局面。各地党政、群团组织认真学习贯彻习近平总书记在会议上的重要讲话精神，先后召开本省、市的群团工作会议，开始酝酿群团改革、思考群团改革、谋划群团改革。

经过一段时间的精心筹备，2015年11月，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》。会议要求，推进党的群团改革，要坚持为党分忧、为民谋利，从群众需要出发开展工作、深化改革，眼睛向下、面向基层，改革和改进机关机构设置、管理模式、运行机制，坚持力量配备、服务资源向基层倾斜。试点部门和地方要加强统筹协调，针对突出问题，对症下药，标本兼治，积极创造可复制可推广的经验。这样，以全国总工会、上海市、重庆市三家为试点单位的群团改革正式启动。

2016年3月，中办印发《科协系统深化改革实施方案》；8月，中办印发《共青团中央改革方案》；9月，中办印发《全国妇联改革方案》；12月，中办印发《中国侨联改革方案》。从2016年底到2017年上半年，北京、江苏、山东、四川等省份相继推出本地区的群团改革方案及工、青、妇等群团组织的改革方案，形成上下联动、左右呼应的改革态势。

2017年8月，刘云山同志在北京主持召开群团改革工作座谈会并传达了习近平的重要指示。这一重要指示从全局和战略高度深刻阐明了推进群团改革的重大意义、目标任务和基本要求，为进一步做好群团改革和群团工作提供了重要遵循。全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协、中国侨联及地方省市和中央改革办负责同志作了汇报发言。大家表示，要认真学习贯彻习近平总书记的重要指示，牢牢把握群团改革的正确方向，自觉服从服务党和国家工作大局，坚持问题导向、聚焦突出问题，深入把握新形势下群团工作规律。

从以上对群团改革历程的梳理可以看出，共青团和其他群团组织一样，是从2015年开始试水改革的，中央4号文件下发后，特别是中央党的群团工作会议召开后，团中央认真贯彻落实中央精神，系统谋划改革思路，起草形成团中央改革方案；2016年团中央改革方案正式出台后，团中央以此为主要抓手，逐项细化分解方案内容，推出一系列改革措施，改革节奏不断加快；2017年1月，共青团十七届六中全会把该年定为改革攻坚之年；4月，中共中央、国务院《中长期青年发展规划(2016-2025年)》正式印发后，团中央召开“改革攻坚，从严治团”干部会议，提出要始终坚持党管青年原则，切实承担起规划实施的协调、督促职责；9月，共青团改革攻坚专题研讨班在北京开班，认真学习领会8月22日习近平同志对群团改革工作作出的重要指示和8月26日群团改革工作座谈会精神，认真学习《习近平关于青少年和共青团工作论述摘编》，结合两年来的共青团改革工作实践，充分交流认识、互相启发思考，聚焦突出问题、深刻分析原因，梳理工作进展、分享经验做法，对共青团改革攻坚工作进行了再思考、再动员、再部署，要求加快推动改革向地、市、县延伸。

二、基于问题导向、青年主体的改革策略与路径

世界上没有一成不变的事物，物竞天择，适者生存。一个政治组织或社会团体要想获取强大而长久的生命力，必须与时俱进，厉行革新。所谓改革，就是改掉不好的、不完善的，改正错误的、不合时宜的，最终达到革新的目的。但凡改革，必有所指。任何改革都是以问题为导向的，习近平同志在中央党的群团工作会议上指出：“群团组织中存在的问题，实质是脱离群众。”[2]工会、共青团、妇联等群团组织实施改革的一切措施，都是为了更好地联系群众、服务群众、引导群众。现代政治学告诉我们，任何政治运作都需要通过价值、制度及组织三个基本要素予以支持。同样，基于问题导向、青年主体的共青团改革也需要从这三个要素切入展开。

首先，回归初心，重拾共青团成立之初的价值理念。历史上共青团的两次组建，都是作为党的助手而出现的，其目的就是要打造一个先进青年的价值共同体，进而把广大青年紧紧凝聚在党的事业周围。团干部的角色是“青年友”，而非“青年官”。政治性、先进性、群众性恰恰是基于共青团初心的本质属性。所以，推进共青团改革发展，要切实增强政治性，旗帜鲜明地讲政治，加强理论武装，提高政治站位，增强“四个意识”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉同党中央保持高度一致，坚定不移地团结青年听党话、跟党走；要切实增强先进性，坚持围绕中心、服务大局的工作主线，把团组织、团员的先锋模范作用彰显出来，在经济社会发展和急难险重任务中当好生力军和突击队；要切实增强群众性，提高团的代表性和广泛性，密切与青年的联系，坚持服务青年的工作生命线，培养团干部的群众工作作风，发挥好党和政府联系青年的桥梁纽带作用，让共青团深深植根于青年之中。增强“三性”体现了共青团成立之初的价值所在，因而成为推进共青团改革的航向标。

组织的价值观念最终总是由其成员具体承载和体现的，团干部、团员、青年构成了由内向外传递价值能量的三个“同心圆”。因此，要以破除“官本位”思想、激发专职团干部的事业心和理想情怀为核心，加强专职团干部队伍建设；要以增强共青团员的先进性和光荣感为关键，加强团员队伍建设；同时，要着眼于加强网上思想政治引领，尽可能广泛地覆盖各个层面的青年群体。

其次，通过不断完善制度、机制开发共青团功能，促进价值理念的履行与实现。“任何制度都蕴含价值理性和工具理性，制度的建设与完善一定是围绕着这两者的协调与统一展开的。”[3](1)以增强广泛性、代表性为重点，改革团的领导机构和机关设置，优化团中央委员会、常委会的人员结构。(2)以直接联系、直接服务、直接引导青年为导向，改进机关运行方式。系统构建直接联系青年的制度体系，实施团中央、团省(区、市)委机关干部常态化下沉基层(“8+4”)、机关干部向基层服务对象报到(“4+1”)、团干部经常性联系100名青年(“1+100”)、机关经常性向青年开放、大宣传大调研等制度安排。(3)以增强机关活力、丰富培养机制为目标，改革机关干部来源。打破职级层级、身份学历等限制，从党政军群、企事业单位、高校、社会组织等各领域、各行业选拔机关干部。同时，探索“进、管、转”工作机制。坚持分类管理，建立健全培训、使用、考核、激励等制度，努力形成“1+1+1>3”的聚合效应，发挥好共青团作为党培养青年群众工作干部的平台作用。(4)顺应新媒体时代发展趋势，以团网深度融合、团青充分互动为主攻，全力推进“网上共青团”建设。要以“青年之声”聚焦青年获得感、“智慧团建”破解团组织行政化倾向、“网络舆论引导”发出青年好声音为导向，加强网上共青团建设。

要采取更有力措施，着力解决突出的问题。推进改革，必须紧盯突出的问题，持续深化、不断对照、对症下药。要进一步巩固和完善改变代表委员和机关干部结构、机关干部下沉基层、直接联系服务青年、网上共青团建设、团员先进性、“一学一做”、改革机关运行机制等措施，抓出改革的气势；要改变共青团及相关青年组织成员中来自基层一线比例偏低的状况，克服工作中不同程度存在的“二八”现象；要推进从严治团，教育团干部专心做事；要坚持虚功实做、难事长做，克服有乐无教，不能虎头蛇尾；要认真总结梳理和评估现有的改革措施，行之有效的要长抓不懈，针对性不强的要及时完善，需要加强协同的要强化整合；要以推动扁平化运行、“以不同功能履行同样职能”为重点，明确不同层级团组织的核心职能；要以用好用足党政资源、大力开发社会资源、深度盘活组织内生资源为路径，改革创新共青团资源整合方式；要以继续深耕青年工作学习空间、积极介入青年生活居住空间、大力覆盖青年社会交往空间为目标，改革创新团的基层组织设置方式。

最后，通过有效创新组织形态，进一步增强青年政治组织的黏性和活力。要抢抓改革机遇、变革组织形态，努力夯实基层基础。既要坚持党建带团建，争取在党委政府重视关心下，推动基层团组织通过改革有效破解编制、人员、阵地、经费等问题；更要充分调动自身的积极性、主动性和创造性，积极创新工作理念和方法，通过深化区域化团建、联系服务青年社会组织、打造“团干部+社工+志愿者”的工作载体，用好基层党群活动阵地共建共享机制，改革创新基层组织设置方式、活动方式、力量资源配置方式，聚合和放大各方面资源，努力把工作对象转化为工作力量。要创新推进活力团支部建设，针对基层组织存在的覆盖面不够、有的形同虚设、有的底数不清等问题，通过晒一晒活动、比一比工作、评一评成绩等方式激活基层，调动团支部的积极性，努力让团员青年感到团的工作活动更有意义、更愿意参加。

以控制增量、管好存量、发挥作用为抓手，增强团员先进性、光荣感。在全团部署开展“一学一做”教育实践活动，要求广大团员做到政治合格、品行合格、作风合格，探索增强团员先进性、光荣感的有效路径。制定并实施团员发展规划和团员发展细则，进一步明确发展标准、发展程序、培养教育、工作纪律，层层细化落实初中、高中阶段毕业班30%、60%的团青比上限控制指标。促进团员作用发挥，推动全部专兼职团干部和70%以上团员成为注册志愿者。在2017年七八月份部分地区出现的洪涝灾害和四川九寨沟地震灾情中，广大团员在防汛救灾一线亮出了团的旗帜，发挥了先锋作用。把团员先进性延伸到互联网空间，在一系列网上重大舆情事件中发挥了团员的生力军和突击队作用。

以团网深度融合、团青充分互动为主攻，全力推进 “网上共青团” 建设。着眼于完善网络组织体系和服务功能，推动“青年之声”网络互动社交平台升级发展。当前，在全团建立起涵盖省市县、机关高校企业的网络终端5 898个，累计阅读量超124.62亿人次，回答网友问题1 177.41万条。同时依托团的基层组织体系和综合服务平台建设强化落地服务，努力形成线上线下相互融合的局面，实现共青团联系、服务、引导工作更广泛地覆盖普通青年。着眼于提高团的组织建设信息化水平，推进“智慧团建”工作。以信息动态采集、基础团务网上管理、工作部署网上推进等功能为重点，努力实现全团有网站、各级有门户、团员有账户、基层有平台、干部有窗口、活动有舞台，打造联系网、服务网、工作网三网合一的共青团网络工作平台，目前“智慧团建”系统已在山东开展试点。

另外，还需要强调要素协同、整体推进问题。众所周知，共青团在青年联合会中居于核心地位，是学生联合会和少先队发展的指导者、领导者，为了有效整合资源，充分发挥青年团体的整体性功能，统筹推进青联、学联、少先队的改革势在必行。在团中央主导下，制定印发《全国青联改革方案》和《青年联合会组织办法》，从严明委员标准、优化委员结构、加强委员思想政治引领、加强团体会员和委员管理、提高青联组织对大局的贡献度、改进联系服务青年机制、建设“网上青联”等方面部署推进改革，制定印发学联学生会改革方案，着眼扩大广泛性、代表性，强化学生干部队伍建设，提升组织工作效能，建设服务型、学习型学生会组织。制定印发少先队改革方案，立足增强思想性、先进性、自主性，改革少先队领导体制和运行机制，创新教育活动方式，强化少先队服务能力和专业支撑，提高少先队员的光荣感和组织归属感。不久前，按照习近平总书记重要批示要求，制定构建“童心向上”“创先争优”机制，增强少先队员光荣感的专项工作方案正在部署实施。以突出团的主业、打造事业化工作平台为方向，积极稳妥推进直属单位改革。制订上报团中央直属单位改革总体方案。按照青少年思想政治引领、职业青年成长发展服务、青少年成长服务、青年和共青团工作研究、团干部教育培训、青年社会组织和社会工作、青年对外交流七大领域，分别起草制订了七大事业化工作平台的具体实施方案。撤并部分直属单位，组建中国少年儿童发展服务中心，推动完成团中央直属单位由23家缩减为19家的阶段性整改目标。目前，中央团校改革和经营性单位改革正在有序推进。

三、共青团改革中存在的问题及原因分析

经过两年多的探索与推进，共青团改革的成效正在逐步显现，团的工作理念和工作方式正在发生变化，自我革新的意识正在增强，团干部密切联系青年的作风得到改进和加强。取得这些成绩的同时也要清醒地看到，与中央的要求和青年的期待相比，共青团改革还存在着明显差距，“认识不到位、行动不得力、对改革研究不够深入、不敢啃硬骨头、重形式轻实效、责任不落实”等问题在各级各地共青团组织中都还不同程度地存在。“冰冻三尺非一日之寒”。长期以来，虽然工会、共青团、妇联等群团组织一直在努力破解工作困境，但由于其属性配置受制于转变缓慢的国家—社会关系战略理念，体制性嵌入造成其地位的依附性。换句话说，共青团改革并没有从根本上改变这样一个体制机制环境。在这种情况下，共青团改革的动力受制于三个方面：

一是党政领导的促动力。此次群团改革是在党的领导下进行的，群团组织受双重领导并以同级党委领导为主。在具体运作中，很多地方的党政领导见事早、部署快、动作大、督促紧，因此当地共青团改革的成效也比较明显。但也有一些地方的党政领导对群团组织的性质和地位认识不够，仍习惯于把群团看成下属部门，有的怕出事，不希望群团组织有自己的活动，捆住了群团组织的手脚，导致该地区共青团改革相对滞后，形式大于内容。

二是共青团的内驱力。共青团干部是党政干部的组成部分，他们大多相对年轻，正值人生和事业的上升期，干事创业成为强烈的内在需求。然而，并不是所有团干部都能够正确认识党的青年工作精髓、热爱团的岗位、精通群众工作。一些团干部尤其是团的领导干部“官本位”思想浓厚，行政化、机关化作风尤为严重。而某些普通团干部则由于职业倦怠顿生惰性，推一推，动一动，不推不动。有的则是对改革认识不到位，出勤不出力，消极怠工。

三是社会与青年的助推力。习近平同志强调：“群团组织开展工作和活动要以群众为中心，让群众当主角，而不能让群众当配角、当观众。”[4]同党来自于群众、植根于群众一样，共青团应该来自于青年，植根于青年。让广大青年参与到共青团改革中，形成团内团外联通互动，有助于打通体制区隔和话语壁垒，有助于更好地联系青年、服务青年、引导青年，从而实现改革初衷。但是，现阶段社会监督机制和青年认同度评价机制还没有完全构建起来，青年的参与权、话语权还没有充分获得。由于这次改革是自上而下的，改革的绩效呈边际效益递减之势。团中央、省级团委在改革中首当其冲，因而能够较多地体现出改革的成效。由于“减上补下”机制尚未完全形成等原因，在县级团委及以下的基层，“缺编制、缺经费、缺办公场所、缺工作人员”等“四缺”现象依然存在，成为制约共青团改革整体性绩效的顽固性障碍。

对此，共青团决策层做了深入剖析：“缺编制”问题，根本在于共青团自身作用发挥不足，削弱了团组织的存在感和存在价值；“缺经费”问题，根本在于团的工作与党政需要、青年需求结合不够紧，不能够引起足够重视；“缺场所阵地”问题，根本在于习惯将“阵地”狭隘地理解为共青团专有专用的物理空间，忽略了已经比较完善的各类党群活动阵地和近乎零成本使用的网络阵地；“缺工作人员”问题，根本在于落实“把工作对象变为工作力量”不够充分，没有很好挖掘基层团委委员、兼职团干部等重要队伍的潜力。“四缺”问题归根结底是缺乏与党的要求、时代发展、青年变化相适应的工作理念、工作能力和有理想情怀、青年群众工作本领和强烈事业心的团干部[5]。

还有一个重要原因，就是县以下很多党政领导并没有真正领会共青团改革的核心要义，相当一部分领导只是在做表面文章，习惯于传统工作思维，换汤不换药，对共青团工作指导不够、支持乏力，没有给共青团充分的空间和资源。不从根本上提升党政领导对群团功能的认知水平，不为共青团发展提供有效指导和战略支撑，基层共青团改革很可能成为一句空话。

四、共青团改革的前景与相关对策建议

中国作为超大规模国家，已经跨入中国特色社会主义新时代。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，执政党整合的社会组织力量必然走向多元，整合方式必然走向直接与间接相结合。工会、共青团、妇联等群团组织联系着党执政最基本的社会基础与阶级基础，在未来经济社会发展中的战略性地位将更为凸显。当然，理论推演不等于现实实践，群团组织唯有通过深度变革，才能提升功能、改善形象，才会产生更大的影响力和公信力，才有资格团结、引领各阶层群众为实现中国梦建功立业，从而巩固和拓展党执政的群众基础和阶级基础。进而言之，中国共产党的根基在社会和民众之中，而党在基层社会的全部工作和活动，必须在机制上超越对政府行政一体化结构的依赖，在策略上要超越对政府行政资源的依赖。从长远战略上看，共青团改革要做的，也是在国家与原子化社会之间，不借助国家行政体系而依靠基层组织和骨干重建社会中间层网络，通过发挥枢纽性功能去整合民众，这才是共青团改革的前瞻性意义。

第一，党委在加强领导的同时需要改进领导，为共青团释放更多自主创造的空间。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[6]党领导的方式是总揽全局，协调各方，而不是包办一切。依循群团组织自身的性质和特点推进群团改革，是赢得改革成功的重要前提。目前群团改革发展既需要政策洼地，更需要“自由贸易区”的空间。各级党组织要支持共青团发挥先天优势，努力打破自身局限和不足，依法依章独立自主地开展工作。同时，要鼓励共青团大胆探索，允许试错，突破相对固化的机制，打造出一个生动局面，做好群团改革的排头兵。

第二，让热爱青年工作的人有舞台，把共青团岗位当“跳板”的人无市场。检验改革的成效，主要在于所联系群众的获得感、满意度和认同度。改革措施的执行者是积极还是消极，是主动还是被动，是扎扎实实沉下去，还是轻描淡写走过场，直接影响改革的成效乃至成败。政治路线确定之后，干部就是决定因素，这是中国共产党的工作经验。习近平同志指出：“历史经验告诉我们，群团干部要由知群众、懂群众、爱群众的人来当，要有做群众工作的本领和经验，懂得群众的语言和习惯，熟悉群众的愿望和心声，善于运用新形势下群众工作方式方法。”[7]因此，一方面，各级党委要选优配强团的领导干部，注重从各个领域从严选拔，在工作过程中从严管理；另一方面，现任的各级团干部要不断充实自己的知识和思想，提高自己同青年对话、交心的能力，到青年中去，到基层去，在同广大青年的密切交往中找到做好青年工作的有效办法。

第三，在现有制度安排和政治格局中，共青团需要更加注重自我创新。面对快速迭代的网络世界和群众对美好生活的多样化需要，群团组织不改革不转型，早晚变“恐龙”。在群团改革的大趋势下，各级群团组织别无选择，然而是否都能充分理解改革的真谛，都愿真心实意地推进改革，尚需观察。目前共青团改革的目的就是回归初心，真正成为“青年之家”，改革的着力点是创新工作运行模式，按照群团自身的逻辑而不是党政机关的逻辑去开展工作。当然，这里有一个辩证思维问题，即以行政方式与党政打交道，以群团的工作方式与青年打交道。至于如何创新，没有现成的标准答案，不能“等、靠、要”，只能靠自己在实践中摸索前行。只有勇于自我加压，才能赢得主动。

第四，共青团改革要持续发力，改革创新永远在路上。群团改革是一场长期的攻坚战，不可能“毕其功于一役”，所以不能把群团改革当成“一阵风”，而是要借势深挖“病灶”，开出良方，着力破解多年积淀下来的沉疴顽疾，各级党委要把群团改革同当地经济社会发展大局紧密联系起来，深入研究群团工作规律，科学有序地指导群团改革，满腔热忱地支持群团发展，帮助群团克服困难，化解矛盾。群团干部要不等不靠，摆脱文山会海，走出高楼大院，主动作为，持续作为，推动机关干部下基层常态化，建立健全联系群众的长效机制。难事常做，久久为功；为者常成，行者常至。共青团改革只有不断破解各种体制机制的阻碍，才能逐一实现阶段性目标，才能积小胜为大胜。

[1]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社2014年版，第101页。

[2][4]中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社2017年版，第189、196页。

[3]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社2016年版，第225页。

[5]《学习贯彻习近平总书记重要指示精神 坚定不移将共青团改革进行到底——共青团改革攻坚专题研讨班在京举行》，载《中国青年报》，2017年9月18日。

[6]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社2017年版，第20页。

[7]中共中央文献研究室：《习近平关于青少年和共青团工作论述摘编》，北京：中央文献出版社2017年版，第85页。