我国居家和社区养老相关政策发展脉络

◎于建明

2000年—2012年：居家社区养老内涵逐步明晰阶段

2000年我国65岁以上老年人口比率达到7.0%，进入老龄化国家行列，老龄化问题进入社会议题。养老服务体系建设在2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》发布后进入快速发展阶段，关于居家和社区养老，该意见提出“到2005年，在我国基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”以及“普遍建立起社区福利服务设施并开展家庭护理等系列服务项目”的目标。在总体要求中提到“社会福利机构和社区除集中养老、助残外，应发挥多种服务功能，为家庭服务提供支持。要大力发展社区福利服务设施和网点，建立社区福利服务体系，因地制宜地为老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体提供各种福利服务。”这是关于居家和社区养老较早的政策体现。但是由于该意见主体是围绕社会福利机构展开，在该意见的落实过程中，也更多强调机构经营模式向公建民营、民办公助、民办等新型模式的转变，社区和居家养老并未成为重要关注点。

2006年全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等十部委联合下发《关于加快发展养老服务业的意见》，在工作重点中提出“鼓励发展居家老人服务业务。要通过政策引导，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村镇）家庭的老年人提供养老服务，为他们营造良好的生活环境”。该意见对于社区和居家养老提出了方向性指导，但还缺乏对具体服务内容、方式、机制的引导。2008年同样的十部委联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出“力争‘十一五’期间，全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，使社区居家养老服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍不断壮大，居家养老服务的组织管理体制和监督评估机制逐步建立、健全和完善。农村社区依托乡镇敬老院、村级组织活动场所等现有设施资源，力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点”的工作任务。这是到目前为止唯一一部专门针对居家和社区养老的政策。内容涉及居家和社区养老服务的设施、服务内容、机制和指标。但是由于对具体运营机制缺乏设计，对服务对象与服务内容缺乏明确要求，该意见并未得到切实有效的落实，在社区内为健康老年人提供娱乐活动空间成为主要落实手段。

2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》第一次将老龄事业发展写入国家发展规划。提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。尽管对居家和社区分别给予了“基础”和“依托”的重要定位，但是与2017年的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出的以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”相比，可以看出在“十二五”期间机构建设仍是重点。2011年11月为贯彻落实《中国老龄事业发展“十二五”规划》，国务院办公厅颁发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，指出“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量”，对居家养老服务提出了更为具体且有针对性的要求。尽管如此，由于财政支持主要集中在机构的建设及运营等补贴上，市场进入居家和社区养老服务市场的动力不足。同时由于在此阶段需要照护的老年人基本是多子女，依靠子女进行照顾的意识仍然占据主导，在没有财政支持的前提下从事居家和社区养老服务难以盈利，因此居家和社区养老服务一直没能取得突破性进展。

2012年民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》在首要位置提出鼓励民间资本参与居家和社区养老，为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理、居家无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助和社会参与等多方面服务。鼓励民间资本在城镇社区举办老年人日间照料中心、托老所、老年之家、老年活动中心等养老服务设施，支持社区养老服务网点连锁发展、扩大布点，提高社区养老服务的可及性；鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务发展，重点为向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。支持村民自治组织发展农村互助养老模式。以上一系列文件渐次为居家和社区养老指明了发展方向，但均未提出明确要求，这也是居家和社区养老没有取得大发展的重要原因之一。

2013年—2017年：重视社区内养老配套设施建设阶段

2013年国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对我国养老服务业的发展具有重要指导意义，之后包括居家和社区养老在内的养老服务业进入了大的转型发展时期。该意见提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的目标。尽管对机构的定位仍是支撑作用，但是对居家与社区养老提出了如下目标：生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。在主要任务中提出：要加强社区服务设施建设，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。在服务方面提出地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。该意见进一步明确了居家和社区养老的发展方向，并在服务覆盖范围、配套设施建设、配套设施用地的解决、服务内容等方面都提出了具体且符合老年人需求的要求。但由于有明确发展目标的要求主要集中于社区内养老服务设施建设，在社区内修建日间照料中心、老年活动中心等成为对该意见中有关居家和社区养老要求的主要落实方式。

2017年—至今：加强居家社区养老服务体系建设阶段

2017年1月民政部、发展改革委等13部委联合下发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，关于居家和社区养老的要求与2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》基本一致，增加了有关政府购买社区居家养老服务，将其列入政府购买服务指导性目录，培育和扶持合格供应商进入的内容。这是第一次在政策文件中提及对居家和社区养老服务的财政支持，在重设施建设的同时突出了对服务的重视。

2017年2月《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》印发，提出了居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全地发展目标。对机构由“支撑”向“补充”的定位转变，充分体现了对居家和社区养老的重视。在硬件设施建设方面增加了“支持在社区养老服务设施配备康复护理设施设备和器材。鼓励有条件的地方通过委托管理等方式，将社区养老服务设施无偿或低偿交由专业化的居家社区养老服务项目团队运营”。对居家社区养老设施的运营方式提出了具体建议，体现了对居家社区养老的专业化认知。在健全养老服务体系的具体措施中提到要夯实居家社区养老服务基础，逐步建立支持家庭养老的政策体系；支持城乡社区定期上门巡访独居、空巢老年人家庭；引导社区日间照料中心等养老服务机构依托社区综合服务设施和社区公共服务综合信息平台，创新服务模式，提升质量效率，为老年人提供精准化个性化专业化服务；鼓励老年人参加社区邻里互助养老；鼓励有条件的地方推动扶持老年人家庭适老化改造工作；大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。除了对硬件设施和服务体系的要求外，提出要实施“互联网+”养老工程。该规划对居家和社区养老服务应该服务谁、谁来服务、服务什么、怎么服务均有较为明确的方向性指导，对居家和社区养老的未来发展具有指导性意义。

2017年6月国务院办公厅下发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，在既有政策指导性意见为主的基础上，提出了更为具体的服务项目要求。在基本原则中提到要突出重点，适度普惠。要求各地根据经济社会发展水平细化照顾服务项目，合理确定照顾服务的对象、内容和标准，兼顾不同年龄特点，重点关注高龄、失能、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等困难老年人的特殊需求。在重点任务中提出，在发展居家养老服务上，为居家养老服务企业发展提供政策支持。鼓励与老年人日常生活密切相关的各类服务行业为老年人提供优先、便利、优惠服务。大力扶持专业服务机构并鼓励其他组织和个人为居家老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务。鼓励和支持城乡社区社会组织和相关机构为失能老年人提供临时或短期托养照顾服务。推进老年宜居社区、老年友好城市建设。提倡在推进与老年人日常生活密切相关的公共设施改造中，适当配备老年人出行辅助器具。加强社区、家庭的适老化设施改造，优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯等。鼓励制定家庭养老支持政策，引导公民自觉履行赡养义务和承担照料老年人责任。倡导制定老年人参与社会发展支持政策，发挥老年人积极作用。该意见将对近期居家和社区养老的发展起到积极的推动作用。