以改革创新为引领 推动民政工作新发展

◎王文森

中国特色社会主义已经进入新时代。习近平总书记在党的十九大报告中，提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，包括“八个明确”和“十四个坚持”。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。对民政工作，同样提出了新要求。社会主要矛盾变化了，民政工作的理念、机制体制、工作内容、工作方式方法等等，都要随之调整，核心是要坚持以人民为中心，关键是要坚持在发展中保障和改善民生。

习近平总书记高度重视民生民政工作，对保障和改善民生、加强和创新社会治理以及具体的民政工作作出了系列重要论述，为民政工作指明了发展方向、工作重心和方法路径，对新时代民政工作具有根本指导作用。做好新时代民政工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实践行“民政为民、民政爱民”工作理念，并结合新时代社会生产力和生产关系所发生的新变化，创新观念，探索适合中国国情的民政工作新路子。根据工作和调研的情况，就如何加快改革创新，推动民政工作新发展谈点粗浅的、不全面的看法。

优化设计，进一步提高保障和改善民生的水平

第一，紧贴百姓需求，优化民政制度设计。人民性，是民政工作最鲜明的特性，民政工作的人民性与以人民为中心的思想和社会主义制度的根本特征高度契合和统一。民政工作，每一项都与百姓的生活息息相关，目前的各项民政制度，都是直接服务百姓需求，实施效果总体不错，但也存在改进空间。比如，社会救助制度体系，包含了最低生活保障制度、特困人员救助供养制度、医疗救助制度、临时救助等，由不同部门组织实施，这样难免会出现重复救助、遗漏救助、多头管理、效率偏低等问题。因此，从制度设计上，有必要进一步优化部门的救助资源配置，构建由政府主导、民政部门牵头、相关部门参与的“大救助”工作机制。在机构设置上，需要组建协调机构，统筹各项工作。在操作方式上，要建立县、乡、村三级救助平台，把所有的救助内容都集中到一个窗口统一办理，也即“一站式”服务。

在实践中，民政工作人员也经常会遇到一些困惑。比如，在基层，低保救助经常与医疗救助、教育救助混搭在一起；低保需要按户施保，但也存在按人施保的需要；低保标准与特困标准不一样，存在按有利原则选择救助方式的问题。这些问题的出现，表明目前的社会救助体系在设计上还存在改进空间。笔者提出，可进一步优化救助资源，构建面向居民户的综合救助体系。也就是说，根据每个困难家庭的状况进行分析判断，确定该给的救助内容，然后由民政部门统一施救。未来，要更加关注“支出型”贫困的救助。按照目前的救助制度，如果一个家庭的收入水平超出该地区的最低收入标准，或者家里有房产、汽车等资产，则不能申请低保。但在现实中，会出现虽然有收入、但支出更多、入不敷出的情形，特别是一些遭遇突发大病的家庭，这种情形称“支出型”贫困。对这种贫困，也是需要施以临时救助的，帮助其度过临时性难关。

第二， 根据社会服务条件的改变适时调整供养政策。目前的特困人员包括农村的“五保”户和城市的“三无”人员，对特困人员的养老，政府是兜底的，目前采取集中供养和分散供养的模式，主要是考虑到供养对象的实际需要和养老意愿。对特困人员的供养，政府的思路主要是能集中则集中，方便管理。但在调研中，我们发现，农村的许多敬老院都不同程度出现床位空置的问题，原因一是床位供应量大于需求量，二是许多老人家并不愿意进敬老院，宁愿自己呆在家里。从以人为本出发，更应该鼓励老人在家养老。当然，这需要一个前提，那就是老人居家养老的社会条件具备了没有？笔者认为，这个条件正在逐步成熟，未来应该鼓励老人居家养老。所谓的条件，指的是可以为老人提供在家就可以享受到送餐、医疗、助浴、出行等方面的专业服务。而互联网技术的普及和社会服务机构的蓬勃发展，促使这种专业服务日趋成熟。

第三，推进商业保险在救助领域的运用，构筑多重保障体系。谈到保险，一般都是两类，一类是以单位名义买，保的是集体的利益；一类是为个人买，保的是个人的利益。这些都好理解，但如果把观念一转，拓宽保险对象的边界，为社会公众购买保险，保障社会公众的利益，岂不也是一种公共管理的创新？在社会救助领域，以政府的名义购买保险，为救助对象增加一层保障，具有很强的现实意义。我国的社会救助制度，有一个很重要的功能，那就是兜底，也就是保证有生存困难的群众都可以得到及时的救助，但并非所有的基层政府都有足够的财力实现这个目标。因此，发动私人捐赠、大家互助就成为政府救助的一个补充。那么，我们完全可以通过政府为大众投保的形式来增加一层保障。这个理念并非笔者首创，在实践中已经有成功的案例。比如，安徽铜陵市自2013年起，创新实施了民生保险制度，为因自然灾害、火灾爆炸、空中运行物坠落、交通肇事逃逸、溺水等五类事故以及见义勇为行为造成的人身意外伤害投保，投保金每份5元，由市、县财政各出2元，居民个人出1元。实践证明这个做法发挥了较好的救助补充作用，帮助遭受意外的家庭解决了突出困难，也减轻了财政负担，值得推广。

第四，建立健全民政诚信机制和惩戒机制，保障社会公平。公平，就是要保障需要帮助的对象都得到同等的对待，不能厚此薄彼，不能倾斜一些人而抛弃一些人。在现实中，用弄虚作假、欺骗的手段获得政府帮助的情况不时发生，如在城乡低保中，就出现“人情保”“关系保”，或者隐瞒收入骗取低保等。这种情况，不仅导致社会的不公平，还会对各方带来诸多负面影响，削弱民政的救助功能，甚至质疑政府的公信力。因此，在设计民政制度的时候，必须把诚信机制和惩戒机制同步建立起来。要建立民政失信人数据库和公开制度，并对失信行为采取一定的惩罚。比如，对骗取低保的，不仅要追回所有的低保款，还要限定在一定时间内不得申请低保。措施一定要严苛一些，才能真正发挥震慑作用。

大胆探索，全面加强和创新社会治理水平

第一，充分借助现代信息技术，打造“智慧民政”大数据平台。大数据运用的重要性无需赘述，谈论信息化已经不是一个新的命题，但在实际工作中，民政的信息化推进速度偏慢是不争的事实。在蹲点时，基层的民政干部告诉我，现在的民政电子政务没有统一的操作平台，碎片化突出，县里需要打开的软件是22个，而乡镇也要打开13个，操作麻烦，建议集合在一个统一的民政平台上。实际上，现在部分社区和居委已经推行了“一站式”民政服务平台，把所有的民政办理事项都集中起来，民政服务对象不仅可以上网办理，还可以查询进度，可以监督服务质量。如果基层的大数据平台建成了，是不是高层的平台就可以不用建了？绝对不是，信息化建设，顶层设计非常重要，从上到下建设一个民政大数据平台，不仅可以统一规范各种业务，而且可以实现各种层次的数据共享。比如，居民收入状况核对就需要多个部门的数据共享才能实现。

第二，厘清政府责任和社会责任，推进社会工作组织和服务机构的发展。在一定意义上讲，政府是公益的“守夜人”。现代管理，提倡小政府、强政府管理模式，政府的职能之一是提供并不断优化公共服务，保障民众的生存权和享受幸福的权利。但是，政府不是无所不包，政府有政府的责任，社会公众也有自己的责任。在民政领域，也不是政府就该包打天下，主要的、基本的社会保障服务需要由政府无偿提供，但涉及个人改善型的服务需要由社会公众来承担。要让百姓过上更加舒适的生活，需要大力培育和壮大社会工作组织。比如，养老院或福利院，就是一个典型的例子。政府只负责城市“三无”人员和农村“五保”人员的养老，其他人员的养老需要自己解决，这就需要推广、发展民办养老机构。目前，这类养老机构已经在一些大城市蓬勃发展起来，同时逐步覆盖县乡。

随着老龄化社会的加速到来，中国社会对养老服务的需求量将迅速增加，加快发展社会工作组织显得日益迫切。要优化社会组织管理制度，规范引导社会组织、社会工作专业人才、社会志愿者服务国家、服务社会、服务群众，推动共建共治共享的社会治理格局的构建。发展社会工作组织，除了资金，更重要的是人才。目前社会工作技术人才的缺口越来越大，必须调整教育资源，加快人才培养，同时要鼓励现有的社会工作服务机构建立服务标准，打造师资，承担部分专业人才的培养任务。

第三，适应社会分工的专业化趋势，推进政府购买民政服务，解决基层民政能力不足问题。工作任务重，人手不足，这几乎是基层民政部门的常态。只要到下面调研，就会听到这样的声音。部门工作力量不足，不仅是民政系统的现状，其他部门也在一定程度上存在。怎么解决？不外乎几个途径：减负，增编，提高效率，借助外力。目前，比较可行的是推进政府购买服务。政府购买服务，有两个前提，一个是财政要有资金，这个可以通过调剂来解决。另一个是社会要能够提供这样的服务，比如养老照料，需要专业的医护人才，如果社会提供不了，也没办法购买服务。近年，社会分工专业化趋势越来越明显，不仅在生产领域如此，在服务领域也如此，这就给政府购买服务提供了基础和前提。部分地区的乡镇和社区，采用公开招标的方式，选择养老服务机构，然后以公建民营的方式把特困人员的集中供养承包出去。有的地方，请第三方评估机构对申请社会救助的家庭和人员经济状况进行调查。这些都是购买服务，需要大力加以推动，需要继续培育社会组织。

第四，培育农村新型合作组织，打造乡村振兴有效模式。习近平总书记指出，社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。社会治理的重心必须落实到城乡社区，要把加强和创新社会治理的重点放在社区这个基础平台上。社区治理，包括城市和农村。在城市社区，目前实施的社区、社会组织、社会工作“三社联动”，加网格化管理，加互联网平台的模式比较有效，社会组织发育趋于成熟，民政民生服务供给能力逐步提升。相对而言，农村治理总体比较薄弱。对于农村治理，关键在两个方面，一是要有一个好的班子，一是要有一个合适的治理模式。目前，新一届班子的选配工作基本完成，那么，下来该如何治理？笔者认为，乡村振兴和农村治理之要在经济基础，在产业振兴。以产业发展为核心，把农村的各种资源重新整合、盘活，引导产业集中、土地集中、居住集中，从而发展出新的管理模式。为什么要强调产业发展？因为，村集体必须有一定的经济基础，村里必须有财富积累，才能管好人，才能提供公共服务。试想，一个村集体如果连基本的工作人员工资都无法筹措，要怎么去管理村庄？根据中国农村的现状，加强和壮大村集体经济，发展合作组织不失为一个好的路子。

新中国成立后，我国普遍实行了合作化道路，在城镇和乡村组织成立了供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社。到1955年，农业、商业或手工业的合作化都有了比较快的发展。后来在长达20年的人民公社体制下，农民合作社越来越不适应经济发展的要求。改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，合作社走向式微。但随着市场经济的发展和社会治理模式的变迁，在农村推行合作组织显得越来越必要。一方面，一家一户的分散经营很难抵御市场风险，农户在市场上基本没有议价权。另一方面，农村治理出现较普遍的经济问题，很多村集体收入很少，无法为乡村建设和治理提供必要的财力，村委的功能日益削弱。正是在这种背景下，20世纪90年代以后，各地积极探索发展和完善各种合作经济组织，各种以民主平等、自愿互利为原则的农民专业合作社、专业协会、股份制合作社等农村新型合作经济组织重新发展起来。党的十九大确定实施乡村振兴战略，提出培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。可见，农村新型合作组织可以在乡村振兴中发挥更加重要的作用。

在调研中，我们发现一些村集体，通过建立合作社，收购农产品，进行再加工，打造品牌，大大提高附加值，不仅使农民获益，也增加村集体收入，增加的收入用于建设各项公共服务设施，改善农民生活环境，帮助困难家庭，提高生活质量。最终，树立村两委的威信，治理能力和水平得到提升。当然，合作社要尽量按现代企业的模式进行管理，聘请能人进行经营，充分运用高新技术和物联网技术，不能走简单落后的生产经营方式之路。